I SA/Wa 1818/12

Uzasadnienie

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania K. G., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości K. G., stanowiącej działkę nr [...], położonej we wsi [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 1977 r., nr [...] Prezydent W. zatwierdził plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej 220 kV [...] i udzielił pozwolenia na budowę tej linii.

Decyzją Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] orzeczono o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu W. w W. na budowę linii energetycznej napowietrznej 220 kV na terenie Gminy L., zgodnie z załączonym wykazem nieruchomości, m. in. na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej we wsi [...].

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 10 maja 2010 r. K. G. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości K. G., stanowiącej działkę nr [...], położonej we wsi [...], wskazując w uzasadnieniu wniosku, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] przekazało wniosek K. G. z dnia 14 czerwca 2009 r., zgodnie z właściwością, Wojewodzie [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie znaleziono podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 27 grudnia 2010 r. K. G. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] podnosząc w uzasadnieniu, że decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r. nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, wymaganego przepisem art. 107 § 1 Kpa, a ponadto została podpisana przez Sekretarza Biura Urzędu Gminy, a nie Naczelnika Gminy.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości K. G., stanowiącej działkę nr [...], położonej we wsi [...]. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] została wydana na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Z akt sprawy wynika, że działka oznaczona nr [...] stanowiła własność K. G. Decyzją z dnia [...] października 1977 r., nr [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu W. zatwierdzono plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej 220 kV - wprowadzenie do stacji P. (wcięcie do linii 220kV [...]) oraz udzielono pozwolenia na budowę tej linii na obszarze gmin P. i L. Z treści decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r. wynika, że przebieg linii miał być zgodny z wykazem właścicieli nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się wykaz właścicieli gruntów, nad którymi miała przebiegać linia elektroenergetyczna, obejmujący nieruchomość stanowiącą wówczas działkę nr [...], jak również wyrysy z ewidencji gruntów, na których został zaznaczony przebieg linii energetycznej. Tym samym nie można uznać, aby decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] w tym zakresie naruszała przepisy prawa.

Minister wskazał, że przepis art. 35 ustawy został umieszczony w rozdziale 5 tej ustawy. Reguły wykładni systemowej nakazują uznać go zatem za przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie polegające na całkowitym odjęciu prawa własności. Należało zatem uznać, że przepis art. 23 ustawy, który precyzuje jakie elementy powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu, a który nie został umieszczony w rozdziale 5 "Szczególny tryb wywłaszczenia", nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie zezwolenia wydanego na przebudowę linii energetycznej, prowadzonej w trybie art. 35 ustawy. Skoro przepis art. 23 ustawy nie miał zastosowania do wydania decyzji w trybie art. 35 ustawy, to brak tych elementów w decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Ponadto, w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe badanie prawidłowości postępowania o zatwierdzenie planu realizacyjnego inwestycji, zakończonego decyzją z dnia [...] października 1977 r. bowiem kwestia ta może być badana wyłącznie w odrębnym postępowaniu przez właściwy organ.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] nastąpiło przez osobę nie mającą umocowania do działania w imieniu organu Minister wskazał, że na podstawie § 11 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. z 1972 r. Nr 49, poz. 315 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, naczelnik gminy mógł upoważnić sekretarza biura i kierownika gminnej służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. Ponadto, stosownie do § 15 tego rozporządzenia, w razie niemożności pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy zastępuje go sekretarz gminy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów pominięcia w postępowaniu przed Naczelnikiem Gminy L. zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. stron postępowania Minister wskazał, że sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu została uregulowana w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W sprawie o stwierdzenie nieważności nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania bowiem nie jest dopuszczalne, aby którakolwiek z podstaw wznowienia mogła zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art. 156 § 1 Kpa. Jednakże w związku z tym, że organ wojewódzki w sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] nie wskazał jakiej działki dotyczyło postępowanie, Minister orzekł, jak w sentencji.

Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] K. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji Urzędu Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] zgodnie z wnioskiem strony w sytuacji, gdy: a) decyzja ta wydana została (podpisana) przez osobę nie posiadającą upoważnienia do wydawania aktów administracyjnych w imieniu Naczelnika Gminy, co obligowało Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej do stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz posiadającej wady powodujące jej nieważność z mocy prawa; b) decyzja nie została skierowana do osoby będącej stroną postępowania administracyjnego, tj. właściciela nieruchomości w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej we wsi [...], co stanowi pozbawienie skarżącej prawa do udziału w sprawie i do obrony jej praw poprzez naruszenie art. 28, art. 10 § 1, art. 109 oraz art. 110 Kpa poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna niedoręczona jest w pełni skuteczna i nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło do odmownego załatwienia sprawy, pomimo, że decyzja, o stwierdzenie nieważności której wniosła skarżąca, obarczona jest wadami powodującymi konieczność stwierdzenia jej nieważności. W skardze skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości K. G., stanowiącej działkę nr [...], położonej we wsi [...]; 2) stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości K. G., stanowiącej działkę nr [...], położonej we wsi [...]. W uzasadnieniu skarżąca wyraziła sprzeciw wobec nazywania decyzji Urzędu Gminy L. w wydanej przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Ministra) decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. decyzją Naczelnika Gminy L. w sytuacji, gdy skarżąca K. G. we wniosku złożonym do SKO w dniu 14 czerwca 2009 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Gminy L., na której widnieje jedynie podpis Sekretarza Biura Urzędu Gminy L. H. P. bez wzmianki o upoważnieniu Naczelnika. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w W. w postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 r. (w aktach sprawy), jak również Minister Infrastruktury w piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. używali nazwy decyzja Sekretarza Biura Urzędu Gminy L. Minister uchylając w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...], jednocześnie wydając własną decyzję orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r. nie odniósł się do istotnych zarzutów zawartych we wniosku złożonym przez skarżącą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 14 czerwca 2009 r., jak również pisma uzupełniającego z dnia 16 listopada 2010 r., przesłanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Infrastruktury i Środowiska w Delegaturze - Placówce w R., czy też pisma skierowanego do Ministra Infrastruktury w dniu 12 kwietnia 2011 r., w którym skarżąca odniosła się do fałszywych zarzutów, pomówień i oskarżeń zawartych w piśmie z dnia 18 listopada 2010 r. strony przeciwnej składając odpowiednie oświadczenie.

Minister w uzasadnieniu orzeczenia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r. stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r. nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art 156 § 1 Kpa, uzasadniającą stwierdzenia nieważności tej decyzji (str. 6). Nie wskazał jednak, którą z dwóch wersji decyzji wydanych przez sekretarza Urzędu Gminy L., ze znajdujących się w aktach sprawy, należy uznać za wiarygodną decyzję Naczelnika Gminy L., która nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art 156 § 1 Kpa. Wersja pierwsza decyzji przedstawia decyzję podpisaną tylko przez sekretarza Biura Urzędu Gminy H. P., zaś oryginał znajduje się w Ministerstwie Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w aktach sprawy nr [...]. Decyzja ta nie posiada żadnych znamion, które mogłyby świadczyć o wydaniu jej z upoważnienia Naczelnika w postaci pełnomocnictwa, upoważnienia lub choćby pieczęci okrągłej. Wersja druga przedstawia decyzję jak w wersji pierwszej, na której istnieje dopisek dokonany w terminie późniejszym, po wydaniu jej, poza siedzibą urzędu, przez J. D. o treści "Decyzja niniejsza jest prawomocna" z odciskami pieczęci, nie istniejącymi na oryginale. Skarżący podkreślił, że taki dopisek po wydaniu decyzji stanowi opinię prywatną, nie mogącą stanowić dokumentu urzędowego w rozumieniu art 244 Kpc (wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...]). Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Prokuratury Rejonowej w P. z dnia [...] marca 2012 r. cyt. "uczynienie dopisków, wprowadzenie nowych elementów do już istniejącego dokumentu jest jego przerobieniem, czyli wypełnieniem alternatywnie sformułowanego znamienia czasownikowego typu czynu zabronionego z art 270 § l KK". O istnieniu powyższej wersji decyzji, skarżąca K. G. dowiedziała się po raz pierwszy z wniosku z dnia 28 lutego 2009 r. złożonego przez Spółkę [...] S.A. w Sądzie Rejonowym w P. I Wydział Cywilny sygn. akt [...], dotyczącym zasiedzenia służebności gruntowej na jej nieruchomości. W związku z powyższym należało przyjąć powyższy termin jako datę doręczenia decyzji. W powyższym wniosku Spółka [...], jako główny dokument mający świadczyć o dobrej wierze wnioskodawcy przedstawiła powyższą decyzję, nazywając ją kopią decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r. Zdaniem skarżącej, decyzja w tej wersji nie istniała i nigdy nie mogła istnieć w aktach sprawy Urzędu Gminy L., co oznacza, że została sfałszowana w celu wyłudzenia potwierdzenia nieprawdy. Skarżąca K. G. nie posiadając w tym czasie obecnie przedstawionej wiedzy, przyjmując ową decyzję w dobrej wierze jako wiarygodny dokument urzędowy, z powodu wielu naruszeń prawa wnioskiem z dnia 14 czerwca 2009 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności. Powyższa decyzja jest przedmiotem niniejszej sprawy. Wobec przedstawionego uzasadnienia zarówno decyzje w wersji pierwszej, jak również w wersji drugiej nie mogą stanowić decyzji Naczelnika Gminy L. Ponadto, skarżąca wskazała, że o ile brak wyraźnego powołania się przez osobę wydającą akt administracyjny w imieniu organu nie powoduje nieważności tego aktu, o tyle w przypadku takim konieczne jest badanie przez organ lub sąd kontrolujący, czy osoba ta posiada stosowne umocowanie do działania w imieniu organu (por. wyrok SN z dnia 11 października 1996 r., sygn. akt III RN 8/96, Lex nr 28573; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 575/08, Lex nr 515026). Jeżeli więc decyzja administracyjna zostaje wydana przez osobę, która nie piastuje funkcji organu oraz nie posiada umocowania do działania w jego imieniu, to decyzja wydana przez taką osobę obarczona jest wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa. Powyższego nie zmienia przepis § 11 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych, umożliwiający Naczelnikowi Gminy upoważnienie sekretarza biura do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Samo istnienie podstawy prawnej do wydania stosownego upoważnienia nie przesądza o tym, że upoważnienie takie w istocie było wydane. W aktach sprawy brak jest również jakiejkolwiek wzmianki o tym, by wydając decyzję sekretarz Biura działała w zastępstwie Naczelnika Gminy ze względu na niemożność pełnienia przez niego obowiązków (§ 15 rozporządzenia). Wymienione wyżej zarzuty nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja Urzędu Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] dotknięta jest wadą przemawiającą za stwierdzeniem jej nieważności.

Niezależnie od powyższego, zgodnie z obowiązującym Kpa w wydanej decyzji Urzędu Gminy L. naruszono następujące przepisy: - art 28 Kpa poprzez nie uznanie właścicielki nieruchomości, na której planowano usadowić instalacje energetyczne za stronę, - art 10 § 1 Kpa poprzez nie zapewnienie czynnego udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją, - art 109 Kpa poprzez nie doręczenie skarżącej na piśmie wydanej decyzji Urzędu Gminy L. Należy również zwrócić uwagę, że powyższą decyzję przesłano tylko do wiadomości sołtysowi wsi [...]. Znajdujący się w treści owej decyzji zapis "Od decyzji niniejszej służy stronom odwołanie do Prezydenta Miasta W. w terminie 14 dni od daty otrzymania" należało uznać za niewykonalny i pozbawiony logiki w sytuacji, gdy właścicielka nieruchomości nigdy jej nie otrzymała. Zgodnie z art. 110 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi bowiem mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1333/11, Lex nr 1120589). Byt prawny decyzji rozpoczyna się dopiero z momentem jej skutecznego doręczenia (wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 81/09). Nie można zatem przyjąć, że decyzja administracyjna niedoręczona stronie postępowania jest w pełni skuteczna i nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Z tego względu fakt niedoręczenia przedmiotowej decyzji należy uznać za dodatkowy argument przemawiający zarówno za zasadnością stwierdzenia nieważności decyzji, jak i niniejszej skargi. Za sprawą niepowiadomienia właścicielki nieruchomości o wydanej zgodzie Zakładowi Energetycznemu W. na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 220kV na jej nieruchomości, skarżąca została pozbawiona wszelkich przysługujących jej praw, co stanowi ograniczenie jej publicznych praw, które nie mogą być wywodzone z przepisów prawa na zasadzie jego interpretacji, do czego nie odniósł się Minister.

Ponadto dokonana przez Ministra analiza stanu faktycznego sprawy nie odpowiada treści przeprowadzonego dowodu z decyzji Urzędu Gminy L. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...]. Minister badając stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, sprawdza istnienie przesłanek z art 156 § 1 Kpa, do czego zobowiązuje go wyrok NSA z dnia 19 września 2003 r. sygn. akt IV SA 90/02. Minister badając to zagadnienie zgodnie z art 156 Kpa, opierając się na art 35 ustawy, wydając decyzję winien sprawdzić, czy wszystkie elementy tego artykułu są zgodne z powyższym wyrokiem i czy decyzja będzie zgodna z obowiązującym prawem w czasie wydania powyższej decyzji. Art. 35 ustawy znajduje się w rozdziale 5 o "Szczególnym trybie wywłaszczenia", który daje duże uprawnienia przedsiębiorstwom przesyłowym, jednak, co podkreśla Minister w swoim uzasadnieniu decyzji wskazując, że należy uznać ten przepis za przepis o szczególnym znaczeniu, gdzie od zawartych w nim przepisów można odstąpić jedynie w szczególnych wypadkach. Co oznacza również, że kryteria zezwalające na korzystanie z tej ustawy winny być ściśle przestrzegane zarówno przez właściciela nieruchomości jak i inwestorów. Jak wynika z art. 35 ust. 1 istnieje wyraźny zapis mówiący, że zezwolenie na zakładanie przewodów elektrycznych może wydać Naczelnik Gminy, jednak prawo to nie jest bezwarunkowe, gdyż musi spełniać następujące warunki, które Naczelnik Gminy zobowiązany był sprawdzić przed wydaniem decyzji, a mianowicie: 1. czy inwestor posiada niezbędne dokumenty przedstawiające zatwierdzoną lokalizację szczegółową, co jest zastrzeżone w art. 35 ust 1 ustawy; 2. czy zainstalowanie powyższej linii przesyłowej 220 kV nie będzie kolidowało z obowiązującymi przepisami prawnymi obowiązującymi w dacie wydania decyzji; 3. czy wydana decyzja nie będzie skutkowała tym, że nieruchomość na której zostaną zainstalowane instalacje wymienione w decyzji będzie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania, co jest zastrzeżone w art. 35 ust. 3.

Odnosząc się do zarzutu wymienionego w punkcie 1 i 2 dotyczącego tego, że zgodnie z art. 35 ust 1 budowa linii wysokiego napięcia musi być zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja Urzędu Gminy L. została wydana na podstawie decyzji z dnia [...] października 1977 r., nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta W., który w tym czasie był bezpośrednim zwierzchnikiem Urzędu Gminy L. i nie uwzględnianie jego zaleceń oznaczało brak subordynacji. W powyższej decyzji Prezydent jako podstawę wydania jej przyjął obowiązującą w dacie wydania decyzji ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w której art 29 ust. 2 pkt 5 brzmi: cyt. "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością" oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 6, poz. 48), gdzie zgodnie z brzmieniem § 21 ust. 1 do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor był zobowiązany załączyć: 1. plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach wraz z dokumentami określonymi w § 17; 2. odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidywaną pod inwestycję. Powyższe rozporządzenie zostało wydane w celu sprecyzowania zdania "zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową" wymienioną w art 35 ust 1. Gdyby przyjąć interpretację, że przy szczególnym trybie wywłaszczenia owe rozporządzenie nie obowiązuje, to wydanie powyższego rozporządzenia pozbawione byłoby sensu. Załączony do zaskarżonej decyzji wykaz właścicieli, czy też wyrys z ewidencji gruntów na których został zaznaczony przebieg linii energetycznej, na które powołuje się Minister w swoim uzasadnieniu nie mogą stanowić spełnienia warunków zawartych w przytoczonym rozporządzeniu. Minister powołując się na wybraną z kontekstu część decyzji Prezydenta dotyczącą zatwierdzenia planu realizacyjnego przebiegu linii napowietrznej 220 kV - wprowadzenia do stacji P. (wcięcie do linii 220kV [...]) oraz udzielenia zezwolenia na budowę tej linii na obszarze Gminy P. i L., nie zwrócił uwagi że Prezydent zatwierdzając plan realizacyjny uzależnił ważność powyższej decyzji od uzyskania przez inwestora prawa do terenu. Jednocześnie udzielając pozwolenia na budowę ograniczył działalność podległych gmin do wydania jednorazowego wejścia wykonawcy na grunty osób fizycznych. Wydając polecenie wydania zezwolenia na jednorazowe wejście na grunt osób fizycznych zobowiązywał Naczelników Gmin do sprawdzenia, czy inwestor posiada niezbędne dokumenty uprawniające do budowy wyszczególnione w przytoczonym rozporządzeniu. Nie uwzględnienie powyższych zarzutów w wydanej decyzji również winno skutkować jej nieważnością zgodnie z art 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W ocenie skarżących, wydana decyzja Urzędu Gminy L. skutkowała powstaniem "strefy uciążliwości od linii wysokiego napięcia 220kV" uniemożliwiającej racjonalne użytkowanie nieruchomości oraz zajęcie części nieruchomości pod budowę gigantycznego słupa. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. rejon ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe. W wypisie i wyrysie niniejszego planu strefa ta obejmuje pas 68m po 34m z każdej strony od osi linii wysokiego napięcia, co stanowi obszar [...] m2 obejmujący 78% całej nieruchomości nr [...]. W strefie tej z powodu narażenia ludzi na ciężkie choroby nowotworowe zabronione jest budownictwo mieszkaniowe. Powyższe określa [...] Norma nr PN-E [...], która w tej odległości dopuszcza czas przebywania ludzi do 8 godzin na dobę. Potwierdza to również Sąd Rejonowy w P. w protokole z rozprawy z dnia 18 maja 2010 r. Urząd Gminy L. przekazując powyższy wypis i wyrys z mpzp wskazał jedynie granice tej strefy, podczas gdy obowiązująca w dniu wydania decyzji ustawa z 1974 r. - Prawo Budowlane w art 24 ust 1 nakazuje: cyt. "Decyzja ustanawiająca strefę ochronną powinna określać dopuszczalne, nakazane lub zakazane sposoby wykorzystania terenów na jej obszarze". Urząd Gminy L. zatajając powyższe informacje narażał właścicieli nieruchomości i osoby postronne na ciężkie choroby nowotworowe, zagrażające zdrowiu i życiu ludzi, za co Kodeks Karny przewiduje kary określone w art 156 Kk. Nieprzestrzeganie powyższego winno skutkować nieważnością decyzji Urzędu Gminy L. zarówno zgodnie z art 156 § 1 pkt 2, jak również z art 156 § 1 pkt 6 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. uczestnik postępowania Polskie [...] S. A. w [...] wniosły o oddalenie skargi. W uzasadnieniu [...] S.A. wskazało, że cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest to, że skarżąca nie przedstawiła argumentów, które mogłyby doprowadzić do zakwestionowania zaskarżonych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną uczestnik wskazał, że stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż na podstawie § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315), w razie niemożności pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy zastępuje go sekretarz biura. Żadne przepisy nie nakładały na sekretarza biura obowiązku wykazania niemożności pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy. W dniu wydania decyzji funkcję sekretarza Biura Urzędu Gminy pełniła H. P., i z tytułu pełnionej funkcji była w pełni umocowana do podpisania tej decyzji, co potwierdza widniejąca na decyzji pieczęć imienna.

Powoływanie się w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia postępowania stanowi podważenie zasadności wprowadzenia przez ustawodawcę przepisu art. 145 Kpa. Zarzut braku udziału bez własnej winy w postępowaniu strona mogłaby podnosić, ale jedynie w trybie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Nie można zgodzić się również z zawartym w skardze zarzutem, że organ nie odniósł się do zarzutu pozbawienia skarżącej praw w postępowaniu w trybie art. 35 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do zarzutu nieuczestniczenia przez poprzedników prawnych skarżącej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 35 ust. 1 ustawy, wskazując, że ta okoliczność nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, co potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 947/2009. W przedmiotowej sprawie decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego linii napowietrznej 220 kV - wprowadzenie do stacji P. została wydana [...] października 1977 r. (w aktach sprawy) i pozostaje w obrocie prawnym do dnia dzisiejszego. Nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności w oparciu o przesłanki mogące stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania.

W ocenie uczestnika bezzasadne są również zarzuty braku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia przez ograny stanu faktycznego i niepełne rozpatrzenie stanu faktycznego przed wydaniem decyzji. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W piśmie z dnia 16 maja 2013 r. uzupełniającym skargę K. G. wniosła o dopuszczenie dowodu ze znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2451/12 oryginałów dokumentów z Urzędu Gminy L., w tym oryginału decyzji Urzędu Gminy L. nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zarówno przedstawiciele literatury, jak i sądy w swoim orzecznictwie, jednoznacznie stanowią, że stawiany przez skarżącą w niniejszym postępowaniu, zasadniczy zarzut - wydania decyzji administracyjnej przez osobę nieuprawnioną do wydawania aktów danego rodzaju w imieniu organu administracji publicznej, w okolicznościach danej sprawy może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, wypełniając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem i władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Z niepodważalnego stanowiska judykatury wynika, że: 1. niezbędnym elementem decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu; 2. dopiero z chwilą, gdy decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 Kpa można uznać, iż doszło do wydania decyzji. Dopiero z dniem podpisania decyzji przez osobę upoważnioną mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym; 3. decyzja organu nie może być traktowana jako decyzja administracyjna, skoro brak pod nią podpisu osoby uprawnionej przez organ lub samego organu; 4. brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji; 5. brak podpisu na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. W konsekwencji prowadzi to do stwierdzenia, że pismo to nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne; 6. zarówno art. 107 § 1 i art. 268a Kpa nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu, jednak jej brak rodzi po stronie organu odwoławczego, czy sądu kontrolującego obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu.

Powyższe należy przenieść na grunt niniejszego postępowania. Nie podlega żadnym wątpliwościom, że sekretarz Biura Urzędu Gminy, którego podpis widnieje na spornej decyzji Urzędu Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r. nie był władny do wydania takiego aktu na podstawie art. 35 ustawy. Zgodnie bowiem z wymienioną ustawą osobą uprawnioną do wydawania decyzji w takim trybie był jedynie Naczelnik Gminy. W toku postępowania organ powoływał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych, którego § 11 ust. 3 stanowił, że naczelnik gminy może upoważnić sekretarza biura i kierownika gminnej służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. Z kolei § 15 rozporządzenia stanowił, że w razie niemożności pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy zastępuje go sekretarz biura. Powyższe w konsekwencji, stosownie do ugruntowanej linii orzeczniczej, zobowiązuje organ kontrolujący lub sąd do zbadania, czy osoba podpisująca dokument posiadała stosowne upoważnienie bądź też w dacie wydania decyzji występowała niemożność pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy. W Kpa nie wprowadzono wprawdzie expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu, jednak jej brak rodzi po stronie organu drugiej instancji, czy sądu kontrolującego obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu. Tym samym w przypadku braku stosownego upoważnienia bądź braku potwierdzonej niemożności pełnienia obowiązków przez osobę uprawnioną będziemy mieć do czynienia z decyzją administracyjną - aktem prawnym, kształtującym niezmiernie istotne z punktu widzenia państwa prawa obowiązki obywatela oraz co więcej - aktem godzącym w konstytucyjnie chronione prawo własności - wydanym przez osobę do tego w żadnym trybie nieupoważnioną. Powyższe bezwzględnie wypełniałoby przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Skarżąca zwróciła uwagę na znajdujące się w aktach sprawy notarialnie poświadczone oświadczenie H. P. z dnia 4 lipca 2011 r. Podpis H. P. - sekretarz Biura Urzędu Gminy widnieje bowiem na oryginale skarżonej decyzji Urzędu Gminy L. nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r. W załączonym dokumencie H. P. oświadczyła: W latach 1965 -1980 pełniłam funkcję sekretarza Biura Urzędu gminy L. W dniu [...] listopada 1977 r wydałam "Decyzję" w imieniu Urzędu Gminy L. nr [...] nie mając do tego uprawnień. Zgodnie z art. 35 ust 1 ustawy takie uprawnienia przysługiwały jedynie Naczelnikowi Gminy. Do podjęcia takiej decyzji zostałam zmuszona przez ówczesne władze partyjne i polityczne. W przypadku odmowy grożono mi wyrzuceniem z pracy, tzw. wilczym biletem. Treść powyższego oświadczenia w pełni koresponduje z realiami okresu, w którym sporna decyzja została wydana. Akty administracyjne wydawane przez "komunistyczne organy państwowe" wielokrotnie naruszały podstawowe prawa jednostki, miały charakter władczy, wręcz imperialistyczny. Powyższe nie stanowi wprawdzie wprost przedmiotu rozważań w niniejszym postępowaniu, jednak jednoznacznie rzutuje na przedmiotową decyzję Urzędu Gminy w L. jako wydaną z pogwałceniem wszelkich zasad procedury administracyjnej przez osobę nieuprawnioną. Powyższe stanowi bezwzględnie o rażącym naruszeniu prawa, co w niniejszym postępowaniu winno stanowić podstawę stwierdzenia nieważności spornej decyzji.

Powyżej przedstawiona argumentacja nie stanowi jedynej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji dochodzonej przez skarżącą. Jak podniesiono bowiem w skardze decyzja Urzędu Gminy L. nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r. nie została skierowana do osoby będącej stroną postępowania administracyjnego, to jest do właściciela nieruchomości, w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną we wsi [...]. Jak stanowi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt l OSK 325/11, jeżeli brak jest oznaczenia strony, nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji. O powyższym jako o przesłance stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa wypowiedział się wprost Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. lll SK 34/10, stwierdzając że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pominięcie adresata decyzji bądź wadliwe lub niejasne jego określenie narusza art. 107 § 1 Kpa, a w zależności od stopnia naruszenia (np. gdy adresata w ogóle nie wskazano) może czynić decyzję niewykonalną i prowadzić nawet do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Jak wynika z akt niniejszego postępowania właścicielowi nieruchomości nr [...] położonej w [...] "wywłaszczonej" na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 ust. 1 ustawy (wydanej przez organ nieuprawniony) nie doręczono, gdyż nie został w spornej decyzji oznaczony jako strona. Nie mógł tym samym bronić swoich praw, ani przeciwstawić się władczemu działaniu Państwa wyrażającym się w imperialistycznym postępowaniu Urzędu Gminy w L. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności dotyczących spornej decyzji nie sposób nie uznać jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

W każdej sytuacji wymagającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje koniunkcja dwóch przesłanek - naruszenie normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem. W niniejszym postępowaniu obie wymienione przesłanki bezwzględnie zachodzą - niezależnie którą z doktrynalnych wykładni "rażącego naruszeni prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przyjmiemy za właściwą. A. Z., dla którego decydująca jest w tym względzie ocena skutków określonego naruszenia podniósł, że rażące będzie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i Państwa prawa. Powyższe bez problemu skonfrontujemy ze stanem faktycznym niniejszego postępowania, w którym to chronione konstytucyjnie prawo własności zostało bezwzględnie ograniczone (quasi-wywłaszczenie, utrata możliwości zagospodarowania, a tym samym utrata wartości kilku hektarów nieruchomości, przeprowadzenie przez nieruchomość linii elektroenergetycznych 400 kV, szkodliwy wpływ pola elektromagnetycznego) w momencie w którym właściciel nieruchomości nie bierze udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, a samą decyzję wydaje organ nieuprawniony. W zaproponowanej z kolei przez H. P., J. J. i B. A. koncepcji rażącego naruszenia prawa - pojęcie to należy wiązać z naruszeniem przepisu prawa niebudzącego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia. Teza ta idealnie pasuje do stanu faktycznego niniejszego postępowania i opiera się na założeniu, że przepis prawa jest jasny, rozumiany w bezpośrednim znaczeniu oraz na przyjęciu potocznego znaczenia pojęcia rażący jako "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Z kolei Z. C. uważa że istoty "rażącego naruszenia prawa" należy poszukiwać w jego charakterze. Autor tej koncepcji wskazuje, że takie naruszenie prawa występuje w przypadku zaprzeczenia lub braku co najmniej jednego z podstawowych elementów normy zachowania - określonych przez kategorie: kto i co, w pewnych warunkach, w określony sposób, ze skutkiem powinien czynić lub zaniechać.

Skarżąca powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której NSA podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. K. G. wskazała, że analogiczna sytuacja wystąpiła w niniejszym postępowaniu w kontekście stanowiącej materiał dowodowy decyzji nr [...] z dnia [...] października 1977 r. wydanej z up. Prezydenta Miasta przez Kierownika Oddziału Terenowego. Skarżąca podniosła, że z literalnej treści decyzji wynika, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci swą ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Inwestor nie spełnił stawianego warunku i nie uzyskał w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego prawa do terenu, co zgodnie z treścią powoływanej decyzji czyni ją nieważną. Zdaniem K. G., jest to kolejna przesłanka wskazująca na nieważność decyzji urzędu Gminy L. nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r.

Jak wielokrotnie podnosiła w toku postępowania skarżąca [...] S.A. posługują się w obrocie prawnym kopią decyzji Urzędu Gminy L. nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r. odbiegającą w sposób istotny od oryginału. Między innymi na tej podstawie wywodzą swoją legitymację prawną do korzystania z nieruchomości oraz dobrą wiarę w łączących stronę postępowaniach cywilnych. W alternatywnej wersji sporna decyzja opatrzona jest dopiskami nie istniejącymi na oryginale dokumentu, stwierdzającymi m. in. prawomocność dokumentu oraz okoliczność jego wydania z upoważnienia naczelnika gminy. Skarżąca wnosi o stwierdzenie, że taki dokument w obrocie prawnym nie istnieje, a jedynym dokumentem urzędowym - o którego nieważność wnosi K. G. w niniejszym postępowaniu jest oryginał decyzji Urzędu Gminy L. nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r., na której widnieje podpis sekretarz Biura Urzędu Gminy H. P. Fakt legitymowania się przez uczestnika dokumentem zawierającym dopiski był przedmiotem postępowania karnego i zgodnie ze stanowiskiem Prokuratury Rejonowej w P. z dnia 28 marca 2012 r. uczynienie dopisków, wprowadzenie nowych elementów do już istniejącego dokumentu jest jego przerobieniem czyli wypełnieniem alternatywnie sformułowanego znamienia czasownikowego typu czynu zabronionego z art. 270 § 1 Kk.

W piśmie z dnia 31 maja 2013 r. K. G. wskazała, że brak uznania skarżącej za stronę postępowania oraz brak doręczenia jej decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Odnosząc się do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] października 1977 r. skarżąca wskazała, że decyzja ta uprawomocniła się w ciągu 4 dni, ponieważ [...] listopada 1977 r. wydano zezwolenie w trybie art. 35 ustawy. Obie decyzje nie zostały dostarczone właścicielowi nieruchomości.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. [...] S.A. w [...] podtrzymały swe dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu uczestnik wskazał, że oświadczenie H. P. jest oświadczeniem osoby fizycznej i jako dokument prywatny nie może w żaden sposób przesądzać o uprawnieniach tej osoby do podpisania decyzji. Ponadto ogólnikowe wskazanie w treści oświadczenia, że podpisująca została zmuszona przez ówczesne władze partyjne i polityczne, bez wskazania konkretnych osób i okoliczności nie może stanowić dowodu na faktyczne działanie pod wpływem przymusu. Aby wskazane okoliczności mogły stanowić podstawę do wzruszenia decyzji, konieczne jest ustalenie popełnienia przestępstwa, co przesądzić może jedynie prawomocny wyrok sądu karnego. Po drugie to, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa stanowi ewentualnie podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 Kpa, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Nie sposób przyjąć, że zachodzi nieważność zaskarżonej decyzji, z uwagi na nieoznaczenie w niej właściciela nieruchomości nr [...] jako strony. Decyzje zezwalające na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach urządzeń przesyłowych wydawane w trybie art. 35 ustawy, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, nie musiały zawierać elementów wymienionych w art. 23 tejże ustawy, dotyczących wydawania decyzji o wywłaszczeniu. Ograniczenie własności stanowiło inny rodzaj wywłaszczenia, niż pozbawienie własności. W związku z powyższym powoływanie się przez stronę skarżącą na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie prawidłowego oznaczenia strony w decyzjach wywłaszczeniowych należało uznać za bezprzedmiotowe.

W ocenie [...] S.A. za bezzasadne należało uznać zarzuty dotyczące nieważności decyzji, z uwagi na nieważność decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, z uwagi na nie uzyskanie przez inwestora prawa do terenu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt Vll SA/Wa 2247/06 zatwierdzenie planu realizacyjnego usytuowania obiektu stanowiło swego rodzaju promesę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak prawa do dysponowania nieruchomością przy zatwierdzaniu planu realizacyjnego nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej ten plan. Tym samym brak prawa do nieruchomości przy zatwierdzaniu planu realizacyjnego nie stanowi o jego wadliwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Prawo do terenu inwestor obowiązany był uzyskać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i potwierdza je zaskarżona decyzja. Dlatego również i te zarzuty podniesione przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie, co powinno skutkować oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd podziela stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [...] w W. na budowę linii energetycznej napowietrznej 220 kV na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną we wsi [...] nie można postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r. została wydana z zachowaniem wymogów tego przepisu.

Poza sporem jest, że wniosek z dnia 28 października 1977 r. o wydanie zezwolenia na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy złożył Zakład Energetyczny W., a więc podmiot uprawniony w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy - jeden z zakładów wielozakładowego energetycznego przedsiębiorstwa państwowego o nazwie Zakłady Energetyczne Okręgu Centralnego. Nie budzi wątpliwości to, że Zakład Energetyczny domagał się założenia m. in. na działce nr [...] przewodów służących do przesyłania elektryczności i urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów – w niniejszej sprawie chodziło o budowę linii napowietrznej o mocy 220 kV, tj. ustawieniu słupów energetycznych i podwieszeniu przewodów. Powyższe mieściło się w zakresie przedmiotowym zezwolenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy. Wywłaszczenie pod budowę linii elektroenergetycznej było dopuszczalne w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, ponieważ nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej. Z "Wykazu właścicieli i użytkowników gruntów nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna –wprowadzenie linii 220kV [...] do stacji P." dotyczącego Gminy L. wynika, że inwestycja dotyczyła działki K. G. nr [...] (poz. [...] wykazu). Przebieg linii przesyłowej obrazuje fragment mapy – wyrysu z planów ewidencji gruntów gm. L. arl [...] wykonany w skali 1:5000, zatwierdzony w lutym 1977 r.

Z akt sprawy wynika, że uzyskanie przedmiotowego zezwolenia poprzedzone było uzyskaniem przez Zakład Energetyczny decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu linii napowietrznej 220 kV [...] i pozwoleniu na budowę tej linii. Z treści wniosku z dnia 28 października 1977 r. o wydanie zezwolenia wynika, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego weszła do obrotu prawnego, ponieważ, mimo że została wydana w tym samym dniu, co data sporządzenia wniosku, Zakład Energetyczny dysponował tą decyzją i załączył ją do wniosku. Decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, jako zgodna z żądaniem uczestniczącej w postępowaniu strony – inwestora państwowego, była wykonalna przed upływem terminu do wniesienia odwołania (art. 113 § 4 Kpa w wersji ówcześnie obowiązującej). Z akt sprawy, w tym z pism skarżącej, nie wynika, aby decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego była kwestionowana, czy to w postępowaniu odwoławczym, czy też w postępowaniach nadzwyczajnych. Z akt nie wynika też, aby poprzez działania organów administracji z urzędu decyzja ta została wycofana z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że - wbrew temu co twierdzi skarżąca - decyzja z dnia [...] listopada 1977 r. została wydana przez organ właściwy - Naczelnika Gminy L. i została wydana z upoważnienia tego organu przez sekretarza Biura Urzędu Gminy L. Jak słusznie wskazał Minister na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315 ze zm.) organem administracji państwowej o charakterze wykonawczym był naczelnik gminy (§ 1). Naczelnik gminy wykonywał swoje zadania przy pomocy podległego mu urzędu gminy (§ 11 ust. 1), w którego skład wchodziło biuro urzędu gminy (§ 11 ust. 2). Naczelnik gminy mógł upoważnić sekretarza biura do wydawania decyzji w określonych sprawach (§ 11 ust. 3). Biuro urzędu gminy, którym kierował sekretarz biura, wykonywało zadania zlecone przez naczelnika gminy w zakresie gospodarki i administracji gminy. Sekretarz biura odpowiadał przed naczelnikiem gminy za wykonanie zadań biura oraz za prawidłowe i sprawne załatwianie spraw obywateli (§ 12). Faktem jest, że skarżąca powołuje się na oświadczenie H. P., która stwierdziła, że wydała decyzję z dnia [...] listopada 1977 r. nie mając do tego uprawnień na skutek zastraszenia jej przez ówczesne władze partyjne i polityczne. Sąd doszedł jednak do wniosku, że treść tego oświadczenia wskazuje na to, że sekretarz Biura Urzędu Gminy L. H. P. otrzymała polecenie służbowe, aby w tej konkretnej sprawie wydać w imieniu organu decyzję na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy. Zagadnieniem odrębnym i nie mającym wpływu na ocenę legalności decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. jest natomiast, to że ówczesna sekretarz Biura Urzędu Gminy L., jak twierdzi - została zmuszona do wydania tej decyzji. Konsekwencje wykonania plecenia wbrew woli pracownika wykraczają bowiem poza sprawę o stwierdzenie nieważności zezwolenia wydanego w trybie art. 35 ust. 1 ustawy. Dla tej sprawy istotne było to, że Naczelnik Gminy L. miał podstawę prawną, aby upoważnić sekretarza Biura Urzędu Gminy do wydania decyzji administracyjnej i to że - jak wynika z oświadczenia H. P. – jako sekretarz Biura otrzymała ona polecenie wydania takiej decyzji. Wobec tego nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie wystąpił ewidentny przypadek wydania decyzji przez osobę nie mającą upoważnienia do tego rodzaju działania. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). Wobec tego stwierdzenie nieważności decyzji nie może opierać się na domniemaniach. Jeżeli strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności uważała, że H. P. nie miała umocowania do działania za Naczelnika Gminy L. winna to wykazać w sposób niebudzący wątpliwości. O braku umocowania do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Gminy nie świadczy także to, że w aktach sprawy brak dokumentu zawierającego upoważnienie dla sekretarza Biura Urzędu Gminy. Z przepisów prawa nie wynikał obowiązek dołączania do akt administracyjnych sprawy upoważnienia dla pracownika, który podpisywał decyzje. W tej sytuacji Sąd uznał zarzut wydania decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. przez Urząd Gminy L. i jej podpisu przez osobę nieupoważnioną za bezzasadny.

Sąd zwraca uwagę, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia to, że [...] S.A. dysponuje innym egzemplarzem decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. Z dopuszczonych jako dowód w niniejszej sprawie oryginalnych akt wywłaszczeniowych znajdujących się w aktach o sygn. I SA/Wa 2451/12 wynika, że w sprawie o stwierdzenie nieważności organ nadzoru brał pod uwagę oryginał tej decyzji. Należało podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Wobec tego przedmiotem kontroli była wydana w sprawie decyzja z dnia [...] listopada 1977 r. w jej wersji oryginalnej. To zaś, czy któraś ze stron uzyskała w późniejszym czasie dodatkowy egzemplarz przedmiotowej decyzji, w dodatku opatrzony klauzulą prawomocności i czy nastąpił fałsz dokumentu nie miało żadnego wpływu na byt prawny, czy ważność decyzji w wersji oryginalnej. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o stwierdzenie nieistnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. jak to nazywa strona "w wersji alternatywnej z dopiskami", ponieważ sąd administracyjny nie jest właściwy w tym zakresie.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, co do tego, że decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 § 1, art. 28, art. 109 i art. 110 Kpa. Pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym przejawiające się w różnego typu zaniechaniach organu np. niezapewnieniu stronie udziału w czynnościach postępowania, niedoręczaniu jej pism i decyzji wydanych w sprawie nie jest kwalifikowane jako wada decyzji. Tego rodzaju uchybienia traktowane są jako wady postępowania administracyjnego. Uszło uwadze skarżącej, że w takim przypadku ochronę prawną zapewnia stronie tryb wznowienia postępowania administracyjnego, a właściwą w tej sytuacji podstawą wznowieniową jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Weryfikacja decyzji w trybach nadzwyczajnych (wznowieniowym, nieważnościowym) jest tak pomyślana, że tryby te nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. Każdy z tych trybów służy do weryfikacji decyzji, z uwagi na wystąpienie właściwych dla danego trybu wad kwalifikowanych, które nie krzyżują się. Wobec tego zarzut skarżącej dotyczący pominięcia jej jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 1977 r., czy też we wcześniejszym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i o udzieleniu pozwolenia na budowę nie miał istotnego znaczenia w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 947/09, opubl. CBOiS NSA). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zarówno decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., jak i decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. weszły do obrotu prawnego – dysponował nimi Zakład Energetyczny [...].

Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że warunkiem wydania zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy było: 1) ustalenie, czy budowa linii przesyłowej nie koliduje z obowiązującymi przepisami prawa; 2) wyjaśnienie, czy nieruchomość po zainstalowaniu linii przesyłowej będzie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania (art. 35 ust. 3 ustawy). Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie Sąd zwraca uwagę, że kwestia zgodności z prawem budowy linii elektroenergetycznej odnosi się do sprawy z zakresu prawa budowlanego, a nie do sprawy o wywłaszczenie nieruchomości w trybie art. 35 ust. 1 ustawy. Wobec tego, to czy w postępowaniu o pozwolenie na budowę były złożone wymagane prawem dokumenty mogłoby mieć znaczenie przy ocenie legalności pozwolenia na budowę, a nie zezwolenia wydanego w trybie art. 35 ust. 1 ustawy. Sąd zwraca uwagę, że w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] listopada 1977 r. i udzielającej pozwolenia na budowę zawarto zastrzeżenie, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu albo je utracił. Jednak – zdaniem Sądu - zezwolenie na założenie urządzeń przesyłowych (art. 35 ust. 1 ustawy) było tytułem prawnym umożliwiającym realizację inwestycji budowlanej na cudzym gruncie (por. uchwała SN z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, LEX nr 537076), a zatem warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony i decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego była ważna w momencie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. Nie jest tak jak twierdzi skarżąca w piśmie z dnia 31 maja 2013 r., że decyzja z dnia [...] października 1977 r. uprawomocniła się w ciągu 4 dni i na jej podstawie wydano decyzję zależną z dnia [...] listopada 1977 r. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny mogła być podstawą do wydania zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z tego powodu, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego (Zakłady Energetyczne [...] otrzymały odpis tej decyzji i załączyły ją do wniosku wywłaszczeniowego) i że była wykonalna w momencie wydawania zezwolenia z dnia [...] listopada 1977 r., ponieważ była zgodna z żądaniem uczestniczącej w postępowaniu strony – Zakładu Energetycznego (art. 113 § 4 Kpa).

Faktem natomiast jest to, że w decyzji z dnia [...] października 1977 r. znalazł się zapis, że przed rozpoczęciem robót należy uzyskać zgodę organów zezwalającą na jednorazowe wejście wykonawcy na grunt. Nie jest jednak tak, że zezwolenie wydane w trybie art. 35 ust. 1 ustawy dawało podmiotowi uzyskującemu zezwolenie prawo do jednorazowego wejścia na grunt celem wybudowania obiektu budowlanego. Skarżąca pomija treść przepisu art. 35 ust. 2 ustawy z którego wynika, że osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. W orzecznictwie podnosi się, że wydanie zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy w sposób trwały ograniczało prawo właściciela oraz nakładało na niego obowiązek znoszenia tego, że podmiot uzyskujący zezwolenie zrealizuje inwestycję, a później będzie wchodził na grunt właściciela, jeżeli będzie to wiązało się z eksploatacją i konserwacją urządzeń przesyłowych. Wobec tego decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z nieruchomości (por. uchwała SN z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, LEX nr 537076). Czasowe zajęcie nieruchomości uregulowane było natomiast w przepisach art. 39 - art. 42 ustawy.

Co się natomiast tyczy wymogów z art. 35 ust. 3 ustawy Sąd zwraca uwagę, że sprawa o wydanie zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy (wywłaszczenie poprzez ograniczenie prawa własności) jest sprawą wcześniejszą i odrębną od sprawy o nabycie nieruchomości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy (tzw. pełne wywłaszczenie poprzez odjęcie prawa własności). Ta druga sprawa mogła być bowiem zainicjowana dopiero wówczas, gdy po wydaniu zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy okazało się, że zrealizowana inwestycja wywołuje skutki uniemożliwiające racjonalne użytkowanie nieruchomości przez jej właściciela (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, opubl. CBOiS NSA). Wobec tego zarzuty skarżącego dotyczące negatywnych dla zdrowia skutków zrealizowanej inwestycji mogły by być zgłoszone w żądaniu wykupu gruntu w trybie art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.