IV SA/Po 1240/12

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z [...] października 2011 r. [...] Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") – po rozpatrzeniu wniosku G. B-P. (dalej: "Inwestorka") – ustalił warunki zabudowy dla zadania inwestycyjnego polegającego na zadaszeniu istniejącego tarasu na poziomie I piętra na działce [...].

Pismem z 12 czerwca 2012 r. L. W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") wniosła o "stwierdzenie nieważności decyzji – ustalających warunki zabudowy, w okresie po 2004 r., na działkach 1707 i 1708/1, położonych w [...], należących do G. B-P". Uzasadniając napisała, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na nieinformowanie Wnioskodawczyni o toczących się postępowaniach, tj. brak możliwości obrony swych praw i czynnego udziału w postępowaniu, a także z uwagi na to, że naruszały one zasadę dobrego sąsiedztwa (kontynuacja zabudowy) wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a co za tym idzie – przepisy prawa budowlanego. W ocenie Wnioskodawczyni decyzje te doprowadziły do zmiany parametrów zabudowy ww. działek – z maks. 50% do 100% powierzchni – oraz naruszyły przepisy o usytuowaniu i odległościach budynków wobec działek sąsiednich. Wnioskodawczyni podkreśliła, że sformułowała swój wniosek w taki sposób, gdyż nie zna sygnatur ani dat wydania decyzji, jednak dane te są w posiadaniu organu.

Postanowieniem z [...] września 2012 r., nr [...], SKO – wskazując jako podstawę prawną art. 61a w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Burmistrza z [...] października 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że z nadesłanych akt sprawy, a szczególnie załącznika graficznego do decyzji, wynika, iż inwestycja będzie realizowana "w granicy działki nr 1706". Wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr 1709, która nie graniczy bezpośrednio z terenem wskazanym pod inwestycję. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, co do zasady, stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie, oraz mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, jeżeli inwestycja może na te nieruchomości oddziaływać – z uwagi na ochronę własnego interesu prawnego. Natomiast położenie nieruchomości w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego nie daje ich właścicielom podstaw do uznania za strony postępowania w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy. Stosownie do art. 61a k.p.a. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania (brak legitymacji procesowej wnoszącego podanie), skutkuje odmową wszczęcia postępowania.

Pismem z 10 października 2012 r. Wnioskodawczyni wystąpiła o ponowne rozpoznanie m.in. sprawy załatwionej opisanym postanowieniem, argumentując, iż jest ono sprzeczne z prawem.

Postanowieniem z [...] października 2012 r., nr [...], SKO – wskazując jako podstawę art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podkreślając, że Wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie była stroną. Jest bowiem właścicielem działki o numerze ewid. 1709, która nie graniczy bezpośrednio z działką o numerze 1707, na której planowana jest inwestycja.

W skardze z 29 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczyni m.in. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień SKO w całości oraz obciążenie kosztami postępowania przeciwnika skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego; art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy posiadała i posiada przymiot strony; a także art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że przepis ten nakazuje wszcząć postępowanie zarówno na żądanie, jak i z urzędu, co w razie uznania, że Skarżąca jednak nie jest stroną. winno nastąpić. Uzasadniając Skarżąca napisała, że jest właścicielką działki nr 1709, podczas gdy Inwestorka jest właścicielką (ewentualnie współwłaścicielką) działek nr 1708/2, 1708/1 i 1707, leżących obok. Podkreśliła, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną są właściciele działek położonych w obszarze analizowanym, a taki obszar, wobec szerokości frontów działek 1707 i 1708/1, to obszar, w którym leżą nie tylko działki Inwestorki, ale i Skarżącej oraz państwa Papych. Dlatego, w ocenie Skarżącej, także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalających warunki na działkach 1707 i 1708/1 jest ona stroną. A nawet jeśli by nie była, to SKO winno takie postępowanie prowadzić z urzędu. Zatem zaskarżone decyzje naruszają prawo, gdyż postępowanie należało wszcząć. Zdaniem Skarżącej kwestionowana decyzja Burmistrza z [...] października 2011 r. wraz z innymi decyzjami tego organu wymienionymi w skardze, rażąco naruszały prawo, gdyż spowodowały niezgodnie z prawem "zawyżenie wskaźnika zabudowy". Ten zawyżony wskaźnik zabudowy wpływa teraz na wskaźnik ustalany przy wydawaniu aktualnych decyzji o warunkach zabudowy. W przekonaniu Skarżącej przy wydawaniu decyzji Burmistrza, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, nie wyznaczono obszaru analizowanego, nie wykonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie SKO odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji dostatecznie wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zasada ta dotyczy także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. art. 157 § 2 k.p.a.).

W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, treść zawartego w nim żądania ma niebagatelne znaczenie, gdyż nie tylko inicjuje konkretne postępowanie, ale także wyznacza jego przedmiot i zakres (por. wyrok NSA z 13.10.2011 r., II OSK 1434/10 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie może określić lub zmodyfikować jego przedmiot (por. wyrok WSA z 17.08.2010 r., I SA/Kr 1059/10, CBOSA). W konsekwencji, gdy treść żądania budzi wątpliwości, jego sprecyzowanie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok WSA z 20.05.2010 r., III SA/Łd 142/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie podanie (żądanie) zmierzające do wszczęcia postępowania zostało sformułowane w sposób bardzo ogólny, gdyż Skarżąca wniosła o "stwierdzenie nieważności decyzji – ustalających warunki zabudowy, w okresie po 2004 r., na działkach 1707 i 1708/1, położonych w[...]". Z takiego sformułowania wynikało, że przedmiotem zawartego w nim żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności były wyłącznie decyzje spełniające łącznie trzy kryteria: (a) "ustalające" warunki zabudowy, tj. decyzje pozytywne, a nie np. decyzje negatywne (odmowne) albo umarzające postępowanie w sprawie; (b) dotyczące tylko działek nr 1707 i 1708/1; (c) wydane po 2004 r., a więc, literalnie rzecz ujmując, po dniu 31 grudnia 2004 r.

W tak określonym przedmiocie żądania niewątpliwie mieściła się decyzja Burmistrza z 21 października 2011 r., gdyż ustalała ona warunki zabudowy dla przedsięwzięcia zaplanowanego na działce nr 1707 – co trafnie przyjęło SKO. Trafnie też organ ten przed wszczęciem postępowania nieważnościowego badał, czy owo żądanie pochodzi od strony postępowania.

Sąd podziela stanowisko organu, że Skarżąca prawidłowo nie została uznana za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Burmistrza. W ocenie Sądu przymiot strony nie przysługuje Skarżącej także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza.

W każdym z tych postępowań krąg stron wyznacza się zgodnie z ogólną formułą wyrażoną w art. 28 k.p.a., w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że pojęcie strony, jakim posługuje się cytowany art. 28 k.p.a., może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. np. wyrok NSA z 19.01.1995 r., I SA 1326/93, "Glosa" 1996 r. nr 1 poz. 5). Wskazany w tym przepisie interes prawny wyraża się bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego (zwykle: administracyjnego) w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (por. np. wyrok NSA z 02.06.1998 r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 23.03.1999 r., I SA 1189/98, LEX nr 47969; z 02.06.2000 r., I SA 1019/99, LEX nr 78926; z 17.04.2007 r., I OSK 755/06, CBOSA; a także wyrok WSA z 29.03.2006 r., VI SA/Wa 2401/05, CBOSA).

Powyższe reguły, w tym przede wszystkim wymóg wykazania interesu prawnego, stosuje się także przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy. Także tu pojęcie interesu prawnego zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż interesem prawnym jest tylko interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki NSA: z 05.10.1998 r., II SA 1104/98, LEX nr 41301; z 27.09.1999 r., IV SA 1285/98, LEX nr 47898; z 29.03.2000 r., SA/Sz 69/99, CBOSA; z 12.07.2007 r., I OSK 1559/06, LEX nr 385385; z 07.07.2011 r., I OSK 1278/10, CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie, z określonych względów, zainteresowany w takim a nie innym rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może on owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że właściciele sąsiednich nieruchomości są stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja może wpłynąć na sposób korzystania z ich nieruchomości. Jest więc jasne, że – inaczej niż to przyjmuje Skarżąca – uczestnikami (stronami) postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie muszą być (i zwykle nie są) właściciele wszystkich nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, gdyż nie taki jest cel tej instytucji. W przepisach § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem wyznaczania obszaru analizowanego nie jest zatem określenie kręgu stron postępowania, lecz wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA z 08.12.2011r., IV SA/Po 976/11, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że wydaje się wysoce wątpliwe, izby zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczyła kwestionowana decyzja Burmistrza, z uwagi na jego dość specyficzny i raczej bagatelny przedmiot (zadaszenie istniejącego tarasu na poziomie I piętra), mogło w ogóle zasięgiem swego oddziaływania wykraczać poza granice działki nr 1707, na której zostało przewidziane, i obejmować działki bezpośrednio doń przylegające. A już na pewno nie sposób przyjąć, aby mogło ono bezpośrednio oddziaływać na działki położone w dalszym sąsiedztwie, w tym na należącą do Skarżącej działkę nr 1709 (którą od działki nr 1707 oddzielają jeszcze dwie inne działki, kolejno: nr 1708/2 i nr 1708/1 – k. 11 akt adm. I inst.). Wystąpienia takiego oddziaływania Skarżąca nie wykazała, a i organ zasadnie się jego nie dopatrzył. Wskazywane zaś przez Skarżącą "oddziaływanie" kwestionowanej decyzji, mające polegać na "zawyżaniu" wskaźnika zabudowy na danym terenie, nie uzasadnia przyznania Skarżącej statusu strony. Interes ten nie ma bowiem charakteru prawnego, lecz co najwyżej faktyczny, i to w dodatku jedynie pośredni – co przyznaje zresztą sama Skarżąca, gdy podnosi, że zarzucane "zawyżenie" wskaźnika zabudowy wynikające z faktu wydania (i zrealizowania) m.in. kwestionowanej decyzji Burmistrza, negatywnie wpływa na warunki obecnie ustalane dla działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością Skarżącej (nr 1708/2) – a taki interes nie jest prawnie chroniony na gruncie art. 28 k.p.a.

Wobec tego organ administracji trafnie uznał, że Skarżącej nie przysługiwał przymiot strony ani w "zwykłym" postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonym kwestionowaną decyzją Burmistrza, ani w zawnioskowanym postępowaniu nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W konsekwencji SKO zasadnie odmówiło Skarżącej wszczęcia postępowania nieważnościowego, z powołaniem się na art. 61a k.p.a., skoro w myśl tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte), organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, że organ administracji nie ma obowiązku wszczynać z urzędu postępowania nieważnościowego w każdym przypadku otrzymania, niepochodzącego od strony postępowania, wniosku o skontrolowanie decyzji w tym trybie (tj. w tzw. trybie nadzoru). Taki wniosek stanowi jedynie zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej, w ocenie zawiadamiającego, wadliwości ostatecznej decyzji. Nie powoduje on wszczęcia postępowania administracyjnego. Dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru, k.p.a. nie przewiduje formy postanowienia. Brak jest również środków procesowych pozwalających zawiadamiającemu na zmuszenie organu administracyjnego do podjęcia takich działań (por. wyrok NSA z 03.04.1998 r., III SA 408/97, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), przyznając pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenie (opłatę) w wysokości 240 zł podwyższone o kwotę podatku od towarów i usług (55,20 zł) – łącznie 295,20 zł.