II SAB/Kr 47/13

Uzasadnienie

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi J. G. z dnia 7 marca 2013 r. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z., w przedmiocie realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 lutego 2013 r., w sprawie udzielenia informacji w formie kserokopii ostatniego pisma od Rady Rodziców do Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z..

Skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej w terminie zakreślonym przez Sąd oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe J. G. podawał, że w dniu 28 lutego 2013 r. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji w formie kserokopii ostatniego pisma od Rady Rodziców do Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. celem poznania opinii w sprawie nauczania. Pismem z dnia 11 marca 2013 r. został poinformowany przez Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z., że pismo do Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. od Rady Rodziców w sprawie nauczania nie dotyczy jego osoby, a informacje zawarte w piśmie są informacjami, których ujawnienie może naruszyć art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jej udzielenie powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten minął, zaś skarżący nie otrzymałem informacji (kserokopii pisma) zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy lub decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół i Przedszkola w Z. domagała się w pierwszym rzędzie odrzucenia skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - oddalenie skargi, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Motywując zgłoszone wnioski dotyczące skargi podnosiła, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie przewidziano formy decyzji administracyjnej dla udzielenia odpowiedzi zainteresowanemu w przypadku, gdy informacja nie stanowi informacji publicznej. Tym samym pismo skierowane do strony a wskazujące, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną stanowi czynność inną niż decyzja czy postanowienie. Zgodnie z treścią pisma Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. z dnia 11 marca 2013 r. należy uznać, że odpowiedziano nim strome o braku możliwości udzielenia informacji publicznej z uwagi na brak charakteru publicznego żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środków zaskarżenia na takie czynności, zatem zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wezwał Dyrektora Szkoły do usunięcia naruszenia prawa. Skarga jest zatem przedwczesna i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Na wypadek nieuwzględnienia tego stanoiwska Dyrektor Zespołu Szkół i Przedszkola w Z. wyjaśniała dalej, że w piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. J. G. - nauczyciel ZSiP w Z., chcąc poznać opinię Rady Rodziców w sprawie nauczania, zwrócił się o kserokopię ostatniego pisma od Rady Rodziców do Dyrektora placówki. W dniu 11 marca 2013 r. Dyrektor Szkoły w pisemnej odpowiedzi wskazała, że pismo Rady Rodziców nie dotyczy osoby wnioskodawcy oraz, że ujawnienie informacji w nim zawartych może naruszyć ustawę o ochronie danych osobowych. Przyjmując - zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 801/11, że dyrektor szkoły jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub przyjmując za orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1755/12, że dyrektor szkoły jest organem władzy publicznej ( art. 4 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy), jest on obowiązany do udzielania informacji publicznej. Informacja publiczna to każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zawarł otwarty katalog informacji podlegających udostępnieniu. W nawiązaniu do tego przepisu, do informacji publicznych odnoszących się do funkcjonowania szkoły można zatem zaliczyć informacje dotyczące m.in.: bezpieczeństwa w szkole, majątku szkoły, sposobu wykorzystania środków finansowych, działalności dydaktycznej szkoły. Bezspornie prowadzenie szkoły jest zadaniem publicznym, ale nie wszystko, co jest związane z jej funkcjonowaniem stanowi przejaw wykonywania tego zadania. Nie każda zatem informacja o działalności szkoły jest informacją dotyczącą "spraw publicznych", a więc informacją publiczną. Pismo Rady Rodziców (rozumiemy, że lakoniczny zwrot skarżącego: "ostatnie pismo od Rady Rodziców" należy rozumieć jako żądanie kserokopii pisma z dnia 26 lutego 2013 r.) zawiera prośbę o interwencję w sprawie jednego z nauczycieli placówki w związku ze zgłaszanymi przez dzieci i rodziców zarzutami wobec jakości jego pracy. Powyższe pismo na wezwanie Sądu zostanie przedstawione do wglądu w żądany trybie . Treści pisma formułowanego przez przedstawicieli rodziców, dotyczącego prośby ustalenia przez dyrektora placówki czy nauczyciel realizuje rzetelnie zadania dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, nie można uznać za mieszczącą się w pojęciu informacji publicznej. Prywatna korespondencja rady rodziców z dyrektorem szkoły nie nosi znamion informacji dotyczącej władzy publicznej. Pismo rodziców nie dotyczy również podmiotu wykonującego funkcje publiczne, gdyż nauczyciel nie jest funkcjonariuszem publicznym - nie mieści się w definicji funkcjonariusza publicznego zawartej wart. 115 §3 Kodeksu karnego. Do takiego wniosku prowadzi również analiza art. 63 ustawy Karta Nauczyciela, który nie nadaje nauczycielom miana funkcjonariusza publicznego, lecz jedynie ochronę przewidzianą dla funkcjonariuszy publicznych. Opinie osób trzecich o nauczycielu szkolnym, zawierające wyłącznie subiektywne oceny jego pracy czy odnoszące się do jego osoby nie dotyczą spraw publicznych, a więc nie mogą być udostępniane, jako informacja publiczna ani zwykła ani przetworzona. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, "Sąd aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej "). Uwzględniając powyższe nalezy uznać, Drektor Zespołu Szkół i Przedszkola w Z. nie pozostaje w bezczynności z uwagi na stwierdzenie, że żądania informacja nie jest informacją publiczną.

Z ostrożności procesowej w przypadku przyjęcia przez Sąd, że żądana informacja jest informacją publiczną, Dyrektor Zespołu Szkół i Przedszkola w Z. podnosiła, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ona ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Informacje dotyczące indywidualnego stosunku pracy są informacjami, których ujawnienie może naruszyć ich dobra osobiste. Ujawnienie takiej informacji innym pracownikom mogłoby spowodować naruszenie godności, naruszenie dobrego imienia nauczyciela czy zmianę stosunku innych pracowników do wykonywanej przez nauczyciela pracy. Informacja o pracy nauczyciela, która może zagrażać jego dobrom osobistym, nie powinna zostać ujawniona przez dyrektora szkoły innym członkom rady pedagogicznej. Należy dodać, że nieznanym jest sposób uzyskania informacji przez J. G. o przesłaniu pisma przez Radę Rodziców do Dyrektora Szkoły dotyczącego nauczyciela spokrewnionego z wnioskodawcą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej , a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania ( art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258).

W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziłyby przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skarga została należycie opłacona, zaś brak także przesłanek do wydania takiego orzeczenia z innych przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Jak wynika z twierdzeń stron, zasadniczo stan faktyczny w sprawie niniejszej jest bezsporny. Twierdzenia te nie budzą zastrzeżeń także na tle treści przedstawionych przez strony dokumentów za wyjątkiem jednej okoliczności, wskazywanej w odpowiedzi na skargę, w której podano, że odmowa udostępnienia informacji nastąpiła z tych przyczyn, że żądania informacja nie jest informacją publiczną. W tym zakresie należy podkreślić po pierwsze, że treść pisma Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. z dnia 11 marca 2013 r. nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia będącego odmową udostępnienia informacji, lecz ono samo ma charakter informacyjny. Po drugie, w przedmiotowym piśmie brak wskazań, że żądania informacja nie jest informacją publiczną.

Wniesiona w skargą nie jest skargą na decyzję, lecz na bezczynność w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Także Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. nie twierdziła, by doszło w sprawie do wydania decyzji na podstawie art. 16 - art. 17 u.d.i.p. W tym zakresie stanowiska stron nie budzą zastrzeżeń, albowiem pismo Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. z dnia 11 marca 2013 r. nie nosi cech decyzji administracyjnej choćby z uwagi na brak elementu stanowczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku, które winno mieć cechu oświadczenia woli. Za takie rozstrzygnięcie nie może być uznana informacja, że pismo do Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. od Rady Rodziców w sprawie nauczania nie dotyczy osoby wnioskodawcy - która jest oświadczeniem wiedzy, a także informacja o analogicznym charakterze, że informacje zawarte w piśmie są informacjami, których ujawnienie może - a więc hipotetycznie - naruszyć art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość istotnym jest to, że wyrok nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności ( tak m.in. NSA w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, zam. zb. LEX nr 990211). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie może w szczególności określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem, zwłaszcza wtedy, gdy mają one znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy jako jeden z wielu elementów, zaś pozostały poza rozważaniami podmiotów zobowiązanych z uwagi na przyjęte przeszkody do dalszej do aktywności.

W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy, ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Ten przypadek pozostaje jednak poza szerszymi rozważaniami, albowiem w sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam.zb. Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności zaś organy władzy publicznej ( art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Przez organy władzy publicznej rozumieć należy w tym wypadku podmioty publiczne powiązane ze sprawowaniem władz: ustawodawczej wykonawczej i sądowniczej, w tym: Sejm i Senat, Prezydenta RP, Radę Ministrów, ministrów, prezesa RM, wojewodów, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, niebędące odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w przepisach komentowanej ustawy, działającymi w charakterze organów, z których funkcjonowaniem są związane ( M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 44 ).

Takimi podmiotami zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej są m. in. podmioty reprezentujące samorządowe jednostki organizacyjne, działające w charakterze organów realizujących zadania państwa w sferze systemu oświaty, zgodnie z wytycznymi i postulatami wymienionymi w otwartym katalogu przewidzianym w art. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst. jednol. Dz.U. z 2004 Nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – dalej w skrócie ustawa), które są powiązane ze sprawowaniem władzy wykonawczej. System oświaty służy m.in. realizacji prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Obejmuje on też określone obowiązki obywateli, a w szczególności zaś przymus kształcenia, określany w ustawie mianem obowiązku szkolnego i obowiązku nauki ( przepisami Rozdziału 2 ustawy). W skład systemu oświaty wchodzą podmioty wymienione w art. 2 ustawy ( w tym przedszkola i szkoły ). W związku z realizacją zadań oświatowych, w określonych przypadkach, ustawa przewiduje dla różnych podmiotów system kar. W myśl art. 5 ust. 1 – 3 ustawy, szkoły i placówki mogą mieć charakter publiczny albo niepubliczny, szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez: jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną, osobę fizyczną, przy czym jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem ( art. 5a ust.2 -4 ustawy ). Przy realizacji zadań oświatowych, ustawa przewiduje organy uprawnione do sprawowania na różnych szczeblach nadzoru pedagogicznego, w trybie określonym w ustawie oraz przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego ( Dz.U. Nr 168, poz.1324 ).

Z art. 36 ustawy, zamieszczonego w Rozdziale 3 - "Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi" - wynika, że szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora, względnie osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wśród licznych kompetencji dyrektora szkoły lub placówki, wymienionych nie enumeratywnie w art. 39 ust. 1 ustawy, znajdują się takie jak: kierowanie działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentowanie jej na zewnątrz; sprawowanie nadzoru pedagogicznego, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2; sprawowanie opieki nad uczniami oraz stwarzanie warunków harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne; wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę; wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów szczególnych. Z tą regulacją koresponduje art. 7 ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela ( tekst jednol Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm. ), gdzie nadto w ust.1 jest mowa, że dyrektor jest przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły.

W myśl art. 39 ust. 3 ustawy, dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami, w szczególności decyduje w sprawach: zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki ( z wyjątkiem sytuacji normowanej w ust. 6 ).

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy, nauczyciel w swoich działaniach dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych ma obowiązek kierowania się dobrem uczniów, troską o ich zdrowie, postawę moralną i obywatelską z poszanowaniem godności osobistej ucznia. W myśl art. 6 Karty Nauczyciela nauczyciel obowiązany jest: 1) rzetelnie realizować zadania związane z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w tym zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę; 2) wspierać każdego ucznia w jego rozwoju; 3) dążyć do pełni własnego rozwoju osobowego; 4) kształcić i wychowywać młodzież w umiłowaniu Ojczyzny, w poszanowaniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w atmosferze wolności sumienia i szacunku dla każdego człowieka; 5) dbać o kształtowanie u uczniów postaw moralnych i obywatelskich zgodnie z ideą demokracji, pokoju i przyjaźni między ludźmi różnych narodów, ras i światopoglądów.

Jak wyżej wskazano, realizacja zadań przez nauczyciela została poddana nadzorowi pedagogicznemu. Nauczyciel wykonuje pracę w ramach stosunku pracy, poddanego regulacjom szczególnym zarówno w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jak i w Karcie Nauczyciela, gdzie określono m. in. jego obowiązki, system awansu i oceny pracy nauczyciela, zaś w art. 63 ust. 1 postanowiono, że nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.).

Artykuł 39 ust. 4 ustawy stanowi, że dyrektor szkoły lub placówki w wykonywaniu swoich zadań współpracuje z radą szkoły lub placówki, radą pedagogiczną, rodzicami i samorządem uczniowskim. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy, zamieszczonego w Rozdziale 4 - "Społeczne organy w systemie oświaty" - w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. W myśl z art. 54 ust. 1 ustawy, rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Zgodnie zaś z treścią art. 54 ust. 2 ustawy, do kompetencji rady rodziców, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, należy:

1) uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną:

a) programu wychowawczego szkoły obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze wychowawczym skierowane do uczniów, realizowanego przez nauczycieli,

b) programu profilaktyki dostosowanego do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym skierowane do uczniów, nauczycieli i rodziców;

2) opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 34 ust. 2;

3) opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły.

Z powołanych przepisów wynika, że rady rodziców są społecznymi organami szkoły przewidzianymi w systemie oświaty o szeroko zakreślonych kompetencjach w zakresie realizacji zadań oświatowych.

Takie istotne kompetencje wprowadza dla rady rodziców również Karta Nauczyciela, w której przykładowo przewiduje się obligatoryjne opiniowanie oceny dorobku zawodowego za okres stażu, udzielanej nauczycielowi ubiegającemu się o wyższy stopień awansu zawodowego, przed jej ustaleniem przez dyrektora szkoły (art. 9c ust. 6).

W świetle powyższego, korespondencja pomiędzy radą rodziców, a dyrektorem szkoły, to pisma wymieniane pomiędzy organami przewidzianymi w systemie oświaty dla realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. określa tylko przykładowo katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., na co wskazuje użycie w tym przepisie terminu " w szczególności".

W art. 6 ust. 1 pkt 2 ust. 1 pkt 2 zaliczono do informacji publicznej dane o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sformułowanie, którym posłużył się ustawodawca ( " w tym " ) nakazuje uznać, że przepis ten obejmuje wszelkie informacje pozostające w związku podmiotami wymienionymi art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a nie tylko przykładowo wymienione informacje o : a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują. Wskazane przykłady danych stanowiących informację publiczną o tych podmiotach zostały ujęte jedynie jako główne grupy informacji, które ustawodawca uznał za zasadnicze i najistotniejsze w kontekście zasady jawności oraz prawa do informacji o działalności tych podmiotów. Dla przyjęcia, że określana informacja jest informacją publiczną wystarczającym jest jedynie wykazanie bezpośredniego stosunku łączącego żądanie udostępnienia danej informacji z podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Artykuł 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. należy zaś dodatkowo interpretować rozszerzająco, co wynika z dyrektywy wyrażonej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz norm konstytucyjnych ( art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP).

Z art. 6 ust. 1 pkt 2 d) u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zaś z art. 6 ust. 1 pkt 3 d) u.d.i.p., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. W doktrynie wskazuje się trafnie (S. Szuster, Komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że LEX/el. 2003), że art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. zawiera uzupełnienie postanowień art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zaś dotyczy kwestii związanych z działalnością podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przewidziana w nim regulacja uznawana jest swoistą gwarancją jawności funkcjonowania władzy publicznej – w tym jej organów, zaś odnosi się do wszelkich procedur (zarówno o sformalizowanym, jak i niesformalizowanym charakterze), jakie znajdują zastosowanie w ramach wykonywania przez te podmioty swoich obowiązków. Dotyczy to w szczególności wewnętrznych trybów działania, które często nie podlegają kontroli na podstawie innych przepisów. W odniesieniu do władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. nie wprowadza żadnych przedmiotowych ograniczeń.

Stosownie do art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" ( ust. 1 ); od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego ( ust. 2 ).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że korespondencja pomiędzy organami szkoły lub przedszkola ( tj. pomiędzy dyrektorem a radą rodziców), której treścią jest wniosek o interwencję w sprawie jednego z nauczycieli placówki w związku ze zgłaszanymi przez dzieci i rodziców zarzutami wobec jakości jego pracy oraz wniosek o ustalenia przez dyrektora placówki czy nauczyciel realizuje rzetelnie zadania dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze (tj. wniosek w sprawie realizacji obowiązków służbowych, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków których nauczyciel korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych) jest pismem zawierającym treści stanowiące informację publiczną. Informacja publiczna podlega zaś udostępnieniu każdemu, a więc również innemu nauczycielowi tej samej szkoły i przedszkola.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast to, czy i w jakim zakresie informacja publiczna może zostać udostępniona z uwagi na ochronę przewidzianą w art. 5 u.d.i.p. Stanowcze ( nie zaś hipotetyczne ) stwierdzenie przeszkód w udostępnieniu informacji publicznej wymaga wydania decyzji, która winna spełnić wymogi określone w art. 107 § 1i 3 k.p.a. oraz przepisach szczególnych.

Zważywszy, że w sprawie niniejszej Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. ani nie udostępnił J. G. informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 28 lutego 2013 r., ani nie wydał decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. – II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a. przy czym uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga także w niniejszym przypadku dokonania ich wykładni, nie zaś mechanicznego konkretnej jasnej regulacji do odniesienia określonej sytuacji. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. W sprawie nie mamy też do czynienie z tzw. milczeniem organu.

Skarżący nie składał wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zaś podstaw do zastosowania takiej sankcji z urzędu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak w przypadku nie stwierdzenia w bezczynności organu cech rażącego naruszenia prawa.

W uzupełnieniu należy dodać, że skutek niniejszego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I. sentencji jest taki, że przesądza on wyłączenie o tym, iż tam wskazana informacja jest informacją publiczną. Brak natomiast podstaw do dalszego ograniczania organu wyrokiem w rozpoznaniu wniosku, a w szczególności do wydania nakazu podjęcia czynności materialno-technicznej.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.