IV SA/Wa 2174/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 8 art. w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647, t.j.), po rozpatrzeniu zażalenia G.W. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym J. gmina S.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w O. odmówił dokonania uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskazując, że realizacja tego przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]) stanowiącym odpowiednio, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że działka przeznaczona pod zainwestowanie ( działka o nr ew. [...], obręb J., gmina S.) znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...], dla którego obowiązującym aktem prawnym jest w/w rozporządzenie nr 23 Wojewody [...]. Ponadto działka znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 [...] oraz na obszarze Natura 2000 [...]. W przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozawala uniknąć przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana.

W niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie przez organ uzgadniający, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja będzie naruszała zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]., tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zaznaczył, iż z pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2012r. znak [...] wynika, że wnioskowany teren inwestycji został sklasyfikowany jako pastwiska stałe (Ps IV i Ps V) oraz lasy (Ls IV), z tym, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w taki sposób, iż spod zabudowy wyłączone są tereny lasu. Zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) użytki rolne dzielą się m.in. na pastwiska trwałe, oznaczone symbolem Ps. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej, nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, (o czym świadczy określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a nie siedliskowa, zagrodowa), stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. Nadto organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych(Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wynika, iż gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, że z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wyłączające stosowanie omawianego zakazu. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody czy też realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody, zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa, likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można również zastosować odstępstwa od zakazu zmiany sposobu użytkowania wymienionego w § 3 ust.3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], zgodnie z którym zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Z załącznika nr [...] do Uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005r. zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. wynika, że działka nr ew. [...] obręb J. znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, w strefie oznaczonej Tse, tj. w obszarze o dominującej funkcji turystycznej. Położenie wymienionej działki poza obszarem zwartej zabudowy wsi potwierdzają także ortofotomapy umieszczone w portalu internetowym "Geoportal" (www.geoportal.gov.pl) obejmujące teren inwestycji.

W ocenie organu nie można przyjąć również, że realizacja planowanej inwestycji stanowiłaby uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Wykładnia semantyczna i ścisła pojęcia "uzupełnienie" prowadzi do wniosku, iż wyjątek ten można zastosować w sytuacji, kiedy czyni się zwartą zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej uzupełnieni. Powyższe oznacza, iż rozwój zabudowy w kierunku poszerzenia jej granic nie stanowi uzupełnienia, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012r. wniósł G.W.

Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

- zakazy obowiązujące mocą wskazanego przepisu mogą ograniczyć właściciela w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych,

- planowana inwestycja leży poza granicami zwartej zabudowy wsi,

- traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 ustawy o ochronie przyrody w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru.

Ponadto skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, polegający na bezpodstawnym przyjęciu przez organ, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obr. J., spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2011 r. i orzeczenie, co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W motywach autor skargi podniósł, że rozporządzenie Wojewody nie przewiduje bezwzględnego zakazu zabudowy, a jedynie ma na celu zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu [...], co również wyrażone zostało poprzez wyłączenie zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt. 7, poprzez § 3 ust. 3 rozporządzenia. Zakazy zawarte w w/w rozporządzeniu Wojewody nie mogą być utożsamiane z całkowitym zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. Organ błędnie przyjął, iż prace służące realizacji obiektu budowlanego, w konsekwencji istnienia budynku, co do zasady jest przekształceniem terenu. Ponadto skarżący wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową działką istnieje już zabudowa, przy czym wybudowane już budynki mają większe gabaryty niżeli planowany prze niego budynek. Nadto zaznaczył, że zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia Wojewody [...] nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Przeciwko tożsamemu rozumieniu znaczenia tych pojęć przemawia chociażby treść art. 15 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody, w którym ustawodawca wyraźnie oddziela pojęcie "zmiany przeznaczenia" od pojęcia "użytkowania gruntów", posługując się tymi pojęciami oddzielnie. Podkreślił, że zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r.,Nr 121, poz. 1266) grunty rolne oznaczone jako klasa IV-VI są wyłączone z obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, zaś przedmiotowy teren to grunty klasy IV i V. Dodatkowo wyjaśnił, że ma zamiar założyć ogród na przedmiotowej działce, o którym zawsze z żoną marzyli, a zatem nie nastąpi zmiana sposobu użytkowania działki.

W ocenie skarżącego organy bezzasadnie nie zaopiniowały pozytywnie przedstawionego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013r. pełnomocnik skarżącego, wyznaczony z urzędu, zmodyfikował żądanie skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Pełnomocnik w całości poparł zawartą w skardze argumentację, a nadto wskazał, że analogiczna sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w sprawach o sygn. IV SA/Wa 952/08, sygn. II OSK 169/09, LEX 597346. W wyrokach tych przesądzono o tym, że:

- zakaz dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako, że pojęcia "ziemia" i "grunt" są w istocie pojęciami tożsamymi,

- zmiana użytku z ornego, łąki, sadu lub nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową nie stanowi zmiany sposobu użytkowania ziemi,

- organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy powinien dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogu jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego,

- brak jest w rozporządzeniu przepisów zabraniających inwestycji, jaką planuje inwestor, zatem co do zasady jest ona dopuszczalna – skoro zatem inwestycja nie narusza żadnego z zakazów przewidzianych w rozporządzeniu – nie powinna być ona blokowana przez organy administracji.

Pełnomocnik skarżącego zauważył, że podobne stanowisko odnośnie rozumienia pojęcia "sposobu użytkowania ziemi" zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011r., sygn. II OSK 815/10.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazał, że zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia odnosi się do funkcji, celu dla którego dany obszar jest używany. Bez znaczenia w sprawie pozostaje, czy grunty orne klasy IV-VI wyłączone są, czy też nie z obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaznaczył, że fakt położenia działki przeznaczonej do zainwestowania w granicach administracyjnych wsi oraz w pobliżu zabudowy, nie świadczy jeszcze o zwartej zabudowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd skargi nie uwzględnił, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym J., gmina S.

Obowiązkiem organu uzgadniającego - mającego za podstawę projekt decyzji o warunkach zabudowy - było ustalenie, a następnie rozważenie czy planowana inwestycja może być zrealizowana na wskazanym, objętym ochroną obszarze i w sposób przekonujący przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ustanowił zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie [...] położony w gminach S., B., M. i P. o powierzchni 4460 ha obejmujący górną część dorzecza K. z jeziorami: L., L., K., D., P. i P. otoczoną terenami leśnymi i otwartym (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Strona skarżąca nie kwestionuje, że obszar opisanego zespołu obejmuje działkę nr ewid. [...], wskazaną w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu jako miejsce planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zdaniem organu, przeprowadzenie planowanej przez inwestora budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na nieruchomości objętej w/w formą ochrony doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania terenu zespołu przyrodniczo- krajobrazowego [...], co z kolei uniemożliwiło uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi.

W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi - orzekające organy przeprowadziły prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. W tym zamkniętym katalogu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, ale - co istotne w niniejszej sprawie - budowa domu jednorodzinnego prowadzona ma być na nieruchomości, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako użytek rolny- pastwiska stałe (Ps IV i Ps V) i nie jest zabudowana. W tej sytuacji nie do przyjęcia jest teza, że projektowana inwestycja, nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową) i w konsekwencji nie naruszy § 3 pkt 7 ww. rozporządzenia. Dodać trzeba, że charakter inwestycji nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów, o których mowa w § 3 ust. 1w/w rozporządzenia. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej. Zaznaczyć należy, że jakkolwiek wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak należy podkreślić, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, może podlegać ograniczeniom. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona prawa własności. Ograniczenie prawa własności skarżącego wynika z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, która w art. 45 ust. 1 pkt 7 przewiduje, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego może być wprowadzony zakaz zmiany sposobu użytkowania. Z upoważnienia ustawowego zakaz ten został wprowadzony w zespole przyrodniczo-krajobrazowym [...] na podstawie w/w rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011r., II OSK 815/10, na który powołał się pełnomocnik skarżącego, stwierdził, że zakres zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, określony w rozporządzeniu Wojewody [...] (chodziło o rozporządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] i [...]), winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto NSA w wyroku tym podkreślił, że brak jest podstaw do tworzenia autonomicznej definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" tylko i wyłącznie na potrzeby wymienionego wyżej rozporządzenia. W kontekście powyżej przytoczonego stanowiska NSA zaakcentować należy, że w sprawie niniejszej organ drugiej instancji, dokonując rozważań w zakresie naruszenia zakazu zmiany użytkowania ziemi i wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia posłużył się właśnie przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych(Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 6 przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wynika, iż gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko organu drugiej instancji, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej, nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 powoływanego wcześniej rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...]. W ocenie Sądu zakaz ten należy rozumieć w sposób prosty, tak jak wynika z jego brzmienia, co wymaga ustalenia w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji.

Zauważyć należy, że przywołane na potwierdzenie stanowiska skarżącego wyroki sądów administracyjnych dotyczą innej sytuacji faktycznej. Mianowicie inwestorzy w tamtych sprawach wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 952/08, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010r., II OSK 169/09, wyroku NSA z dnia 12 maja 2011r., II OSK 815/10). Główną osią rozważań Sądów było stwierdzenie, że tego rodzaju zabudowa w świetle w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi zmiany sposobu użytkowania ziemi, gdyż grunty takie po zrealizowaniu zabudowy nadal mają charakter rolny. Z tego względu ustanowiony dla danego obszaru zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie odnosi się do sytuacji, gdy nie zmienia się sposób użytkowania danego terenu. Stąd też w przywołanych wyrokach Sądy dopuściły na terenie rolnym zabudowę zagrodową ( siedliskową), uznając, że nie zmienia ona dotychczasowego sposobu użytkowania ziemi. Jeśliby zatem skarżący ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na części swojej działki stanowiącej grunt rolny, to w myśl stanowiska przedstawionego w przywołanych przez pełnomocnika skarżącego, nie nastąpiłby zmiana sposobu użytkowania, gdyż nadal grunt ten stanowiłby grunt rolny w rozumieniu w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie, wnioskowana przez inwestora budowa domu mieszkalnego nie pozostaje w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Skarżący w skardze potwierdził taki stan wskazując, że celem całego przedsięwzięcia jest przeprowadzenie się jego z żoną z M. do " wymarzonego domku położonego z dala od zgiełku miasta."

W ocenie Sądu nie ma w świetle zakazu ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia znaczenia okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową działką znajdują się zabudowania. Organ rozpoznając daną sprawę nie jest związany ustaleniami jakie poczynił w odniesieniu do innych nieruchomości nie należących do strony skarżącej, tym samym okoliczność istnienia zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zaznaczyć należy, iż w postępowaniu pierwszo- instancyjnym ustalono, że na działce nr [...] ( poprzednio, przed podziałem oznaczonej numerem ewid. [...]), znajduje się obiekt budowlany oznaczony jako " w budowie". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie odnotował wniosku Wójta Gminy S. o uzgodnienie warunków zabudowy dla tej działki. Wójt poinformował, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na wymienionej działce została wydana w dniu [...] czerwca 1999r. (a zatem 8 lat przed utworzeniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]). Ustalono również, ze prowadzone było postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1999r. projektu budowlanego.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonej w niniejszej sprawie potwierdza słuszność stanowiska organu drugiej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zastosować odstępstwa od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wymienionego w § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia nr [...] Wojewody, zgodnie z którym zakaz ten nie dotyczy obszarów zabudowy zwartej wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin ( lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. W celu dokonania oceny, czy w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki, o których mowa w powyższym przepisie, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Ustalił, że z załącznika nr 2 do Uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005r. zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. wynika, że działka nr ew. [...] obręb J. znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, w strefie oznaczonej Tse, tj. w obszarze o dominującej funkcji turystycznej. Wskazał, że położenie przedmiotowej działki poza obszarem zwartej zabudowy wsi potwierdzają także ortofotomapy umieszczone w portalu internetowym "Geoportal" (www.geoportal.gov.pl) obejmujące teren inwestycji. Zgodzić się również należy ze stwierdzeniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że rozwój zabudowy w kierunku poszerzenia jej granic nie stanowi uzupełnienia, o którym mowa w wyżej powołanym przepisie. Jednocześnie zauważyć należy, iż w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji brak jest ustaleń w zakresie przedmiotowych odstępstw, bowiem zostały one wprowadzone w wyniku nowelizacji rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], która obowiązuje od dnia [...] sierpnia 2011r. Wprowadzona do rozporządzenia zmiana legislacyjna § 3 ust. 3 potwierdza przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię przepisu zabraniającego zmiany sposobu użytkowania ziemi. Prawodawca uznając, że zakaz sformułowany w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sposób bardzo radykalny ogranicza możliwość zabudowy na terenach objętych tą formą ochrony przyrody, dokonał jego liberalizacji dopuszczając zabudowę w ściśle określonych sytuacjach. Każda bowiem zabudowa gruntu powoduje zmianę sposobu jego użytkowania, o ile wcześniej grunt nie był zabudowany.

Tym samym w przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270.), należało orzec jak w sentencji.