II SA/Rz 214/13

Uzasadnienie

II SA/Rz 214/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. jest uchwała Rady Gminy Krasne z dnia 29 października 2009 r., nr XXXIX/288/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 19 - Krasne, przy drodze powiatowej Krasne - Strażów. W podstawie prawnej uchwały wskazano: art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.; zwanej dalej upizp).

W paragrafie 1 uchwały stwierdzono zgodność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krasne uchwalonego uchwałą nr XVI/161/2000 Rady Gminy Krasne z dnia 28 kwietnia

2000 r.; i uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 19 - Krasne, przy drodze powiatowej Krasne – Strażów.

Określono, że;

1.Przepisami niniejszej uchwały objęty jest teren o powierzchni około 40,02 ha położony w miejscowości Krasne po obu stronach drogi powiatowej Krasne-Strażów.

2.Przepisom niniejszej uchwały nie podlega teren ograniczony w rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny zamknięte.

3. Załącznikami do uchwały są:

1) załącznik nr 1 na mapie w skali 1: 2000 - stanowiący rysunek planu, który obowiązuje w zakresie zastosowanych w nim oznaczeń,

2) załącznik nr 2 określający sposób rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu.

Przed złożeniem skargi na wskazaną uchwałę A. sp. z o.o. w dniu 11 grudnia 2012 r. złożyła w Urzędzie Gminy Krasne, skierowane do Rady Gminy Krasne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez uchwalenie tego aktu. W szczególności spółka zarzuciła naruszenie prawa własności jej działek

o nr 1028/1 i 1082/2 położonych we wsi Krasne, gmina Krasne poprzez oznaczenie nieruchomości, dokonane w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego (dalej zwanym MPZP) nr 19 Krasne, jako przeznaczonej na tereny rolne bez prawa zabudowy.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że w/w uchwała nie zawiera żadnych argumentów przemawiających za wprowadzeniem zakazu zabudowy, który narusza konstytucyjne prawo własności. Podała, że argumentacja Wójta Gminy Krasne

o konieczności zagwarantowania terenu pod rozbudowę oczyszczalni ścieków jest niezgodna z przepisami prawa i projektem MPZP przez niego sporządzonym. Oczyszczalnia ścieków może być realizowana tylko na terenie przewidzianym pod taką inwestycję. W ocenie spółki tereny rolne bez prawa zabudowy nie mogą stanowić terenu buforowego dla oczyszczalni ścieków, gdyż stanowi to obejście prawa. Spółka podniosła, że postępowanie Rady Gminy Krasne spełnia przesłanki zastosowania art. 28 upizp tj.; "naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie własności organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całość lub części". Odnośnie MPZP spółka zarzuciła naruszenie art. 20 upizp poprzez brak zgodności studium z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie art. 20 i 18 upizp przez nieprawidłowe rozpatrzenie uwag do projektu planu oraz sposobu realizacji postanowień planu. Podała, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo braku zgodności studium z projektem MPZP. Zwróciła uwagę, że Rada dokonała zmiany studium dla obszaru, dla którego wcześniej uchwaliła MPZP, co jest sprzeczne z podstawowymi zasadami planistycznymi, ciągłością kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zasadami prawotwórczymi. Jeżeli MPZP jest aktem prawa miejscowego, to studium nie może być z nim sprzeczne, nie tylko z powodu niezgodności z ustawą, ale też ze względu na hierarchię aktów planistycznych.

W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Gminy Krasne pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. wskazał, że postanowienia uzgadniające, na które powołuje się spółka były przedmiotem odrębnego postępowania. Natomiast uchwała z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie studium została podjęta w oparciu o zupełnie nowe postanowienie. Po rozpatrzeniu bowiem wniosku Wójta Gminy Krasne z dnia 1 czerwca 2009 r. w sprawie uzgodnienia projektu Zmiany nr 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krasne - Zarząd Województwa Podkarpackiego postanowieniem z dnia 7 lipca 2009 r. uzgodnił projekt zmiany studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie jego zgodności z ustaleniami MPZP Województwa Podkarpackiego. A zatem pozytywne rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Podkarpackiego oznacza, że wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia niezbędne w procedurze uchwalania studium, zostały uzyskane. W związku z tym Rada uznała, że zarzut naruszenia art. 11 pkt 6 upizp jest niezasadny. Odnosząc się do kolejnego zarzutu tj. naruszenia art. 12 ust. 1 upizp naprowadzono, że podejmując uchwałę w sprawie studium rozstrzyga się jedynie o sposobie rozpatrzenia uwag, które nie zostały przez Wójta uwzględnione, natomiast nie zajmuje się uwagami, które wójt uwzględnił, gdyż te mają swoje odzwierciedlenie w przedkładanym radzie projekcie. W ocenie Rady nieuzasadniony jest również zarzut rażącego naruszenia przepisów zawartych w art. 10 upizp. Przepisy upizp nie wprowadzają bowiem żadnych ograniczeń czasowych. Ponadto ocenie w trybie nadzoru prawnego podlegają nie tylko przepisy zawarte w poszczególnych uchwałach z zakresu planowania przestrzennego, ale także procedura ich uchwalania z uwzględnieniem wszystkich elementów zarówno w zakresie opinii, czy uzgodnień, ale także w odniesieniu do wnoszonych uwag. Konkludując Rada stwierdziła, że pozytywna ocena organu nadzorczego oznacza, że nie można podzielić zasadności zarzutów skarżącej spółki względem przedmiotowej uchwały.

As. sp. z o.o. zaskarżyła uchwałę z dnia 29 października 2009 r.,

nr XXXIX/288/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 19 - Krasne, przy drodze powiatowej Krasne - Strażów. Skarżąca spółka zarzuciła uchwale naruszenie:

1) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,

2) art. 31 ust. 3 Konsytucji RP,

3) art. 11 pkt 6 upizp,

4) art. 20 upizp,

5) art. 18 upizp,

W uzasadnieniu spółka ponowiła argumentację i zarzuty jak

w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krasne – reprezentowana przez Wójta wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podniesiono, że zaskarżona uchwała nie ogranicza w sposób niezgodny z prawem uprawnienia wynikającego

z przysługującego spółce prawa własności. Wójt powtórzył stanowisko Rady zawarte

w odpowiedzi Przewodniczącego Rady na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodał, że działki, które są przedmiotem skargi znajdują się na obszarze miejscowości Krasne, który we wszystkich aktach planistycznych przeznaczony był pod użytki rolne. Takie przeznaczanie tego obszaru było także przewidziane w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasne, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Naprowadził, że na obszarze miejscowości Krasne, występują użytki rolne, a niekorzystne stosunki wodne powodują, że tereny te są podmokłe i na te uwarunkowania środowiskowe zwraca się uwagę w studium. Mając na uwadze powyższe warunki środowiskowe Wójt podniósł, że rolą Rady Gminy, jest wyważenie istotnych uwarunkowań polityki przestrzennej konkretnej gminy, które wynikają z określonych jej problemów i zachodzących na jej obszarze zjawisk, interesu publicznego oraz interesu indywidualnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Nr XVI/161/2000 Rady Gminy Krasne z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 19 – Krasne, przy drodze powiatowej Krasne - Strażów. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) – zwanej dalej u.s.g. przez A. Sp. z o.o., która jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym w/w M.P.Z.P. oznaczonych jako działki nr 1028/1 i nr 1028/2 położonych w Krasnem. Stosownie do treści tego unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. Tak też Sąd postąpił w rozpoznawanej sprawie. Skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Termin został zachowany bez względu na okoliczność, czy odpowiedź na wezwanie jako złożona przez Przewodniczącego została udzielona z przekroczeniem jego kompetencji (tak jakby nie została udzielona) czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił (między innymi) w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. (II OSK 2451/11), że "jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" (porównaj: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004 ). Wskazać należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: uzasadnienie wyroku SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi (nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: uzasadnienie wyroku SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114).

Interes prawny w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej ma niewątpliwie właściciel nieruchomości (o ile zakwestionowany akt dotyczy jego nieruchomości). Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 140). Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Jeśli naruszony zostaje tylko prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy (miasta) nie można zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszeniem prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały rady gminy (miasta). W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżąca Spółka jako właściciel nieruchomości położonych na obszarze objętym Planem, którego legalność jest kwestionowana, co do których plan wprowadza ograniczenie prawa własności m.in. poprzez zakaz ich zabudowy, ma legitymację w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wynikającą właśnie z tego prawa własności, którego zakres wykonywania został ograniczony, a więc został naruszony. Zaznaczyć przy tym należy, iż Sąd nie podziela zarzutu sformułowanego w skardze, że uchwała godzi w istotę prawa własności.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 u.p.iz.p. materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.iz.p. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 u.p.iz.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wyklucza dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy Rada Gminy Krasne nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że ustalenia planu uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości skarżącego w pełnym zakresie wynikającym z prawa własności, tj. np. przekreślają zamiar skarżącego związany z wykorzystaniem własnych nieruchomości na cele budowlane.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej Spółki korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Działki skarżącej leżą bowiem w terenach użytków rolnych bez prawa do zabudowy. Skarżący może rozporządzać tymi nieruchomościami i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń M.P.Z.P., a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżoną uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. Uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/11 – LEX nr 497586).

Rozważyć w dalszej kolejności należy kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżącego oraz zasadności ewentualnego ograniczenia tych praw z punktu widzenia interesu publicznego. W ocenie Sądu nie można skutecznie postawić Radzie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (zob. Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 u.p.iz.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Sąd podziela stanowisko, że wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W doktrynie zasadnie wskazuje się, że jako istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to kolejne etapy określone w art. 17 u.p.iz.p.. Zaniechanie którejś czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały. Z przedstawionych akt planistycznych wynika, iż czynności wymienione w art. 17 w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu zostały w zasadzie dochowane. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. (wg. brzmienia z daty uchwalenia planu) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

_@POCZ@__@KON@_1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

_@POCZ@__@KON@_2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

_@POCZ@__@KON@_4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

_@POCZ@__@KON@_6) uzyskuje opinie o projekcie planu:

a) _@POCZ@__@KON@_gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

c) regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

7) uzgadnia projekt planu z:

a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

_@POCZ@__@KON@_9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

_@POCZ@__@KON@__@POCZ@__@KON@_11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

_@POCZ@__@KON@_12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

_@POCZ@__@KON@_13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

_@POCZ@__@KON@_14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Uchwałami Rady Gminy Krasne nr XXII/177/08 z dnia 2.10.2008 r., Nr XIII/97/07 z dnia 28.12.2007 r. i Nr VIII/53/07 z dnia 18.05.2007 r. organ ten postanowił przystąpić do sporządzenia M.P.Z.P. nr 19. O powyższym ogłoszono w lokalnej gazecie codziennej [...] w dniu 19 listopada 2008 r. a także na tablicy Urzędu Gminy Krasne i na stronie BIP. Ogłoszenia spełniały wymogi ustawowe. Następnie Wójt pisemnie zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu Wojewodę Podkarpackiego, Zarząd Województwa Podkarpackiego, Zarząd Powiatu Rzeszowskiego, odrębnie Starostę Powiatu Rzeszowskiego, Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków, Wojewódzki Sztab Wojskowy, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego – Delegaturę w Rzeszowie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie, Zarząd Dróg Powiatowych w Rzeszowie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, PKP – Polskie Linie Kolejowe S.A. Oddział Regionalny w Krakowie, podkarpacki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. oraz Gminną Komisję Urbanistyczno – Architektoniczną.

W toku postępowania zostały zgłoszone wnioski ujęte na liście w pozycjach 1 – 18 oraz wnioski PGE Dystrybucja [...] Sp. z o.o.

Wójt rozpoznał wnioski (za wyjątkiem PGE Dystrybucja [...] Spółki z o.o.), o czym świadczy informacja z dnia 31 grudnia 2008 r. Przygotowane także zostały prognoza oddziaływania na środowisko i prognoza skutków finansowych uchwalenia M.P.Z.P. nr 19 oraz projekt planu. Wójt uzyskał też opinie o projekcie planu od Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie oraz w trybie art. 25 ust. 2 u.p.iz.p. Wójta Gminy Trzebownisko. Projekt planu został przesłany do uzgodnienia organom wymienionym w wykazie. W kwestii uzgodnienia stanowisko zajął Wojewoda Podkarpacki, Zarząd Województwa Podkarpackiego, Państwowy powiatowy Inspektor Sanitarny w Rzeszowie, PKP – Polskie Linie Kolejowe S.A. - Oddział Regionalny w Krakowie. Pozostałe organy i podmioty nie zajęły stanowiska co do prowadziło do przyjęcia uzgodnienia w trybie art. 25 ust. 2 u.p.iz.p. Następnie ogłoszono na tablicy ogłoszeń na stronie internetowej BIP, oficjalnej stronie internetowej Urzędu Gminy Krasne oraz w gazecie lokalnej [...] w dniu 11 sierpnia 2009 r. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na okres od 19 sierpnia 2009 r. do 10 września 2009 r. w Urzędzie Gminy w pokoju nr 28 w godz. od 1000 – 1400, o dyskusji publicznej, która miała się odbyć w dniu 10 września 2009 r. w Urzędzie Gminy Krasne o godz. 1100 oraz o możliwości złożenia przez każdego uwag do projektu do dnia 24 września 2009 r. Uwagi do projektu złożyło szereg osób, w tym także skarżąca spółka A. oraz m.in. H. K. i K. K. właścicielki odpowiednio działek nr 758 i nr 762/3 oraz K. S. co do działki nr 1167/3 położonej poza obszarem planu. Z protokołu przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "nr 19 – Krasne, przy drodze powiatowej Krasne – Strażów", która odbyła się w dniu 10 września 2009 r. wynika, że postulatem wszystkich obecnych było odstąpienie od przeznaczenia terenów rolnych, oznaczonych na planie symbolem "R" na trwałe użytki zielone z zakazem zabudowy i przeznaczenie terenu rolnego pod zabudowę mieszkalną. Zarządzeniem Nr 232/09 z dnia 7 października 2009 r. Wójt Gminy Krasne rozpatrzył uwagi do projektu M.P.Z.P. nr 19. Żadna z uwag nie została uwzględniona, co do uwagi K. S. wskazano, że działka nr 1167/2, której dotyczy, leży poza obszarem planu i pozostawia się ją bez rozpatrzenia. Wójt negatywnie rozpatrzył uwagi m.in. złożone przez K. K. i H. K., a następnie sporządził listę nieuwzględnionych uwag do m.p.z.p., na której nie zostały już ujęte uwagi K. K. i H. K. Lista ta została przedłożona Radzie Gminy Krasne wraz z projektem M.P.Z.P. nr 19.

Ze znajdującej się w aktach planistycznych kopii mapy wynika, że zarówno działka nr 758 H. K., jak i nr 762 K. K. znajdują się na obszarze objętym planem i jego projektem. Ta okoliczność została potwierdzona przez organ w toku postępowania sądowego. Na kopii tej mapy oznaczono w/w działki nr 13 i 14 w kole, co odpowiadało numerom uwag zgłoszonych przez w/w osoby rozpatrzonym przez Wójta.

Z przedstawionego na wezwanie Sądu protokołu obrad XXXIX sesji Rady Gminy Krasne z dnia 29 października 2009 r. wynika, że w trakcie dyskusji przed uchwaleniem M.P.Z.P. nr 19 pani K. – mieszkanka Krasnego zgłosiła zastrzeżenie, iż nie jest ujęta w wykazie osób, które zgłosiły uwagi do M.P.Z.P. nr 19. W odpowiedzi na powyższe Wójt wyjaśnił, że działka p. K. zgodnie z wykazem opracowanym przez p. Z. M. – autora M.P.Z.P. nr 19 nie jest objęta planem, stad też nie ujęto jej w wykazie uwag. Głosowaniu podano 15 uwag według wyżej wspomnianej listy, która nie obejmowała uwag zgłoszonych przez H. K. oraz K. K. Z protokołu wynika, że każda z 15 uwag z listy była głosowana odrębnie. Żadna z tych uwag nie została uwzględniona przez Radę. Następnie odczytano projekt zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia M.P.Z.P. nr 19 i przyjęto ją jednogłośnie.

Załącznikiem do uchwały jest zarówno graficzna wersja planu (zał. nr 1), jak i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu M.P.Z.P. nr 19. W zaskarżonej uchwale stwierdzono zgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasne uchwalonego uchwałą nr XVI/161/2000 Rady Gminy Krasne z dnia 28 kwietnia 2000 r. z późniejszą zmianą. Według § 2 zaskarżonej uchwały ustalono następujące przeznaczenie terenów oznaczonych w rysunku planu symbolami:

1) "R" o łącznej powierzchni około 35,20 ha przeznacza się pod użytki rolne;

2) "K" o powierzchni około 1,85 ha przeznacza się pod oczyszczalnię ścieków;

3) "WS" o powierzchni około 1,75 ha przeznacza się pod wody powierzchniowe;

4) "KD" o powierzchni około 1,20 ha przeznacza się pod drogę publiczną.

Dopuszczono przesunięcie linii rozgraniczających teren drogi publicznej przy korekcie łuków drogowych, w dostosowaniu do warunków naturalnych terenu i wymagań określonych warunkami technicznymi dotyczącymi dróg publicznych, w każdą stronę do 15 m od linii rozgraniczających.

W przepisach szczegółowych odnoszących się do zasad zagospodarowania poszczególnych terenów w § 5 ust. 1 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem "R" (od "R1" do "R6") ustalono:

1) utrzymanie rolniczego użytkowania terenów wraz z istniejącymi dojazdami do pól i ciekami wodnymi;

2) obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, melioracji wodnych i dróg wewnętrznych przy zachowaniu ustaleń zawartych w § 4 uchwały.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się z kolei, że zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego. Oznacza to, że KAŻDE naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały (zob. m.in. uzasadnienia wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, WSA w Krakowie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Kr 1104/12, WSA w Opolu z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 636/2008 i inne dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd ustalił, że uchwalony M.P.Z.P. nr 19 rzeczywiście jest zgodny ze studium uwarunkowań w kształcie obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Kompletne sprawdzenie powyższego było jednak możliwe dopiero po dostarczeniu graficznej wersji całego Studium, która została umieszczona w aktach w odrębnej kopercie.

Jednakże w ocenie Sądu mimo tego naruszone zostały zasady sporządzania planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 M.P.Z.P. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Ustawodawca przewidział bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania uwag wniesionych do projektu M.P.Z.P. – najpierw przez organ wykonawczy gminy, a następnie – w zakresie uwag nieuwzględnionych – przez organ stanowiący gminy. Przepis art. 18 ust. 1 u.p.iz.p. wskazuje wprost, że uwagi do projektu planu może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10 ustawy. Jeśli więc nawet są one wniesione przez osobę, która nie jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu ale tylko mają one dotyczyć ustaleń projektu planu. W niniejszej sprawie Rada Gminy nie rozpatrzyła uwag H. K. i K. K. co do przeznaczenia ich działek na tereny rolne bez prawa do zabudowy. Nie ma żadnego znaczenia nie tylko z jakich przyczyn tak się stało ale także czy naruszenie art. 20 ust. 1 miało istotny wpływ na treść uchwały.

Stwierdzenie naruszenia zasad sporządzenia planu przez brak rozpatrzenia wszystkich uwag obligowało Sąd w myśl art. 28 ust. 1 M.P.Z.P. do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu właśnie naruszenie zasad sporządzania planu obligowało Sąd do uchylenia uchwały w całości. Nadmienić trzeba, że uchwała została przedstawiona Wojewodzie, który nie dopatrzył się podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwały ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 11 z dnia 15 lutego 2010 r. pod poz. 269.

Nie miał znaczenia natomiast brak przedstawienia Radzie "uwagi" K. S., skoro nie była ona uwagą do planu bo dotyczyła terenu położonego poza planem. Uwaga taka nie mogła być rozpatrzona to w istocie nie dotyczyła bo w istocie nie dotyczyła planu.