III SAB/Wa 41/13

Uzasadnienie

S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej "Skarżącą" lub "Spółką") pismem z dnia 2 sierpnia 2013r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zwanego dalej "WSA w Warszawie") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej "SKO") w sprawie wniesionego przez Spółkę do SKO odwołania od decyzji Prezydenta W. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] października 2005r. w przedmiocie określenia zobowiązania podatkowego Spółki w podatku od nieruchomości za 2000r.

Spółka zarzuciła SKO naruszenie art. 139 § 3 oraz art. 140 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm., zwanej dalej "O.p.") oraz wniosła o zobowiązanie SKO do rozpatrzenia odwołania Skarżącej i wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania wyroku WSA w Warszawie, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") oraz o wymierzenie SKO grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Spółka podniosła, że Prezydent decyzją z dnia [...] października 2005r. określił jej wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za 2000r. W dniu 2 listopada 2005r. Spółka złożyła do SKO odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta. Spółka złożyła skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 maja 2008r. o sygn. akt III SA/Wa 1704/07 uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2005r. Następnie SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. stwierdziło nieważność ww. decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2012r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez organ wydający decyzję, czyli SKO. Wydanie tej ostatniej decyzji oznaczało, że SKO stało się ponownie zobowiązane do rozpatrzenia odwołania Spółki zgodnie z dyrektywami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008r.

Skarżąca podkreśliła, że po dniu wydania przez SKO decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r., do dnia sporządzenia skargi, czyli przez piętnaście miesięcy od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji SKO i ponad pięć lat od wyroku WSA w Warszawie, SKO nie wydało decyzji, ani nie przesłało Spółce jakiegokolwiek pisma w sprawie. Zgodnie zaś z art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu trzech miesięcy. Z kolei w myśl art. 140 § 1 O.p., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Termin, o którym mowa w art. 139 § 3 O.p. oblicza się zaś z uwzględnieniem art. 140 §1 O.p.

Według Skarżącej rozpatrzenie jej odwołania w niniejszej sprawie zajęło SKO za pierwszym razem ok. dziewiętnaście miesięcy. Ponowne rozpatrzenie odwołania po wyroku WSA w Warszawie zajęło ponad trzy lata i osiem miesięcy. Natomiast prawidłowy termin rozpatrzenia przez SKO złożonego przez nią odwołania (po uchyleniu pierwszej decyzji SKO przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2008r.) upłynął w lipcu 2008r., czyli pięć lat temu. Spółka podkreśliła, że SKO ostatecznie nie wydało ponownej decyzji w niniejszej sprawie, czyli efektywnie nie rozpatrzyło odwołania, poza decyzją, która została określona jako rażąco naruszająca prawo i wyeliminowana z obrotu przez to samo SKO.

W ocenie Spółki tak daleko idące opóźnienia w wydawaniu kolejnych decyzji przez SKO, szczególnie w kontekście opóźnień na poprzednich etapach postępowania, należy uznać za rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Spółka podkreśliła, że niniejsza sprawa jest już rozpatrywana przez SKO przez ponad siedem lat. Zdaniem Skarżącej oznacza to także również uporczywe uchylanie się przez SKO od wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008r.

Końcowo Spółka odwołała się do art. 149 § 1 oraz § 2 P.p.s.a. i podkreśliła, że prowadzenie przez SKO postępowania w sposób opisany powyżej i zaniechanie wydania decyzji przez kilka lat stanowiło rażące naruszenie prawa, co uzasadnia również wniosek o wymierzenie SKO grzywny.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i stwierdziło, że w badanej sprawie istnieje złożony i skomplikowany stan faktyczny, który utrudnia jego kwalifikację prawną. Na skomplikowany charakter prawny zagadnienia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia zwracała uwagę także Skarżąca, m.in. wnosząc o powołanie biegłego posiadającego wiadomości specjalne.

SKO wskazało, że w dniu [...] stycznia 2012r. wydano decyzję, jednakże z powodów formalnych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., została stwierdzona jej nieważność. Z kolei w dniu 26 czerwca 2012r. Spółka złożyła pismo wraz z dowodami w sprawie. Natomiast pismem nadanym w dniu 24 stycznia 2013r. SKO poinformował Spółkę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w tej sprawie i możliwości wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego, z którego to prawa Skarżąca skorzystała w dniu 12 lutego 2013r.

SKO podniosło, że następnie, w toku przygotowania do sporządzania decyzji oraz w toku postępowania dowodowego w bliźniaczych sprawach dotyczących innych lat podatkowych i dzielących ten sam komplet akt, wyszły na jaw kolejne okoliczności, wymagające zbadania, co wywołało dalszą korespondencję ze Spółką. Według organu ponieważ stany faktyczne i prawne w sprawach dotyczących zobowiązań Skarżącej za inne lata podatkowe są analogiczne, to korespondencja prowadzona w tych sprawach ma wpływ na wszystkie rozpatrywane sprawy. Według SKO w toku postępowania pojawiły się też wątpliwości dotyczące możliwości rozstrzygania w tego typu sprawie, które SKO miało obowiązek brać pod uwagę.

Organ odwołał się przy tym do uchwały NSA z dnia 3 grudnia 2012r. o sygn. akt I FPS 1/12 i stwierdził, że co prawda powyższa uchwała rozstrzygnęła pewne wątpliwości, jednakże NSA postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013r. w sprawie o sygn. akt II FSK 513/13 przedstawił do rozpoznania składowi 7 sędziów tego sądu zagadnienie prawne: "Czy w świetle art. 70 § 1 i art. 208 § 1 O.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2005r. dopuszczalne jest w każdym czasie prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób prawnych, które wygasło przez zapłatę?".

W ocenie SKO od rozstrzygnięcia w przedmiocie zagadnienia przedstawionego w powyższym postanowieniu zależy, czy SKO rozpoznając odwołanie Spółki od decyzji w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za 2000r. może orzec merytorycznie w sprawie, czy też powinno uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu istotne jest bowiem, że niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie, to ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a., co nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. Z uwagi na to SKO postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r., na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., zawiesił postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawowana na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem, obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") "bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a", tj:1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

Zauważyć przy tym należy, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania, strona nie jest związana terminami do takiego zaskarżenia. Stan bezczynności, jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego.

Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia (zob. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., II SAB/Ol 68/10, w: LEX/el.2010).

Odmiennie natomiast należy ocenić skutki skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd powinien bowiem wypowiedzieć się merytorycznie czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wystąpiło w sprawie, w razie zaś odpowiedzi twierdzącej na to pytanie – czy przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa.

Jeżeli więc po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, wówczas zdarzenia te nie powodują bezprzedmiotowości postępowania, a więc nie kończą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, ponieważ – jak podniósł Naczelny Sądu Administracyjny, który w postanowieniu o sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX nr 1219576) - skarga tego rodzaju ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej.

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Po rozpatrzeniu przedmiotowej skargi w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Ze stanu faktycznego wynika, że do dnia wniesienia przedmiotowej skargi z dnia 2 sierpnia 2013r., czyli przez okres blisko piętnastu miesięcy od ostatniej decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2012r. stwierdzającej nieważność poprzedzającej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2012r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zaskarżony organ nie tylko nie wydał jakiejkolwiek decyzji merytorycznej, ale również nie zawiadomił strony o przyczynach niedotrzymania terminu oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Nie uczynił tego także w związku z pismem Strony z dnia 7 czerwca 2013r. wzywającym organ w trybie art. 52§ 4 P.p.s.a. do usunięcia naruszenia prawa w omawianej sprawie. Co należy podkreślić, gdyż ma to wpływ na pełną ocenę okoliczności przewlekłości postępowania, sprawa dotyczy decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego Spółki z tytułu podatku od nieruchomości za 2000r, określonego decyzją Prezydent W. z dnia [...] października 2005r., która decyzją SKO w W. z dnia [...] maja 2007r. została utrzymana w mocy. Decyzja ta wyrokiem WSA Warszawie z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1704/07 została uchylona i przekazana zaskarżonemu organowi (SKO W.) do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, który – jak już wzmiankowano wcześniej - dopiero decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. uchylił decyzję organu pierwszo instancyjnego, a następnie stwierdził jej nieważność.

W rozstrzyganej sprawie ponowne rozpatrzenie odwołania Skarżącej Spółki przez zaskarżony organ po wyroku WSA Warszawie zajęło więc ponad trzy lata i osiem miesięcy, w wyniku którego stwierdzono jej nieważność jako rażąco naruszającej prawo i tym samym wyeliminowano z obrotu prawnego. Taki stan rzeczy powoduje, że – jak podnosi to Spółka – "w sumie przedmiotowa sprawa rozpatrywana jest już przez SKO przez ponad siedem lat".

Sąd nie może podzielić stanowiska organu zaprezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę, że "w sprawie istnieje złożony i skomplikowany stan faktyczny, który utrudnia jego kwalifikację prawną", czego efektem finalnym jest postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013r. o zawieszeniu postępowania w związku z postanowieniem NSA z dnia 19 czerwca 2013r. w sprawie o sygn. akt II FSK 513/13, który przedstawił do rozpoznania składowi 7 sędziów tego sądu zagadnienie prawne, które niewątpliwie będzie miało także wpływ na wydanie merytorycznej decyzji w sprawie Skarżącej Spółki oraz, że Skarżąca była informowana o postępowaniu, w którym aktywnie brała udział, w ramach postępowań odnoszących się do innych lat podatkowych, gdyż korespondencja w tych sprawach "ma wpływ na wszystkie rozpatrywane sprawy".

W ocenie Sądu argumentacja ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, z których wynika jednoznacznie, że "wątpliwości prawne", na które obecnie powołuje się organ, w ogóle nie były brane pod uwagę po uchyleniu decyzji przez Sąd wyrokiem z dnia 7 maja 2008r. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ był związany wyrokiem tegoż Sądu na podstawie art. 153 P.p.s.a., który w szczególności wskazał, że "SKO ponownie rozpatrując sprawę oceni i ustosunkuje się do wszystkich kwestii wskazanych jako pominięte (...) w szczególności zaś zweryfikuje, twierdzenia skarżącej, iż opodatkowaniem objęto także tablice wiszące, oceni spełnienie przesłanki trwałego związania z gruntem (...) co do każdej z kategorii tablic". W sprawie bezspornym jest, że organ wymienionych wytycznych Sądu do chwili obecnej nie uczynił. Zauważyć nadto należy, że ten podstawowy obowiązek postępowania dowodowego, tj. ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów stanu faktycznego został przez organ w ogóle zignorowany przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Sąd przypomina, że zgodnie z art. 139 § 3 O.p. ustawodawca wyraźnie określił zarówno termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, który zasadniczo wynosi 2 miesiące oraz początek biegu tego terminu. Początek biegu terminu wyznacza data otrzymania odwołania. Odwołanie wnosi się natomiast za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 223 § 1 O.p.). W związku z powyższym, ewentualne przekroczenie przez organ, który wydał decyzję, 14-dniowego terminu do przekazania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy (art. 227 § 2 O.p.), nie ma wpływu na termin określony w art. 139 § 3 O.p.

Dłuższy termin, wynoszący 3 miesiące, ma zastosowanie w sprawach, w których przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy (zob. komentarz do art. 200a-200d O.p.). Należy zwrócić uwagę na to, że już sam wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy wyznacza 3-miesięczny termin załatwienia sprawy. Nie ma znaczenia okoliczność późniejszej odmowy przez organ podatkowy przeprowadzenia rozprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy Skarżąca Spółka wniosku o przeprowadzenie rozprawy nie złożyła.

Termin z art. 139 § 3 ulega przedłużeniu, jeśli w sprawie będzie miał zastosowanie art. 140 O.p. Według art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, termin ten przedłużany jest poprzez zawiadomienie o jego przedłużeniu przesłane przez organ drugiej instancji do strony, jeżeli zawiadomienie takie złożone jest w terminie, czyli przed upływem terminu rozpatrzenia sprawy.

W rozpatrywanej sprawie istotnym jest, iż – jak już zaznaczono wyżej – organ odwoławczy związany był wytycznymi Sąd tak w zakresie wyrażonego stanowiska prawnego w sprawie, jak w szczególności, koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Tymczasem od dnia wydania wyroku z dnia 7 maja 2008r. i przesłania akt organowi, w sprawie nie tylko nie wydano decyzji, która realizowałaby wytyczne Sądu, ale nawet nie przeprowadzono stosownego postępowania uzupełniającego.

Co istotne, z punktu widzenia przewlekłości postępowania, przedmiotowa sprawa powinna być rozstrzygnięta w ciągu 2 miesięcy od czasu wpływu do SKO akt sprawy po jej zwrocie z Sądu. Z akt sprawy wynika zaś, że pierwsza decyzja SKO po wyroku uchylającym wydana została [...] stycznia 2012 r., a więc po ponad 42 miesiącach (licząc od daty zwrotu akt sprawy organowi). Jednocześnie decyzja ta została przez SKO uchylona w dniu [...] kwietnia 2012r., co powoduje, że do chwili wniesienia skargi do tut. Sądu organ ten przez kolejne piętnaście miesięcy, także nie wydał decyzji merytorycznej ani nie wystosował pism do Strony w przypisanym trybie o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu, tak daleko idące opóźnienie w wydaniu decyzji przez SKO oraz okoliczności towarzyszące tej sprawie upoważniają do stwierdzenia, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenie postępowania przez SKO w W. w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z uwzględnieniem przez sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania w każdym indywidualnym przypadku.

Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r., OPP 52/04, Wokanda 2005, nr 7-8; z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK/11, ONSAiWSA 2013, nr 1), uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość, jakiej dopuściło się SKO w W., osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa.

Skoro bowiem ustawodawca wyznaczył jako wzorzec, który organy mają obowiązek przestrzegać, termin dwóch miesięcy, to rozstrzygnięcie sprawy po blisko 40 miesiącach od jej wpływu z Sądu do ponownego rozpoznania przez SKO tj. do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2012r., a następnie (po stwierdzeniu jej nieważności decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r.) dalsza bezczynność organu w wydaniu decyzji, mimo jasnych wytycznych Sądu po wyroku z dnia 7 maja 2008r. co do dalszego zakresu postępowania – muszą być zakwalifikowane, w ocenie Sądu, jako wyczerpujące znamiona rażącego naruszenia określonego przepisem wzorca, a co za tym idzie i rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sąd podkreśla, że nie bazuje przy tym jedynie na samym językowym wyjaśnieniu tego pojęcia, gdyż cecha "rażącego" naruszenia prawa wynika z okoliczności sprawy, tj. opisanych zaniechań SKO w W. w wydaniu decyzji.

Zdaniem Sądu, przewlekłość postępowania, a także bezczynność SKO jest oczywista i faktu tego nie może zmienić wydanie przez ten organ, już po wniesieniu skargi na bezczynność, postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za 2000 r.

Jak już bowiem podniesiono wcześniej, od dnia uchylenia przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2008r. decyzji organu odwoławczego (SKO w W.) i przekazania akt sprawy temu organowi do rozstrzygnięcia, a jest to okres trwający prawie 65 miesięcy, nie została wydana decyzja in meritum. Ponownego podkreślenia wymaga, że SKO miało świadomość, iż "wady rozstrzygnięcia organu I instancji mogą być skorygowane w postępowaniu odwoławczym", skoro tej właśnie argumentacji użyto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. na mocy której stwierdzono nieważność poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2012r. uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ (por. uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2012r. – str. 3). Tak więc, po wyroku uchylającym, SKO było zobowiązane rozpoznać odwołanie Skarżącej Spółki z dnia 2 listopada 2005r. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2005r., czego do momentu wniesienia skargi do Sadu nie uczyniło.

W tym miejscu Sąd przypomina, że w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"– http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Z tym momentem organ administracyjny staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Ponadto z dniem doręczenia skargi organowi powstaje jego uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Samoistną podstawę prawną do przeprowadzenia autokontroli przez organ administracji stanowi art. 54 § 3 p.p.s.a. Jedyny warunek, jaki musi być spełniony, to uwzględnienie skargi w całości. W literaturze prawniczej podkreśla się przy tym, że uwzględnienie skargi w całości oznacza uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej - por. A. Kabat, Skarga do sądu administracyjnego na decyzje Komisji Nadzoru Bankowego (zagadnienia wybrane), "Prawo Bankowe" 2004, nr 12, s. 33 i n. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 odnosi się do skargi na akty lub czynności, ale także do skargi na bezczynność organów w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę. Skoro uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może nastąpić tylko w trybie autokontroli (uregulowanym w art. 54 § 3), to uwzględnienie skargi w całości w takiej sprawie oznacza wydanie żądanego przez stronę aktu lub dokonanie żądanej czynności. Organ administracji wydając akt lub dokonując czynności z zakresu administracji publicznej po wniesieniu skargi do sądu przyznaje, że pozostawał w bezczynności."

Uchwała ta, pomimo zmiany stanu prawnego, pozostaje nadal aktualna w zakresie zawartym w przytoczonym powyżej fragmencie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA, iż uwzględnienie skargi na bezczynność organu oznacza wydanie żądanego przez stronę aktu lub dokonanie żądanej czynności. Skarżąca domagała się wydania decyzji w trybie odwoławczym i bezczynność organu oraz przewlekłości postępowania upatrywała w niewydaniu tej decyzji.

Sąd zauważa i podkreśla, że o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. uzasadnienie Naczelngo Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego za błędne należy uznać stanowisko SKO zawarte w odpowiedzi na skargę, iż "w toku postępowania pojawiły się wątpliwości dotyczące możliwości rozstrzygania w tego typu sprawie, które Kolegium miało obowiązek brać pod uwagę". Sąd po raz kolejny zwraca uwagę, że SKO było związane wytycznymi wyroku Sądu z dnia 7 maja 2008r. i do wydania wzmiankowanego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013r. nie podjęło, praktycznie biorąc, żadnych czynności w kierunku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w uzasadnieniu wskazanego wyroku z dnia 7 maja 2008r. oraz, w szczególności, nie wydano decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Zważywszy na wskazaną przez SKO przyczynę zawieszenia postępowania, tj. oczekiwanie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać trzeba, że nie było żadnych podstaw prawnych do nie wydania decyzji w terminie określonym w art. 139 § 3 O.p., co oznacza, że SKO dopuściło się rażącego naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 140 § 1, art. 121 § 1 oraz art. 125 § 1 tej ustawy.

Przepis art. 121 § 1 O.p. nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Żadnej z dyspozycji zawartej w tych przepisach SKO nie wykonało.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze, iż SKO zawiesiło postępowanie odwoławcze Sąd wyznaczając termin załatwienia sprawy nie mógł tej okoliczności pominąć.

Zawieszenie postępowania jest to taki stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendent), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności nie są podejmowane; w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną; zaś po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania, w: System prawa procesowego cywilnego, Wrocław 1987, t. II, str. 67). Wydanie przez organ w czasie zawieszonego postępowania aktu kończącego to postępowanie skutkuje nieważnością tego aktu (wide:. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 846/09, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II FSK 211/10).

Mając na uwadze powyższe, Sąd określił termin do załatwienia sprawy liczony od ustania przyczyny, dla której postępowanie zostało zawieszone. Wyjaśnić należy, że Sąd wyznaczając ww. termin nie od dnia podjęcia zawieszonego postępowania, lecz od ustania przyczyny, dla której postępowanie zostało zawieszone miał na względzie, że postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania może być wyeliminowane z obrotu prawnego, a poza tym uznał, iż tak wyznaczony termin zapobiega zwlekaniu przez SKO z podjęciem zawieszonego postępowania, gdy ustąpi przyczyna jego zawieszenia. Z kolei okres jednego miesiąca (pkt. 1 orzeczenia) jest wystarczający, by zarówno podjąć zawieszone postępowanie, jak i wydać decyzję w trybie odwoławczym.

Jednocześnie Sąd, zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a., wymierzył zgodnie z żądaniem Skarżącej grzywnę, ustalając jej wysokość na 2000 złotych (słownie: dwa tysiące zł). Sąd podzielił opinię Skarżącej, że opisany sposób postępowania, a w szczególności niepodjęcie przez SKO czynności wskazanych przez Sąd po wyroku uchylającym i przez okres kilkudziesięciu miesięcy, uzasadnia wymierzenie grzywny a jej wysokość jest adekwatna do opisanego stanu sprawy i stwierdzonych naruszeń. Sąd ubocznie wyjaśnia, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r. (M.P. z 2012 r. poz. 94), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2011 r. wynosiło 2974,69 zł a zatem grzywna może zostać wymierzona do kwoty 29 746, 90 zł.

Końcowo Sąd zauważa, choć powyższa kwestia nie była przedmiotem zarzutów skargi, że wprawdzie Skarżąca poprzedziła wniesienie skargi do Sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 7 czerwca 2013r., ale czynić tego nie musiała, co wynika z obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W § 2 tego artykułu wyjaśniono, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu przepisy Ordynacji podatkowej, mające zastosowanie w sprawach dotyczących podatku od nieruchomości, nie przewidują żadnych ze wskazanych w § 2 art. 52 p.p.s.a. środków zaskarżenia na bezczynność organu. W takich sytuacji stronie przysługuje ponaglenie.

W myśl postanowień art. 141 § 1 O.p. na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do:

1) organu podatkowego wyższego stopnia;

2) ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej.

Przewidziane w przytoczonym przepisie ponaglenie jest specyficznym środkiem prawnym służącym ochronie praw strony w postępowaniu podatkowym. Jednym z istotnych elementów zastosowania tego środka jest poinformowanie organu wyższego stopnia o uchybieniach w pracy organu niższego stopnia. W każdym przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do rozpoznania sprawy organ wyższego stopnia obowiązany jest wyznaczyć dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 141 § 2 O.p.). Tego rodzaju środki nadzorcze nie mogłyby zostać podjęte z oczywistych względów w przypadku braku organu wyższego stopnia nad organem, który dopuścił się uchybień w terminowym załatwianiu spraw. Wyjątek od tej zasady wprowadzony został w art. 141 § 1 pkt 2 O.p. dopuszczający ponaglenie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej.

Analogiczne rozwiązanie nie zostało przewidziane w art. 141 § 1 i § 2 O.p. w odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych. Samorządowe kolegia odwoławcze stosownie do postanowień art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm.) są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Tego rodzaju ustrojowe usytuowanie samorządowych kolegiów odwoławczych zostało potwierdzone w art. 13 § 1 pkt 3 oraz § 3 O.p.

Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, iż w przypadku uchybienia terminów do rozpoznania środków zaskarżenia przez samorządowe kolegium odwoławcze środek prawny w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 141 par. 1 pkt 1 O.p. nie przysługuje. Wobec tego nie mógł być środek ten wykorzystany w przypadku złożenia skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania oraz, tym bardziej, na przewlekłość postępowania, które - jak podkreślono na wstępie rozważań Sądu - stanowi odrębną instytucję służącą ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej a rolą Sądu jest zbadanie czy do takiej opieszałości władzy doszło.

Reasumując, z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 200 p.p.s.a,