II SA/Gl 509/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2007, Nr 19 poz. 115 ze zm., zwanej dalej: u.d.p.), uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego oraz uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały ustalającej opłaty za zajęcie pasa drogowego i art. 104 kpa., wymierzył firmie "B" S.A. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od dnia [...] r. do dnia [...] r. ulicy [...] na wysokości budynku nr [...] Od ww. decyzji nie wniesiono odwołania, a w konsekwencji uzyskała ona przymiot ostateczności.

Pismem dnia [...] r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] r. " B" S.A. zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P.. Zdaniem strony decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności bowiem została skierowana do Spółki Akcyjnej "A", która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uzasadniając swoją tezę strona przywołała art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany między innymi do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Z przywołanego przepisu, zdaniem Spółki, wynika zatem jednoznacznie, że to inwestor pod względem prawnym obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym to on jest adresatem decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P., związanego z odtworzeniem nawierzchni drogi po budowie kanalizacji sanitarnej, złożył G. G. – kierownik budowy w " B" S.A., jednakże spółka nie jest stroną postępowania i w takiej sytuacji organ winien odmówić wydania decyzji i umorzyć postępowanie. Skoro zatem to inwestor obowiązany jest do uzyskania stosownego zezwolenia, to on jest również zobowiązany w myśl przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. To inwestor posiada interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, albowiem to inwestor w świetle przepisów kodeksu cywilnego i prawa budowlanego obowiązany jest zapewnić wykonawcy dostęp do placu budowy. Spółka wskazała nadto, że istniejący między inwestorem a wykonawcą stosunek zlecenia ma charakter cywilnoprawny i w żaden sposób nie może prowadzić do modyfikacji, czy wręcz przenoszenia obowiązków publicznoprawnych, jakie ma inwestor względem zarządcy drogi. Stąd nawet gdyby inwestor przeniósł w drodze umowy cywilnej na wykonawcę obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i poniesienia związanych z tym opłat (ewentualnie kar), to wobec zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną nadal pozostaje inwestor. W konsekwencji w przypadku gdy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub wniosek o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia pochodzi od wykonawcy, zarządca drogi zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pkt 1 stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta P., w pkt 2 stwierdziło, że decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, zaś w pkt 3, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i nie upłynęło jeszcze dziesięć lat od dnia jej doręczenia. W uzasadnieniu decyzji, cytując stosowne orzecznictwo, Kolegium wyjaśniło, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przy czym okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej muszą zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości. W niniejszej sprawie okoliczności zajęcia pasa drogowego zostały ustalone na podstawie protokołu sporządzonego dnia [...] r. przez pracownika Urzędu Miasta P. i podpisanego przez przedstawiciela spółki. Zgodnie z jego treścią ustalono, że pas drogowy (chodnik) został zajęty bez wymaganego zezwolenia w celu budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej. Konieczność posiadania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego w tej sytuacji wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 6 u.d.p.

Dodatkowo wyjaśniono, że adresatem decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego może być podmiot zobowiązany do uzyskania zgody na to zajęcie. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z przepisów bezwzględnie obowiązujących, nie może zmienić umowa. Z treści art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno być skierowane do inwestora i nie ma w tej mierze jakichkolwiek wyjątków. Kolegium oświadczyło, że nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta P. wyrażonego w piśmie z dnia [...] r., jakoby przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., nr 140, poz. 1481) przesądzał o obowiązku uzyskania zezwolenia przez wykonawcę. Organ nie podzielił również stanowiska wyrażonego w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 319/06, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku inwestora. Zdaniem organu takie stanowisko nie może być zaakceptowane, bowiem prawny obowiązek uzyskania zezwolenia wynika z art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p.

Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 97/12 organ podkreślił, że stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a zarazem zobowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest inwestor, tym samym jeżeli uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a następnie przekroczył termin zajęcia lub zajął powierzchnię pasa większą niż określona w zezwoleniu, to inwestor jako podmiot mający własny interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowym, winien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Wykonawca nie wykonuje bowiem takich robót w imieniu własnym i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie posiada w takim postępowaniu interesu prawnego. W konsekwencji zdaniem organu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz kara za zajęcie pasa drogowego bez tego zezwolenia winny być skierowane wyłącznie do "A" Sp. z o.o. w P., bowiem ten podmiot był inwestorem.

Pismem z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. w P. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, stąd winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodpowiadający przepisom prawa oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. przez przyjęcie, że stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia jest co do zasady inwestor.

W obszernym uzasadnieniu strona zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zostało powiązane z rozstrzygnięciem, co powoduje brak logicznego związku i zgodności rozstrzygnięcia z uzasadnieniem. Organ podjął bowiem w uzasadnieniu analizę przepisów i orzecznictwa w zakresie legitymacji do bycia stroną w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót. Tymczasem sprawa dotyczy wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Są to zdaniem strony dwa zupełnie inne i odrębne postępowania i kwestia legitymacji do bycia stroną obu postępowań nie może być utożsamiana i rozpatrywana w oparciu o te same przepisy. Zarzucając z kolei naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. podniesiono, że przepisy określające sposób wymierzania kary za zajęcie pasa drogowego, nie precyzją komu ową karę należy wymierzyć, wskazuje natomiast za co kara jest nakładana. Przyjąć zatem należy zdaniem strony, że to podmiot który faktycznie zajął pas drogowy winien być adresatem decyzji, karę wymierza się bowiem za określoną aktywność, czyli za zajęcie pasa drogowego. Wobec czego zdaniem inwestora organ winien ustalić sam fakt zajęcia pasa drogowego i kto tego zajęcia faktycznie dokonał. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny podniesiono, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej. Dodatkowo podniesiono, że przepisy prawa, na podstawie których nałożono karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Charakteru tego nie zmienia umowa na wykonanie robót budowlanych zawarta z Gminą. Umowa cywilnoprawna wiąże tylko strony, które je zawarły i nie może zmienić legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym wynikającej z przepisów bezwzględnie obowiązujących.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], o wymierzeniu firmie " B" S.A. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Skład orzekający Kolegium nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji i w pełni podzielił opisane w jej uzasadnieniu ustalenia stanu faktycznego oraz wywody prawne, uznając je za swoje. W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty świadczące o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium zasadnie stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta, została ona bowiem skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W niniejszej sprawie nikt nie złożył wniosku o zajęcie pasa drogowego, natomiast obowiązek posiadania zezwolenia ciążył na inwestorze w myśl art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. Z tego też względu karą należało obciążyć inwestora, a nie wykonawcę.

Odnosząc się z kolei do stanowiska strony, jakoby postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa bez zezwolenia, stanowiły dwa odrębne postępowania, Kolegium uznało podniesione zarzuty w tej kwestii za chybione. Jeżeli by bowiem przyjąć stanowisko skarżącej spółki w tej kwestii, to nie można by było wykazać jego interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Interes prawny skarżącej wynika bowiem z art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p., który zdaniem skarżącej nie ma zastosowania w sprawie. Tym samym w ocenie organu przyjęcie stanowiska skarżącej musiałoby skutkować umorzeniem postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie, z tego względu, że nie jest stroną postępowania. Kolegium nie zgodziło się również ze stanowiskiem, że podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy powinien być adresatem decyzji. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie oraz doktrynie uznało, że to inwestor powinien ponieść konsekwencje niezgodnego z przepisami zajęcia pasa drogowego. Intencją ustawodawcy nie było bowiem obciążanie karą podmiotu, który za daną czynność nie odpowiada, bowiem inwestor nie będący jednocześnie wykonawcą robót i zlecający ich wykonanie innej osobie, ponowi ryzyko w wyborze wykonawcy. Zatem zlecając wykonanie prac innemu podmiotowi, nie przerzuca na niego odpowiedzialności. Stosunek administracyjny wynika wyłącznie z przepisów prawa i nie może być modyfikowany umową cywilną, jeżeli prawo na nie zezwala.

Pismem z dnia [...] r. "B" w P. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymaną decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium oraz zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. od organu administracji publicznej zwrotu kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi w zasadzie powtórzono zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. Ponownie nie zgodzono się ze stanowiskiem, zgodnie z którym co do zasady to inwestor jest stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przywołując argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ponownie zanegowano stanowisko, że ustalenie na kogo należy nałożyć przedmiotową karę uzależnione jest od ustalenia, kto był zobowiązany do zyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku o wymierzeniu firmie " B" kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Stwierdzenie nieważności oparto o art. 156 § 1 pkt 4 kpa bowiem – zdaniem organu orzekającego – decyzja z dnia [...] roku została skierowana do niewłaściwej osoby ("A"), nie będącej stroną w sprawie.

Z treści art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych wynika, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno być skierowane do inwestora, jak również decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi może być wyłącznie skierowana do inwestora, a więc w tej sprawie do "A" Sp. z o.o. w P..

Inaczej mówiąc organ orzekający stanął na stanowisku, że skoro decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (art. 39 ust. 3a pkt 3) może uzyskać tylko inwestor to tylko na niego (inwestora) może być nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Z takim poglądem – skład orzekający w niniejszej sprawie – nie zgadza się.

Na wstępie należy wskazać, że każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 4 kpa wadliwość, dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Inaczej bowiem niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 nie podlega wartościowaniu.

Przechodząc do istoty sporu w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji. Podstawą prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót jest art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 39 ust. 3a tej ustawy. Artykuł 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie określa podmiotów legitymowanych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nią kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. Podkreślić należy różnicę w płaszczyźnie przedmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez skarżącą, a prowadzeniem w związku z tą inwestycją w tym pasie drogowym robót – przez "B"– wykonawcę robót.

W pierwszym wypadku podmiotem zajmującym pas drogowy jest niewątpliwie inwestor. Dlatego też przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń, jak kanalizacja sanitarna, nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych zobowiązany jest m. in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym.

Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu realizacji takiej inwestycji jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi – wykonawcy, wtedy wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi.

Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji także własne interesy, mające podstawę prawną w łączącej strony umowie o wykonaniu robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest uwarunkowana zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli więc inwestor nie uzyskał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót, może o nie wystąpić wykonawca. Wtedy wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie" w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zezwolenie dopuszcza zachowanie o charakterze faktycznym (zajęcie pasa drogowego) i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wtedy gdy zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, to jest niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, dlatego że inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny, jest również wykonawca (por. wyrok NSA z 21.08.2013 roku, sygn. akt II GSK 693/13).

Skoro zatem wykonawca (tu "B") mógł wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w sposób bezsporny ten pas zajmował, zasadnie decyzja o nałożeniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12) została skierowana do niego. Decyzja ta nie jest więc dotknięta wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa i dlatego stwierdzenie jej nieważności nastąpiło z naruszeniem tego ostatniego przepisu.

W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) orzeczono jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach – art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z wyżej przedstawionej argumentacji.

sw