II OSK 1520/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy M., powołując się na art. 190 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików województwa (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego gminy M. M. S. Podniesiono, że wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt: [...] radny M.S. został skazany prawomocnie za przestępstwo z art. 207 § 1 i art. 157 § 2 w zw. z art. 11 § Kodeksu karnego. Przestępstwo z art. 207 § 1 i 2 k.k. - tj. przestępstwo znęcania się może być popełnione tylko umyślnie, jest też przestępstwem ściganym w trybie publicznoskargowym.

Zaskarżając powyższą uchwałę M. S. wywodził, że w dniu podejmowania uchwały był chory i nie miał możliwości uczestniczenia w sesji Rady Gminy M. oraz złożenia wyjaśnień w związku z podejmowanymi w stosunku do niego działaniami Rady Gminy. Sesja została zwołana w trybie nadzwyczajnym. W ocenie skarżącego w tej sytuacji należy uznać za niezasadne podejmowanie decyzji do czasu złożenia przez niego wyjaśnień.

W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2014 r. skarżący opisał swoją sytuację życiową i własne osiągnięcia związane z wykonywaniem funkcji radnego podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko i wskazując jednocześnie, że pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. został powiadomiony o nadzwyczajnej sesji Rady Gminy M. w dniu [...] grudnia 2013 r. Do pisma załączono dokumentację związaną z Zebraniem Wiejskim w G. w dniu [...] grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż przed podjęciem uchwały Rada Gminy dysponowała wyrokiem Sądu Okręgowego w K. [...] Wydział Karny z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt: [...] oraz Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt: [...]. Wskazał również, że Rada dwukrotnie podejmowała próbę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Po raz pierwszy na planowanej sesji w dniu [...] listopada 2013 r. Ponieważ radny M.S. na sesji tej się nie stawił, zrezygnowano z podejmowania w sprawie uchwały. Kolejna próba stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego podjęta została na sesji nadzwyczajnej, która odbyła się w dniu [...] grudnia 2013 r. Sesja ta zwołana została wyłącznie w celu podjęcia przez radę uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. S. O terminie tej sesji radny został powiadomiony z wyprzedzeniem. Wraz z zawiadomieniem o terminie sesji radny otrzymał porządek obrad oraz projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wraz z uzasadnieniem. Również na tą sesję radny nie stawił się usprawiedliwiając swoją nieobecność chorobą. Jego nieobecność na sesji nie mogła jednak uniemożliwić podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, Ordynacja nie uzależnia bowiem podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego od złożenia przez radnego wyjaśnień. Stanowi jedynie, że rada przed podjęciem uchwały winna umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Rada informując z odpowiednim wyprzedzeniem radnego o sesji, na której podejmowana miała być uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu i przesyłając mu wraz zawiadomieniem o terminie sesji projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wraz z uzasadnieniem, umożliwiła radnemu złożenie wyjaśnień. To, że radny z możliwości tej nie skorzystał nie spowodowało braku możliwości podjęcia przez Radę uchwały. W przeciwnym razie radny poprzez stałą nieobecność na sesjach Rady mógłby uniemożliwić Radzie wykonanie jej obowiązku ustawowego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Podniesiono, że jeżeli radny z jakiegoś powodu rzeczywiście nie mógłby stawić się na sesji, na której podejmowana była w jego sprawie uchwała, a chciał złożyć wyjaśnienia, mógł złożyć je na piśmie. Ustawa nie zastrzega bowiem w tym zakresie formy ustnej. Poza tym wskazano, że dysponując wyrokami wyjaśnienia radnego nie mogły mieć wpływu na treść podjętej przez Radę uchwały.

Niezależnie od powyższego zauważono, że nie jest prawdą, aby radny z powody choroby nie mógł stawić się na sesji. W tym samym dniu, tzn. [...] grudnia 2013 r. o godz. 13.00 brał udział w pogrzebie teściowej swojej siostry na cmentarzu w G. Sesja Rady miała zaś miejsce w ogrzewanej sali narad Urzędu Gminy w M. o 9.00 i trwała 20 minut, natomiast pogrzeb jaki miał miejsce kilka godzin później, odbywał się w Kościele i na cmentarzu, a zatem w warunkach znacznie mniej sprzyjających niż sesja rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Sąd podkreślił, że materialną podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Skoro zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a okolicznością bezsporną jest to, że skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K., Wydział[...] Karny Odwoławczy z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt: [...] utrzymującym w mocy wyrok Sądu Rejonowego w W., Wydział [...] Karny z dnia [...] kwietnia 2003 r., sygn. akt: [...] został skazany na podstawie art. 207 § 1 k.k. i art. 157 § 2 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k., tj. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to niewątpliwie utracił on prawo wybieralności. Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący. Zaskarżona uchwała została zatem wydana w zgodzie z jej podstawą materialnoprawną.

Sąd uznał również, że zaskarżona uchwała została wydana – wbrew zarzutom skarżącego - w zgodzie z normami o charakterze procesowym. Zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, przy czym w przypadkach określonych m.in.: w ust. 1 pkt 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Trzymiesięczny termin do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego ma – zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa – charakter instrukcyjny (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00, LEX nr 44989), co oznacza, że jego upływ nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Z akt sprawy wynika, że po raz pierwszy sprawa wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego M. S. była dyskutowana podczas sesji Rady Gminy M. w dniu [...] listopada 2013 r. Skarżący nie brał udziału w tej sesji, nie mógł jednak wiedzieć o tym, że będzie dyskutowana sprawa wygaśnięcia jego mandatu radnego, gdyż ten punkt porządku obrad został wprowadzony dopiero w czasie sesji Rady w dniu [...] listopada 2013 r. (protokół z dnia [...] listopada 2013 r.).

Z oświadczenia skarżącego zawartego w adresowanym do Sądu piśmie z dnia 3 lutego 2014 r. wynika, że skarżący wiedział o zwołanej na dzień [...] grudnia 2013 r. sesji Rady Gminy M. z pism z dnia [...] grudnia 2013 r. W czasie sesji w dniu [...] grudnia 2013 r. Przewodnicząca Rady poinformowała radnych, że otrzymała kserokopię zwolnienia lekarskiego skarżącego i że skarżący nie będzie obecny na posiedzeniu. Z przedłożonej przez organ kserokopii zaświadczenia lekarskiego wynika, że skarżący jest niezdolny do pracy w dniach od [...] do [...] grudnia 2013 r.

W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy prawidłowo organ przyjął, że skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień. Z samej niezdolności do pracy nie wynika brak możliwości zaprezentowania stanowiska na piśmie lub chociażby zasygnalizowania organowi, że skarżący chce złożyć wyjaśnienia z jednoczesnym wykazaniem przeszkody, która to uniemożliwia. Skarżący takich działań nie podjął ograniczając się wyłącznie do przesłania zaświadczenia lekarskiego. Jak zasadnie podkreśla się w piśmiennictwie "radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed organem podejmującym uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Złożenie wyjaśnień jest prawem, a nie obowiązkiem radnego. Niezłożenie wyjaśnień nie stoi na przeszkodzie podjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu. Natomiast pozbawienie radnego możliwości złożenia wyjaśnień powinno być traktowane jako naruszenie prawa, skutkujące wzruszeniem takiej uchwały" (zob. A. Kisielewicz: Komentarz do art.190 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, tez 16, w: K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz: Samorządowe Prawo wyborcze. Komentarz, ABC, Warszawa 2010)". Skoro zatem, jak wywodził Sąd, w niniejszej sprawie skarżący nie skorzystał z prawa złożenia wyjaśnień nie wykazując przeszkód, które mu to uniemożliwiały, to brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. S., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.

art. 190 ust. 3 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że treść przepisu "Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu rada zobowiązana jest umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień", rozumiana jest w ten sposób, że wystarczające jest powiadomienie zainteresowanego radnego o terminie sesji i porządku obrad i oznacza to według organu i Sądu I instancji wypełnienie zobowiązania do umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień, podczas gdy zdaniem skarżącego nie o to w tym przepisie chodzi. "Zobowiązanie rady do umożliwienia złożenia wyjaśnień" oznacza zobowiązanie do umożliwienia złożenia wyjaśnień, a nie tylko powiadomienia zainteresowanego terminie sesji i porządku obrad, który to obowiązek wynika zresztą z innych przepisów;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

• naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 190 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów stanowiących samorządu nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mimo tego, że uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2013 r. była dotknięta nieważnością, gdyż Rada Gminy M. uniemożliwiła skarżącemu złożenie wyjaśnień w trybie art. 190 ust. 3 Ordynacji.

• Naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 190 ust. 3 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał, po pierwsze nie dawał do tego podstaw, gdyż był niewystarczający jako że opierał się jedynie na uchwale Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2013 r., w której to uchwale Rada Gminy M. w uzasadnieniu w ogóle nie odniosła się do tego, czy skarżący złożył czy też nie złożył wyjaśnień. Do czego miał prawo zgodnie z art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej, ani czy miał możliwość złożenia takich wyjaśnień. Sąd przyjął stanowisko niekorzystne dla skarżącego uznając, że "skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wyjaśnień nie wskazując przeszkód, które mu to uniemożliwiały", co jest niezgodne z rzeczywistym stanem sprawy, gdyż skarżący takie przeszkody wskazał. Poza tym Sąd bezpodstawnie uznał, że samo przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest wystarczającą przeszkodą uniemożliwiającą złożenie wyjaśnień, gdyż można to zrobić np. pisemnie, nie prowadząc w tym kierunku żadnego dowodu na okoliczność, czy na tym zwolnieniu lekarskim skarżący mógł pisemne wyjaśnienia przygotować.

• Naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego wadliwe zastosowanie, przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i oddalenie skargi mimo naruszenia przez Radę Gminy M. przepisu art. 190 ust. 3 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej poprzez błędne ustalenia faktyczne, że skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień przed wygaszeniem jego mandatu, ale z tego nie skorzystał nie wskazując przeszkód, które mu to uniemożliwiały.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Uznając za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) w pierwszej kolejności podkreślić należy, że powołany art. 190 ust. 1 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Stwierdza on bowiem, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek odmowy złożenia ślubowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Podstawą bowiem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego była okoliczność utraty prawa wybieralności, wskazana w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej (...). Naczelny Sąd Administracyjny będąc zaś związany zarzutami skargi kasacyjnej nie był władny wady tej naprawić.

Pomijając jednak powyższe uchybienie, tak skonstruowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Nie sposób bowiem zgodzić się z przywołaną na jego uzasadnienie argumentacją, w świetle której okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie stanowiły wystarczającej podstawy do uznania, że spełnione zostały warunki formalne dla podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Jak wywodzi pełnomocnik skarżącego, Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej uchwały pominął fakt, iż Rada Gminy M. nie spełniła warunku określonego w art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, brak było zatem możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Nie znajdując usprawiedliwienia dla tak podnoszonego zarzutu wskazać należy, że przewidziana art. 190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików województwa możliwość złożenia przez radnego wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, nie może być w kontekście unormowań dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego rozpatrywana jako warunek, którego spełnienie umożliwia podjęcie przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie. Złożenie wyjaśnień jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem radnego. Przez możliwość złożenia takich wyjaśnień należy zatem uznać skierowanie do radnego zaproszenia na posiedzenie rady, w porządku obrad którego uwzględniono powyższą sprawę. Okoliczność skorzystania przez radnego z możliwości przedstawienia swojego stanowiska w tej kwestii nie jest przy tym istotna. Niezłożenie bowiem wyjaśnień nie stoi na przeszkodzie w podjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu.

Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż skarżącemu umożliwiono złożenie stosownych wyjaśnień co do okoliczności wystąpienia przesłanki utraty prawa wybieralności, z którą ustawa wiąże obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Takowych wyjaśnień skarżący nie złożył, nie stawiając się na posiedzenia Rady, nie skorzystał również z możliwości złożenia wyjaśnień w formie pisemnej. Powoływane natomiast przyczyny, dla których skarżący nie mógł stawić się na posiedzenie Rady, nie stanowiły okoliczności uzasadniających przesunięcie tego punktu obrad na kolejny termin.

Powyższe świadczy o zasadności stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, że okoliczności niniejszej sprawy uprawniały organ do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Uwzględniając powyższe, za nieuzasadnione należy uznać powołane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przedstawiona powyżej argumentacja dotycząca braku zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego nie pozwala na uznanie, by uchwała Rady Gminy M. dotknięta była wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności tej uchwały, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oddalenie zatem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparte było na zasadnym stwierdzeniu braku wadliwości kontrolowanej uchwały. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalenia faktyczne, jakie odzwierciedlone zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiadały okolicznościom wynikającym z akt sprawy, następnie zaś zostały przez Sąd w sposób prawidłowy ocenione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.