II SAB/Go 36/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. A.M. wystąpił do Komendanta Oddziału Straży Granicznej ( dalej jako: OSG ) o sporządzenie i doręczenie mu kopii dokumentów dotyczących jego osoby tj. rozkazów personalnych Komendanta Oddziału SG nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2007 roku, dotyczących obniżenia dodatku służbowego, orzeczenia dyscyplinarnego na podstawie którego został w 2004 r. ukarany karą nagany jak też udzielenia odpowiedzi w jakim wydziale OSG można dokonać wglądu w akta dotyczące wskazanych spraw.

W odpowiedzi udzielonej [...] maja 2012 r. pisemnej odpowiedzi Komendant OSG poinformował wnioskodawcę, iż wskazane we wniosku rozkazy personalne znajdują się w teczce jego akt osobowych i wglądu do nich można dokonać w Sekcji Spraw Osobowych Wydziału Kadr i Szkolenia SG, natomiast dokumentacja dotycząca postępowania dyscyplinarnego nr [...] została przekazana do Archiwum Zakładowego SG. Do pisma załączone zostały też żądane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. kserokopie rozkazów personalnych i orzeczenia dyscyplinarnego.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. A.M. wystąpił do Komendanta OSG z wnioskiem o wydanie, w trybie art. 74 par. 2 Kpa, postanowienia w przedmiocie odmowy przejrzenia akt postępowania dyscyplinarnego w dniu [...] maja 2012 r. W treści tego pisma wskazywał, iż w dniu 16 maja uzyskał od pracownika Archiwum Zakładowego informację o możliwości przejrzenia przez niego w dniu następnym akt dotyczącego go postępowania dyscyplinarnego, po uprzednim wypełnieniu stosownego wniosku i jego akceptacji przez Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych, co będzie możliwe w tym samym dniu. 17 maja uzyskał od pracownika Archiwum egzemplarz stosownego wniosku. Po uzyskaniu na nim podpisu Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia udał się do Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych, który stwierdził, iż do uzyskania dostępu do akt dyscyplinarnych konieczne jest złożenie innego wniosku i wydał mu właściwy formularz. Naczelnik Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych nie udzielił mu pomocy przy wypełnianiu formularza nowego wniosku i oświadczył, że niemożliwe będzie uzyskanie dostępu do akt w tym samym dniu, bo termin rozpatrzenia wniosku przez niego wynosi 30 dni. Wobec faktu, że Komendant OSG potwierdził prawidłowość stanowiska Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych A.M. wskazał, że stosownie do przepisu art. 74 § 2 Kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów wymaga formy postanowienia, na które służy zażalenie.

Odpowiadając na wniosek z dnia [...] maja Komendant OSG w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. uznał, iż żądanie wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt jest bezzasadne. Wskazał, iż A.M. nie skorzystał z obowiązujących w Straży Granicznej przepisów wynikających z Zarządzenia Nr 43 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w zakresie udostępniania osobie fizycznej dokumentacji niearchiwalnej kategorii "B" o symbolu kwalifikacyjnym "1261", jaką jest dokumentacja postępowania dyscyplinarnego nr [...] znajdująca się w zasobie Archiwum Zakładowego Sekcji Ochrony Dokumentacji Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych OSG. Wskazał, iż w oparciu o przepis § 26 ust. 3 Zarządzenia nr 43 dokumentację niearchiwalną w Straży Granicznej udostępnia się na podstawie pisemnego wniosku-zgłoszenia, którego wzór otrzymał on w dniu 17 maja 2012 r. od zastępcy Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych. Poinformował też, że zgodnie z § 33 ust. 3 zarządzenia udostępnienie akt zgłaszającemu wniosek nie uprawnia do ich samodzielnego reprodukowania, zaś w przypadku takiej konieczności osoba wnioskująca powinna uzyskać na to zgodę kierownika jednostki organizacyjnej – Komendanta OSG.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. A.M., powołując się na przepis art. 37 § 1 Kpa, skierował do Komendanta Głównego SG zażalenie na bezczynność Komendanta OSG. Przedstawiając okoliczności sprawy wskazał, iż komendant, wyjaśniając przyczyny odmowy udostępnienia mu akt postępowania dyscyplinarnego nie uczynił tego w wymaganej formie postanowienia. Brak postanowienia wydanego w trybie art. 74 § 2 Kpa i w terminie wymaganym przez przepis art. 35 Kpa pozbawia go prawa do sądu ( gwarantowanego przez przepis art. 45 Konstytucji) i kontroli zasadności odmowy udostępnienia akt.

Komendant Główny SG pismem z dnia [...] lipca 2012 r. uznał zażalenie za bezzasadne. Stwierdził, iż wnioskodawca otrzymał wszystkie żądane kserokopie dokumentów. Natomiast w sprawie odmowy udostępnienia akt postępowania dyscyplinarnego wskazał, iż mimo pouczenia nie złożył on wymaganego przepisami wniosku, którego wzór określa zał. nr 16 do Zarządzenia nr 43. Brak wniosku spowodował, iż nie doszło do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 Kpa w przedmiocie udostępnienia mu akt znajdujących się w zasobie archiwum zakładowego OSG. Tym samym Komendant SG nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 Kpa o odmowie przejrzenia akt postępowania dyscyplinarnego, bowiem w sprawie tej nie toczyło się postępowanie administracyjne.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. A.M. wniósł skargę na bezczynność Komendanta OSG w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielanie informacji publicznej w żądanym zakresie. Domagał się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi oraz zobowiązania Komendanta do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

W motywach skargi A.M., przedstawiając zaistniałe w sprawie okoliczności, stwierdził, iż powoływanie się przez niego dotychczas na przepisy Kpa dotyczące konieczności wydania postanowienia ( art. 74 § 2 Kpa ) o odmowie przejrzenia akt postępowania dyscyplinarnego było błędne. Zdaniem skarżącego, akta zakończonej sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną ( wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. II OSK 812/05 ). Podkreślanie przez organy konieczności złożenia pisemnego wniosku jest nieuprawnione bowiem wniosek taki może być złożony również ustnie gdy informacja publiczna może być udzielona "od ręki". Taka możliwość istniała w dniu [...] maja 2012 r., o czym zapewnił go pracownik archiwum tego dnia jak i już dzień wcześniej w rozmowie telefonicznej. W ocenie strony już pisemny wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. powinien być rozpoznany przez organ pod kątem udzielenia informacji publicznej jako że dotyczył, będących taką informacją, akt postępowania dyscyplinarnego. W istocie złożył on w tej sprawie dwa wnioski ustny i pisemny. Wskazywał, iż założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest maksymalne odformalizowanie procedury jej udzielania. Zdaniem skarżącego, bezprawne pozostawało więc w okolicznościach sprawy postępowanie Komendanta OSG i podległych mu pracowników, żądające od niego kolejnego wniosku i to w sytuacji, gdy akta były już przygotowane do udostępnienia. W ocenie skarżącego, brak udostępnienia akt do dnia wniesienia skargi, jak też niewydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia czyni skargę na bezczynność uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Komendant SG wniósł o jej oddalenie, przedstawiając okoliczności sprawy zbieżne do podawanych przez skarżącego. Wskazał jednakże, iż w dniu [...] maja 2012 r. skarżący przybył do Archiwum gdzie otrzymał formularz wniosku niezbędny do udostępnienia do wglądu akt postępowania dyscyplinarnego, a domagał się wydania mu kserokopii tych akt, co wymagało złożenia innego rodzaju wniosku, którego formularz otrzymał. Nieumiejętność wypełnienia formularza nie zwalniała strony z obowiązku złożenia wniosku wymaganego Zarządzeniem nr 43 Komendanta Głównego SG. Zdaniem organu, akta postępowań dyscyplinarnych pracowników ( funkcjonariuszy ) mają charakter indywidualny, nie stanowią spray administracyjnej, choć zgodnie z przepisami prowadzone są w trybie Kpa. Nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, iż zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 19 października 2011 r. I OSK 1987/11 niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej, wówczas gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W takiej sytuacji skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, jako niedopuszczalna, powinna podlegać odrzuceniu.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. skarżący w odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania przedmiotu skargi na bezczynność, oświadczył, iż jej przedmiotem jest "odmowa udzielenia w dniu [...] maja 2012 r. wglądu w akta postępowania dyscyplinarnego nr [...]". Dodatkowo wskazał, iż do dnia złożenia oświadczenia organ nie umożliwił mu wglądu w akta tego postępowania.

W kolejnym piśmie procesowym skarżący podtrzymał stanowisko, iż akta postępowania administracyjnego mają charakter informacji publicznej. Jego zdaniem, powoływanego przez organ stanowiska NSA, wyrażonego w postanowieniu z dnia 19 października 2011 r. I OSK 1987/11, nie można odnieść do jego sprawy, bowiem wyrażone zostało w sytuacji, gdy chodziło o dostęp do akt postępowania będącego w toku, natomiast w sprawie niniejszej chodzi o akta postępowania już zakończonego do którego nie ma zastosowania przepis art. 73 § 1 Kpa ( wyrok NSA z 20 marca 2008 r. II GSK 459/07 ). Tym samym w przypadku postępowania już zakończonego wgląd do jego akt dla strony postępowania musi odbywać się w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji złożenia przez niego wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. z żądaniem wglądu do akt zakończonego postępowania Komendant OSG powinien był udostępnić mu te akta w całości lub w części albo odmówić ich udostępnienia w – w formie decyzji administracyjnej - wskazując na przyczyny uzasadniające odmowę. Zaprzeczał też, by w dniu [...] maja 2012 r. miał domagać się wydania kserokopii akt. Jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. wyraźnie bowiem stwierdzał, że chodzi o wgląd w akta postępowania administracyjnego, a nie o wydanie ich kserokopii.

Za bezzasadne uznał powoływanie się przez organ na Zarządzenie Komendanta Głównego SG, mające obligować go do złożenia wniosku o udostępnienie wglądu w akta postępowania dyscyplinarnego na wymaganym formularzu, skoro wydanie kserokopii orzeczenia dyscyplinarnego z tych akt nastąpiło na podstawie zwykłego wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W piśmie z dnia [...] października 2012 r. organ poinformował Sąd, iż stronie nie udostępniono akt postępowania dyscyplinarnego gdyż nie złożyła dotychczas wniosku w trybie § 26 ust 3 Zarządzenia nr 43.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podnoszone. Możliwość uwzględnienia skargi w takiej sytuacji wynika z zakresu kognicji sądu określonej przepisem art. 134 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej jako: ppsa ). Zgodnie z nim sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd ma bowiem obowiązek skontrolować całokształt sprawy administracyjnej bez względu na rodzaj i zakres zarzutów stawianych przez skarżącego. Sądu nie wiąże też podstawa prawna na jakiej strona skarżąca opiera swą skargę. Podstawą orzekania sądu są akta sprawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa ).

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz bezczynność organów w tych przypadkach ( pkt 1-4a oraz pkt 8 § 2 art. 3 ppsa).

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, iż zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu występuje też w sytuacji, gdy organ odmawia podjęcia aktu, pozostając w błędnym przekonaniu, iż nie ma takiego obowiązku. Celem skargi na bezczynność jest spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia czynności. Służy ona więc wymuszeniu na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu ( decyzji , postanowienia ) lub podjęcia czynności. Skarga może być wniesiona do sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. Uznając skargę na bezczynność za uzasadnioną sąd administracyjny w sprawach określonych w art. 3 par. 2 pkt 1 - 4a ppsa, stosownie do przepisu art. 149 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględnienie skargi na bezczynność polega więc wyłącznie na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest jednocześnie – w przypadku uwzględnienia skargi – stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na wskazane powyżej formy działania administracji publicznej o których mowa w punktach od 1 do 4a § 2 art. 3 ppsa ( postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1101/08 Lex 552736).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczową kwestią pozostawało, czy i na jakich warunkach skarżącemu przysługuje prawo wglądu w akta zakończonego postępowania dyscyplinarnego dotyczącego jego osoby oraz, czy w związku z tym na organie właściwym - Komendancie OSG ciąży obowiązek załatwienia wniosku o dostęp do takich akt w jednej z form wskazanych w pkt 1-4a § 2 art. 3 ppsa. Pozytywna odpowiedź na to ostatnie pytanie oznaczać musi uznanie, iż uchylanie się organu od takiej formy załatwienia wniosku o wgląd w akta postępowania dyscyplinarnego stanowi stan zaskarżalnej bezczynności.

Analiza okoliczności rozpoznawanej sprawy administracyjnej prowadzi do wniosku, iż w sferze faktów istotnych dla jej rozstrzygnięcia, poprzedzających złożenie skargi, okoliczności są między stronami bezsporne. Różnica dotyczy jedynie kwestii, czy skarżący żądał nie tylko wglądu do akt czy też ich kserokopii. Okoliczność ta pozostaje jednak poza zakresem skargi na bezczynność bowiem pismem z dnia [...] października 2012 r. jej przedmiot został przez A.M. sprecyzowany jako bezczynność w przedmiocie umożliwienia wglądu w akta postępowania dyscyplinarnego.

Przy tak określonym przedmiocie bezczynności wskazać należy, iż wbrew stanowisku skarżącego za wniosek o udostępnienie akt postępowania dyscyplinarnego nie może być uznane jego pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. Treść tego pisma jest jednoznaczna. Skarżący wnosił w nim jedynie o udzielenie informacji w jakim wydziale/komórce organizacyjnej OSG można dokonać wglądu w akta m.in. postępowania dyscyplinarnego. Na to pytanie otrzymał odpowiedź w piśmie Komendanta OSG z dnia [...] maja 2012 r. informującą, iż dokumentacja dotycząca postępowania dyscyplinarnego nr [...] została przekazana do Archiwum Zakładowego OSG. Pierwszy raz z wnioskiem o wgląd w akta postępowania dyscyplinarnego skarżący – w formie ustnej - wystąpił w dniu [...] maja 2012 r. stawiając się w siedzibie organu dysponującego tymi aktami. Oznacza to, że bezczynność Komendanta OSG rozważana być musi w stosunku do tego wniosku.

Zważywszy, iż wniosek ten dotyczył udostępnienia akt postępowania dyscyplinarnego wskazać należy, że postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Straży Granicznej regulowane jest ramowo w rozdziale 14 ( art. 134 i n. ) ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 116 poz. 675 ) oraz szczegółowo, w wydanym na podstawie przepisu art. 136b ust. 6 ustawy, Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej ( Dz. U. z 2002 r., Nr.118, poz.1015 ). W kwestii dostępu do akt postępowania dyscyplinarnego osoby, której ono dotyczy rozporządzenie stanowi jedynie ( § 17 ust. 1 pkt 3 ), iż w toku postępowania dyscyplinarnego obwiniony ma prawo przeglądania akt i sporządzania z nich notatek. Nie reguluje ono zasad dostępu obwinionego do akt dyscyplinarnych po zakończeniu postępowania. Stosownie zaś do § 42 rozporządzenia, w zakresie w nim nieuregulowanym zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na gruncie Kpa kwestia dostępu do akt postępowania administracyjnego uregulowana została w przepisach art. 73 i 74. Stosownie do art. 73 § 1 Kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu ( § 1a art. 73 Kpa ). W myśl przepisu art. 74 § 1 Kpa, przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zgodnie zaś z § 2 odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Analizując powyższe regulacje podkreślić należy – czego nie dostrzegł skarżący – iż treść art. 73 Kpa zmieniona została z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2011r., Nr 6, poz.18). W wyniku tej nowelizacji dodane zostało zdanie drugie, na skutek czego prawo wglądu w akta sprawy przysługuje stronie postępowania administracyjnego również po zakończeniu postępowania. Tym samym straciła na aktualności linia orzecznictwa na którą powoływał się skarżący, iż po zakończeniu postępowania administracyjnego dostępu do akt sprawy administracyjnej strona domagać się może na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powołanej regulacji art. 74 § 2 Kpa wynika, że ustawodawca wprowadził obowiązek dokonywania stronie odmowy wglądu do akt sprawy w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Oznacza to, że odmowa dokonywana jest w formie działania administracji publicznej o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa tj. postanowienia na które służy zażalenie. W takiej sytuacji dopuszczalna jest zgodnie z pkt 8 § 2 art. 3 ppsa skarga na bezczynność organu.

Z analizowanych przepisów Kpa wynika, iż skorzystanie przez stronę z prawa wglądu w akta sprawy administracyjnej nie wymaga dochowania żadnej szczególnej formy. Oznacza to, że chęć skorzystania przez stronę z tego prawa może być oświadczona organowi w dowolnej formie - pisemnej lub ustnej. W przypadku odmowy organ obligowany jest zająć stanowisko w formie procesowej postanowienia i w terminie wynikającym z przepisu art. 35 Kpa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż strona postępowania dyscyplinarnego ( obwiniony funkcjonariusz SG) ma prawo wglądu do akt zakończonego postępowania na zasadach wynikających z art. 73 i 74 Kpa. Nie stosuje się do niej – wbrew stanowisku Komendanta OSG - zasad wynikających z Zarządzenia Nr 43 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną. Wprawdzie wskazany akt reguluje m.in. zasady udostępniania osobom fizycznym dokumentacji niearchiwalnej kategorii "B" o symbolu kwalifikacyjnym "1261", za jaką Komendant OSG uznaje "dokumentację postępowania dyscyplinarnego nr [...], znajdującą się w zasobie Archiwum Zakładowego", to jednak zasady te dotyczą osób fizycznych innych niż strona postępowania dyscyplinarnego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przekazanie akt postępowania dyscyplinarnego do zasobu archiwalnego nie zmienia ich charakteru jako akt sprawy administracyjnej. Okoliczność ta nie może modyfikować, wynikających z art. 73-74 Kpa zasad udostępniania takich akt stronie. Zauważyć też należy, iż zarządzenie Nr 43 Komendanta Głównego SG wydane zostało na podstawie § 18 Zarządzenia Nr 45 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w archiwach wyodrębnionych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowanych ( Dz. Urz. MSWIA z 2008. r nr 9 poz. 42 ). Ten z kolei akt wydano w oparciu o art. 5 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym ( Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 673 ze zm. ). Wskazane zarządzenia, ze względu na przedmiot regulacji i pozycję w hierarchii aktów prawnych nie mogą modyfikować gwarantowanego przez Kpa prawa strony wglądu do akt zakończonego już postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Zatem zapewnienie danej osobie dostępu do dokumentów jej dotyczących stanowi zasadę konstytucyjną. Ograniczenie tego prawa może określać jedynie ustawa. Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym ( Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 673 ze zm. ) takiego ograniczenia nie zawiera.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że skarżący wystąpił w dniu [...] maja 2012 r. z ustnym wnioskiem o umożliwienie mu wglądu w akta zakończonego postępowania dyscyplinarnego. Organ powinien był zatem albo umożliwić mu wgląd do akt, albo dokonać odmowy w wymaganej przez przepis art. 74 § 2 Kpa formie postanowienia. Nie może przy tym budzić wątpliwości co do tego, że podstawą domagania się przez skarżącego wglądu do akt był art. 73 § 1 Kpa, a nie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm. ). Wynika to ze złożonego – po faktycznej odmowie organu - pisma skarżącego z dnia [...] maja 2012 r., w którym domagał się dokonania odmowy wglądu do akt na podstawie art. 74 § 2 Kpa w prawem przewidzianej formie postanowienia, jak i z treści skargi . Skarżący skierował też do organu nadrzędnego nad Komendantem OSG zażalenie w trybie art. 37 Kpa, dopełniając tym samym wymogów formalnych, warunkujących skuteczne wniesienie skargi na bezczynność ( art. 52 § 2 ppsa ). Wyczerpanie tego środka nie jest natomiast konieczne dla skutecznego złożenia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej.

Zauważyć należy, iż o ile przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność, A.M. domagał się od organu umożliwienia wglądu do akt postępowania dyscyplinarnego na podstawie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego i spełnił warunki wymagane dla jej skutecznego złożenia, o tyle w skardze zarzucił Komendantowi OSG bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. Również w zarzutach skargi i jej podstawach prawnych powoływał się na regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm. ) "wycofując się" z błędnego – jego zdaniem - powoływania się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta, z uwagi na niezwiązanie sądu administracyjnego ani zarzutami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ppsa ) nie stanowiła przeszkody do uznania, iż w istocie skarga nie dotyczy pozostawania Komendanta OSG w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, ale bezczynności tego organu w udzieleniu wglądu do akt administracyjnych. Istotne jest bowiem, że rozpoznawana przez Sąd sprawa administracyjna dotycząca bezczynności organu zainicjowana została wnioskiem skarżącego opartym o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące dostęp strony do akt jej sprawy, a nie wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na ten fakt, w okolicznościach sprawy, nie można podzielić stanowiska organu, wywodzonego z uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 19 października 2011 r. I OSK 1987/11 ( cbois. nsa.gov.pl), iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wówczas gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie oraz, że w takiej sytuacji skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, jako niedopuszczalna, powinna podlegać odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły - w ocenie Sądu - podstawy do odrzucenia skargi. Skarżący bowiem uruchomił swym wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. właśnie ten "inny", niż wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tryb ubiegania się o wgląd do akt administracyjnych. W skardze zaś, jako jej podstawy prawne, wskazał przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w oparciu o nie skonstruował zarzuty, co jednak nie wiązało Sądu orzekającego.

Jednakże mając na uwadze wywody skargi, wyjaśnić należy relacje zachodzące między ustawą o dostępie do informacji publicznej, a Kodeksem postępowania administracyjnego w zakresie dostępu strony do akt administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że ustawodawca we wskazanym przepisie przyznał prymat obowiązującym już ustawom, w tym ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, która w Rozdziale 3, w art. 73 i art. 74 reguluje dostęp do akt postępowań administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać ( wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06, niepublikowany). Nie jest przy tym wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych ( wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 Kpa ( por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 462-463; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 390-391). W tym zakresie, z mocy art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ( wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r. I OSK 194/08 cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, że w ustalonych okolicznościach sprawy Komendant OSG nie rozpoznał, do dnia wyrokowania w sprawie, wniosku A.M. w przedmiocie umożliwienia mu wglądu do akt zakończonego postępowania dyscyplinarnego i w tym zakresie pozostawał w bezczynności. Obowiązany jest to uczynić, z uwzględnieniem wyżej przywołanych poglądów, ponownie rozpoznając wniosek z dnia [...] maja 2012 r.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 i 8 ppsa orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Wyznaczony organowi termin do rozpoznania wniosku, liczony zgodnie z art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest realny i umożliwia organowi załatwienie sprawy bez popadania w dalszą zwłokę.

Jednocześnie w punkcie II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem odniósł się do żądania skarżącego, wyrażając w tej kwestii stanowisko negatywne, co wynikało z zastosowania niewłaściwych podstaw prawnych i było wynikiem wadliwego uznania, iż nie doszło do złożenia wymaganego przepisami wniosku. Konsekwencją takiego stanowiska było też uznanie, że nie ma obowiązku wyrażenia odmowy w procesowej formie postanowienia.

Skarga podlegała natomiast odrzuceniu w części w jakiej dotyczyła żądania zobowiązania Komendanta OSG do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Rozstrzyganie w tym przedmiocie nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Orzekając o bezczynności organu na podstawie art. 149 ppsa sąd ten może tylko orzec o obowiązku załatwienia wniosku czy wydania aktu terminie, stwierdzić czy bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Może też orzec o grzywnie (§ 2), nie może natomiast nakazywać organowi podjęcia innych działań poza zmierzającymi do usunięcia stanu bezczynności. Z tych przyczyn skargę w zakresie objętym wskazanym żądaniem należało jako niedopuszczalną odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy, mając na uwadze wysokość kosztów sądowych wpis od skargi ) poniesionych przez stronę skarżącą.