II OSK 2250/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy Morąg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 lutego 2013 r., Nr XXX/444/13, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego w obrębie Tątławki w gminie Morąg. Organ nadzorczy wyjaśnił, że stosownie do § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Zaś na rysunku, stanowiącym załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały brak jest takiego wyrysu. Natomiast, z rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w Morągu wynika, iż na rysunku studium obszary wydobycia udokumentowanych złóż piasków i piasków ze żwirem ze złoża Tątławki w obrębie wydzielonego pola A na części działki nr 1 objęte ww. uchwałą posiadają ustalony kierunek rozwoju oznaczony symbolem MUR – teren projektowanej zabudowy mieszkalnej, usługowej i rekreacyjnej. Jednocześnie Rada Miejska w Morągu dopuściła możliwość eksploatacji nowych złóż surowców mineralnych równocześnie określając kierunek rozwoju przestrzennego jako mieszkalny, usługowy i rekreacyjny. Organ nadzoru wskazał, iż stosownie do art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) złoża kopalin podlegają ochronie, zatem na terenie udokumentowanych złóż surowców, nie można realizować zabudowy, zgodnej z kierunkiem MUR określonym w studium. Ponadto, realizacja obu wymienionych powyżej kierunków mogłaby spowodować konflikt przestrzenny. Aby można było realizować kierunek MUR Rada zadecydowała o wyeksploatowaniu złoża i zrekultywowaniu terenu, bez wprowadzania zmian do studium. Ponadto Wojewoda podniósł, iż w studium Gminy Morąg nie ustalono lokalizacji złóż kruszywa naturalnego w obrębie Tątławki. Jedynie w części tekstowej studium sformułowano generalny zapis dopuszczający wydobycie kopalin ze złóż udokumentowanych w przyszłości. Takie ogólne zapisy nie są jednak wystarczające do zmiany przeznaczenia gruntów oznaczonych w studium symb. MUR pod działalność górniczą. Organ zaznaczył, że zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nieprzewidziane w studium, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium, z zachowaniem trybu art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Brak takich zmian powoduje, zdaniem organu nadzorczego, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium, gdyż uniemożliwia realizację funkcji (MUR) w części oznaczonej na rysunku studium, tym samym narusza art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, z uwagi na występujące udokumentowane złoże piasków i piasków ze żwirem, mając na uwadze art. 125 ustawy – Prawo ochrony środowiska, do czasu jego wyeksploatowania brak jest możliwości realizacji ustaleń zawartych w studium. Wobec powyższego, brak jest możliwości realizacji funkcji, wskazanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez wprowadzenia zmian do studium.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina Morąg, żądając jego uchylenia w całości. W skardze zarzucono powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 powołanej ustawy studium służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej, a jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera ponadto diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Dłuższy czas oznacza w tym wypadku okres od 10 do 20 lat, a nawet więcej. W rysunku studium obszary wydobycia udokumentowanych złóż piasków i piasków ze żwirem ze złoża Tątławki posiadają ustalony kierunek rozwoju oznaczony symbolem MUR – teren projektowanej strefy zabudowy mieszkalnej, usługowej i rekreacyjnej. Jednocześnie Gmina Morąg w swoich perspektywicznych kierunkach rozwoju przewidziała na obszarze morenowym możliwość udokumentowania nowych złóż kruszywa i ich eksploatację. W dotychczasowym rozwoju gminy kierunek eksploatacji złóż kruszywa naturalnego miał niebagatelne znaczenie. Po eksploatacji złoża te są rekultywowane na kierunki określone w studium gminy. Na terenie udokumentowanych złóż surowców mineralnych nie można realizować zabudowy. W związku z tym, aby można było realizować określone w studium kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane jest wyeksploatowanie złoża i zrekultywowanie w kierunku rolnym, a następnie wykonanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z kierunkiem określonym w studium gminy. Obydwa kierunki, tj. wydobycie kruszywa i zabudowa MUR mają wysoki stopień zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tylko mogą być realizowane w różnym czasie. Zatem niedopuszczalne jest żądanie organu nadzoru, żeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, było zmieniane w zależności od rodzaju inwestycji na jednej działce. Wskazano, że w procedurze formalno-prawnej opracowania planu nie ma uchybień. Zasady opracowania planu, jak i tryb opracowania, były spełnione zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami szczególnymi, a także odrębnymi. Podkreślono, że art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z innych przyczyn niż wskazane w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Tym samym twierdzenie Wojewody jakoby do oceny nadzorczej planu należało stosować przepis § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest pozbawione podstaw, gdyż Rada uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęła wydobycie kruszywa obecnie (zgodnie z zapisami Studium), a po rekultywacji obszaru teren ten przeznaczony będzie pod zabudowę mieszkalną usługową oraz rekreacyjną, zgodnie z rysunkiem studium.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 tej stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części możliwe jest, jeżeli naruszono zasad sporządzania studium lub planu, istotnie naruszono tryb sporządzania studium lub planu lub naruszono właściwości organów w tym zakresie. Sąd podkreślił, że za naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie, należy uznać naruszenie przez plan miejscowy ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd podkreślił, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, lecz jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod teren eksploatacji odkrywkowej, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taki teren. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. W studium gminy Morąg nie ustalono lokalizacji złóż kruszywa naturalnego w obrębie Tątławki, a jedynie w części tekstowej studium sformułowano generalny zapis dopuszczający wydobycie kopalin ze złóż udokumentowanych w przyszłości. Takie ogólne zapisy nie są jednak wystarczające do zmiany przeznaczenia gruntów przeznaczonych w studium pod MUR (teren projektowanej zabudowy mieszkalnej, usługowej i rekreacyjnej). Zatem zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego w studium symbolem MUR na teren pod działalność górniczą, bez uprzedniej zmiany studium w przewidzianym przepisami prawa trybie, świadczy niewątpliwie o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego, które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że z uwagi na występujące udokumentowane złoże piasków i piasków ze żwirem, mając na uwadze treść art. 125 ustawy – Prawo ochrony środowiska, do czasu jego wyeksploatowania brak jest możliwości realizacji ustaleń zawartych w studium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Morąg, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 lutego 2013 r. Nr XXX/444/13 narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Podstawą do wydania rozpoznawanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. było stwierdzenie, że uchwalony w dniu 28 lutego 2013 r. przez Radę Miejską w Morągu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego w obrębie m. Tątławki jest sprzeczny z obowiązującym dla tej Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., uznając, że w ten sposób doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) powoduje nieważność uchwały rady gminy dotyczącej tego planu. Skarga kasacyjna trafnie jednak wykazała, że ustalenie to nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminu Morąg w kształcie nadanym mu ostatnią zmianą uchwaloną przez Radę Miejską w Morągu w dniu 26 czerwca 2008 r. teren eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa w obrębie m. Tątławki został oznaczony w części graficznej symbolami MUR oznaczającymi przeznaczenie mieszkalne, usługowe i rekreacyjne. Jednocześnie jednak w części tekstowej studium zostało zawarte stwierdzenie, iż "dopuszcza się wydobycie kopalin z pozostałych złóż udokumentowanych obecnie i w przyszłości". W studium zawarte jest też stwierdzenie, że "eksploatacja odkrywkowa złóż powinna się odbywać zgodnie z przepisami prawa geologicznego i górniczego". Stwierdzenia te nawiązują do obowiązujących przepisów, w tym do art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), zgodnie z którym "złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących". Racjonalne wydobywanie i wykorzystanie kopalin jest jednak możliwe wówczas, gdy teren eksploatacji jest przeznaczony na ten cel w planie miejscowym. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981) "podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach". Dla podjęcia eksploatacji górniczej konieczne jest więc przeznaczenie nieruchomości na ten cel w planie miejscowym.

Założeniem Rady Gminy Morąg uchwalającej plan miejscowy było wyeksploatowanie udokumentowanego obecnie złoża żwiru i piasku obszaru górniczego Tątławki określonego jako pole "A" w granicach działki nr 1 a następnie, po rekultywacji, przeznaczenie tego terenu zgodnie z graficznym oznaczeniem studium na cele mieszkalne, usługowe i rekreacyjne. Kierując się tym założeniem w § 6 ust. 1 uchwały w sprawie planu miejscowego teren udokumentowanego złoża Tątławki oznaczono symbolem 1PE z podstawowym przeznaczeniem pod obszar górniczy wydobywania (złoża) kruszywa naturalnego. Natomiast przepis § 6 ust. 4 planu przewidział rekultywację pokopalnianego terenu na teren rolno-leśny, to jest taki, jak obecnie. Takie ustalenia planu pozwoliły w pierwszej kolejności na racjonalne i zgodne z przepisami zagospodarowania złoża kopalin i w następnej kolejności przeznaczenie docelowe tego terenu określone w części graficznej studium, to jest na cele mieszkalne, usługowe i rekreacyjne.

Skarga kasacyjna zasadnie podniosła, iż takie przeznaczenie terenu ujętego w planie miejscowym nie jest sprzeczne z ustaleniami studium, które przewidziało dla terenów zawierających kopaliny zarówno ich eksploatację górniczą jak i – później – zabudowę.

Oceniając zgodność uchwalonego planu ze studium należy mieć na względzie, że stadium jest aktem planowania przestrzennego, którego celem jest określenie polityki przestrzennej gminy rozumianej jako koncepcja rozwoju przestrzennego. Stadium ma też być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnianie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. Z Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 4 wydanie z 2008 r., s. 80). Określa ono diagnozę zagospodarowania przestrzennego i politykę gminy w tym przedmiocie zwykle na dłuższy okres. W studium uwzględnia się, między innymi, występowanie udokumentowanych złóż kopalin i wyznaczonych w złożach kopalin filarów ochronnych (art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Do pogodzenia z docelowym przeznaczeniem takich terenów jest ich czasowe przeznaczenie na cele eksploatacji górniczej. Rozwiązanie takie przyjęło też studium obowiązujące dla gminy Morąg. W tej sytuacji brak było podstaw dla stwierdzenia niezgodności uchwalonego planu miejscowego z postanowieniami tego stadium.

W sprawie doszło do naruszenia podanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżony do Sądu akt nadzoru. O kosztach postępowania za obie instalacje orzeczono na mocy art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.