III SAB/Kr 46/13

Uzasadnienie

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego, polegającą na odmowie załatwienia sprawy dotyczącej hałasu w lokalu użytkowym nr [...] przy ulicy P w K.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. P. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o przeprowadzenie pomiarów poziomu dźwięku powstającego w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną w lokalu użytkowym nr [...] przy ulicy P w K przez A Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w K.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. przekazał powyższy wniosek Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu do załatwienia według właściwości.

Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że Inspekcja Sanitarna przeprowadza pomiary poziomu hałasu przenikającego do pomieszczeń mieszkalnych wyłącznie od poszczególnych instalacji i wyposażenia technicznego budynku, tj. od źródeł o określonych charakterystykach akustycznych i cyklach występowania związanych z normalną eksploatacją techniczną budynku. Wskazany we wniosku hałas nie może zostać uznany za hałas komunalny, bowiem nie jest wywołany przez urządzenia związane z budynkiem mieszkalnym. W związku z powyższym, organ odmówił zajęcia stanowiska w sprawie.

Wnioskiem z dnia 1 lutego 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Sanitarnego P. K. wniósł ponownie o pilną i skuteczną interwencję, wskazując, że zgodnie z przepisami art. 1 pkt 2 i 5, art. 4 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn., Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm., zwanej dalej ustawą o PIS) organy sanitarne zobowiązane są do bieżącego nadzoru warunków zdrowotnych otoczenia człowieka. Wnioskodawca przedstawił ponadto dokumenty (w tym protokół z badania akustyki), z których jego zdaniem wynika, że poziom hałasu jest wysoki i zagraża ludzkiemu zdrowiu.

W kolejnym piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany o innych możliwych do przedsięwzięcia czynnościach celem rozwiązania poruszanego problemu (inicjowanie postępowania sądowego na drodze cywilnej, zgłoszenie o popełnieniu wykroczenia).

W dniu 22 marca 2013 r. P. K. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie hałasu w lokalu użytkowym nr [...] przy ulicy P w K.

Niedatowanym postanowieniem nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał zażalenie za bezzasadne, wskazując, że załatwienie przedmiotowej sprawy nie leży w kompetencji organów sanitarnych, bowiem nadmierny hałas jest związany z działalnością gospodarczą prowadzoną w klubie fitness, czyli zajęciami fitness prowadzonymi przy głośnej muzyce, a nie przez urządzenia stanowiące wyposażenie techniczne budynku, a tylko takie – jako tzw. hałas komunalny - podlegają pomiarom i kontroli sanitarnej.

P. K. wniósł do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego, zarzucając naruszenie:

- art. 1 pkt 2 i 5 ustawy o PIS, poprzez stwierdzenie, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie jest właściwa do przeprowadzenia pomiaru kontroli i pomiaru hałasu

w lokalu użytkowym nr [...] przy ulicy P w K, mimo że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny pracy w zakładach pracy oraz higieny wypoczynku i rekreacji,

- art. 4 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o PIS, poprzez stwierdzenie, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie jest właściwa do przeprowadzenia pomiaru kontroli i pomiaru hałasu w lokalu użytkowym nr [...] przy ulicy P w K, mimo że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy i higieny pomieszczeń,

- art. 26 ust. 1 ustawy o PIS, poprzez stwierdzenie, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie jest właściwa do przeprowadzenia pomiaru kontroli i pomiaru hałasu

w lokalu użytkowym nr [...] przy ulicy P w K, mimo że Państwowa Inspekcja Sanitarna ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia zagrożenia zdrowia,

- art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, poprzez stwierdzenie, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie jest właściwa do przeprowadzenia pomiaru kontroli i pomiaru hałasu

w lokalu użytkowym nr [...] przy ulicy P w K, mimo że Państwowa Inspekcja Sanitarna w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień,

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm., obecnie, t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) poprzez brak dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

oraz do załatwienia sprawy, mimo że Państwowa Inspekcja Sanitarna

jest zobowiązana jako rzeczowo właściwa sprawę załatwić,

- art. 35 § 1 k.p.a., poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki,

mimo że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest zobowiązana jako rzeczowo właściwa sprawę załatwić,

- art. 61 § 1 k.p.a., poprzez brak wszczęcia postępowania mimo wniosku skarżącego, pomimo że Państwowa Inspekcja Sanitarna wobec wniosku skarżącego jako rzeczowo właściwa winna prowadzić postępowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że hałas pochodzący z klubu fitness jest hałasem komunalnym, ponieważ hałas komunalny jest związany głównie

z dźwiękami towarzyszącymi obecności i działalności człowieka. Jego znaczącym elementem jest tzw. hałas sąsiedzki, którego źródłem są urządzenia audiowizualne, odgłosy wszelkiej aktywności sąsiedzkiej, zwierząt domowych, kroków

na korytarzach, zamykanych drzwi, hałaśliwość instalacji sanitarnych, wind, zsypów na odpady. Ponadto duży udział w hałasie komunalnym mają różnego rodzaju obiekty działalności usługowo-rozrywkowej oraz rekreacyjno - sportowej, takie jak: dyskoteki, restauracje organizujące przyjęcia, ogródki piwne, hale widowiskowo

- sportowe, stadiony oraz innego rodzaju obiekty sportowe.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że źródłem zagrożenia zdrowia

w przedmiotowej sprawie jest hałas komunalny, obowiązkiem organu sanitarnego było dokonanie jego pomiaru oraz rozpatrzenie sprawy w trybie postępowania administracyjnego.

Na poparcie poglądu, że Państwowa Inspekcja Sanitarna ma kompetencje

do dokonywania pomiaru hałasu w pomieszczeniach nie tylko wtedy, gdy naruszone są normy odnośnie do konstrukcji budynku, lecz także, gdy dany hałas wytwarzają konkretne osoby, skarżący przywołał wyroki sądów administracyjnych (WSA

w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 485/10, WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2256/05, WSA w Poznaniu z dnia

8 września 2004 r., sygn. akt II SA/Po 350/02).

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym w świetle obowiązujących przepisów Inspekcja Sanitarna uprawniona jest jedynie do pomiarów poziomu hałasu komunalnego, zaś stosowane przy takich pomiarach normy budowlane nie mają zastosowania w przypadku hałasów bytowych, takich jak np. zbyt głośna muzyka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega

na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas,

gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie

lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca

2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku

z pkt 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego.

Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga

na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach,

w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.

Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli,

czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U.

z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 k.p.a., co potwierdza zażalenie strony z dnia 22 marca 2013 r. na niezałatwienie sprawy przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, które postanowieniem nr [...] zostało uznane za Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego za bezzasadne.

Bez wątpienia też skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. i dlatego też podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący domagał się załatwienia sprawy dotyczącej hałasu w lokalu użytkowym, który oceniał jako przekraczający dopuszczalny poziom hałasu komunalnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez organ w pismach informacyjnych kierowanych

do skarżącego w odpowiedzi na wniosek inicjujący sprawę, zgodnie z którym wskazywany jako uciążliwy dla skarżącego hałas, pochodzący z lokalu sąsiedniego, mieszczącego klub fitness, nie może być uznany za tzw. hałas komunalny,

a tylko taki hałas może być przedmiotem pomiarów i interwencji organów sanitarnych.

Art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn., Dz. U. 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm., zwanej dalej ustawą

o PIS) wskazuje, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej

w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczących m.in. higieny środowiska, w tym środowiska pracy, oraz higieny pomieszczeń.

W odniesieniu zaś do hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych, zasady dotyczące dopuszczalnego poziomu hałasu zostały zawarte w dziale IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy §§ 323 - 327 powołanego rozporządzenia odsyłają w tym zakresie do Polskiej Normy PN-87/B-02151/02 "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem. Dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach". Z analizy treści ww. Normy wynika, że pomiaru hałasu dokonuje się, o ile jego źródłem są instalacje techniczne budynku i inne urządzenia stanowiące jego wyposażenie techniczne.

Uznać zatem należało, że hałas pochodzący z urządzeń odtwarzających muzykę, zlokalizowanych w lokalu użytkowym mieszczącym klub fitness, nie jest hałasem wytwarzanym przez instalacje techniczne budynku. W konsekwencji, organy sanitarne nie są upoważnione do dokonywania pomiarów takiego hałasu,

ani do podejmowania rozstrzygnięć władczych w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Skoro bowiem organ nie ma kompetencji do stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych wskutek hałasu sąsiedzkiego ("bytowego"), nie może też nakazać w drodze decyzji usunięcia uchybień.

Niezależnie jednak od powyższego, Sąd uznał, że organ sanitarny dopuścił się w sprawie bezczynności, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi.

Zgodnie bowiem z treścią art. 61a §1k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione

do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

Powiatowy Inspektor Sanitarny jest bez wątpienia organem administracji publicznej, zaś w świetle powyższych rozważań, za inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należało w niniejszej sprawie uznać fakt braku kompetencji organu do dokonywania pomiaru hałasu niepochodzącego z instalacji i urządzeń budynku mieszkalnego i sprawowanie w tym zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego.

Organ sanitarny wprawdzie poinformował skarżącego pismami z dnia

11 stycznia i 28 lutego 2013 r. o odmowie zajęcia stanowiska w sprawie zainicjowanej wniosek o dokonanie pomiaru hałasu, z których to pism wynikały materialnoprawne podstawy odmowy uwzględnienia tego wniosku, jednakże nie sposób przyjąć, aby takie załatwienie wniosku skarżącego było w świetle art. 61a § 1 k.p.a. prawidłowe.

Poprzez brak właściwej formy procesowej załatwienia sprawy, tj. w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które z mocy art. 61a § 2 k.p.a. przysługuje zażalenie, organ sanitarny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to jednocześnie, że w sensie procesowym organ nadal pozostaje w bezczynności,

skoro wzmiankowanych pism, kierowanych do skarżącego, nie można uznać

za odpowiadające prawu i wywierające skutki procesowe rozstrzygnięcie

w sprawie z wniosku skarżącego o pomiar hałasu.

W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę

na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony

o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Zgodnie z poglądem, wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny

w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie,

ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności organu, jednocześnie uznając, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ zareagował na podanie skarżącego z dnia 28 listopada 2012 r., otrzymane

po przekazaniu przez organ niewłaściwy w dniu 17 grudnia 2012 r., po raz pierwszy pismem z dnia 11 stycznia 2013 r., a wobec ponownego wniosku skarżącego,

który wpłynął do organu w dniu 5 lutego 2013 r. – kolejnym pismem z dnia 28 lutego

2013 r. Trzeba zatem uznać, że organ podjął czynności zmierzające do udzielenia odpowiedzi skarżącemu w czasie rozsądnym, co nie zmienia oceny, że wobec braku przepisanej prawem formy procesowej rozstrzygnięcia, sprawa pozostaje niezałatwiona.

Sąd odstąpił także od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby zastosowanie tego środka dyscyplinującego.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie o art. 149 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I i II wyroku.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi w kwocie 100 zł.