II OSK 89/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1152/11, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie przyjęcia oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego od M. K.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wskazał, iż wnioskodawca spełniał formalne przesłanki do nabycia obywatelstwa wskazane w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.). Urodził się w 1961 roku w Demokratycznej Republice Konga (uprzednio Zair), jest bezpaństwowcem (zgodnie z kartą pobytu), w 2004 roku zawarł w M. związek małżeński z obywatelką polską – p. W. M.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, uchylając odmowną decyzję Wojewody Wielkopolskiego, udzielił zainteresowanemu zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dysponuje on kartą pobytu z terminem ważności do 30 września 2019 r.

Wyjaśniając przyczynę odmowy przyjęcia oświadczenia organ administracji podkreślił, iż decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy (nastąpiła w tym względzie zmiana stanu prawnego, w stosunku do regulacji dotychczasowych). Jednocześnie ustawa o obywatelstwie polskim nie wskazuje kryteriów normatywnych podejmowania orzeczenia w tym przedmiocie. Zauważa, iż instytucja uzyskania obywatelstwa przez naturalizacje, jako współmałżonek obywatela polskiego, jest uproszczonym sposobem nabywania obywatelstwa w stosunku do jego nadania, w myśl art. 8 ustawy o obywatelstwie polskim. Wprowadzenie tej instytucji do porządku prawnego (początkowo tylko w stosunku do kobiet) było następstwem ratyfikowania przez Polskę w 1959 r. Konwencji z dnia 20 lutego 1957 r. o obywatelstwie kobiet zamężnych (Dz. U. z 1959 r. Nr 56, poz. 334), zwanej dalej "Konwencją". W myśl tego aktu ograniczenie prawa nabywania obywatelstwa współmałżonka (w myśl Konwencji - żony) mogło być ograniczone wyłącznie względami bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Wskazano, iż co do zasady decyzja o przyjęciu obywatelstwa powinna być dla wnioskodawcy pozytywna, gdy są spełnione wskazane w art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim wymagania formalne, jednak może być rozstrzygnięciem negatywnym, gdy uzasadniają to względy bezpieczeństwa państwa i ochrona porządku publicznego.

W rozpoznawanej sprawie taki przypadek ma miejsce. Wskazano, iż wnioskodawca był karany za popełnienie szeregu przestępstw, przy czym za kilka z nich został wydany w stosunku do niego wyrok łączny w 2005 roku. Część ze wskazanych w orzeczeniu skazań, uległo zatarciu, lecz nie ma to znaczenia, bo obrazują one niepraworządną postawę wnioskodawcy. Został on warunkowo zwolniony z odbywania kary w 2005 roku z okresem odbywania próby do 2007 roku. Jednocześnie, w świetle opinii Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu (pisma z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] stycznia 2011 r.), wnioskodawca wielokrotnie popełniał liczne wykroczenia w ruchu drogowym.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż nie wszystkie okoliczności przywołane przez organ I. instancji miały charakter istotny, jednak za takie uznał popełnione przestępstwa jak i stwierdzoną prawomocnymi wyrokami polskich sądów umyślną winę wnioskodawcy - niebudzącą wątpliwości. W ocenie organu administracji, wielokrotne nieposzanowanie polskiego prawa, które miało miejsce w nieodległym czasie, nie daje gwarancji braku powrotu zainteresowanego na drogę kryminalną, zwłaszcza, iż nadal dopuszcza się wykroczeń w ruchu drogowym. Orzeczenie wydano w granicach art. 7 k.p.a., mając na uwadze zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż nabycie obywatelstwa wywołuje o wiele dalej idące skutki prawne niż uzyskanie zezwolenia na osiedlenie się - zwrócono uwagę, iż nabycie obywatelstwa jest nieodwracalne, a zezwolenie na osiedlenie może być cofnięte. Osoba ubiegająca się o nabycie obywatelstwa powinna swoją postawą wykazać, iż w pełni na to zasługuje. Zezwolenie na osiedlenie jest wystarczające dla zapewnienia godnego życia dla wnioskodawcy jak i jego rodziny (w tym wypełniania obowiązków alimentacyjnych wobec dzieci z poprzednimi żonami i partnerkami). Wnioskodawca jest osobą wykształconą, posiadającą znaczny potencjał zawodowy, może podjąć (kontynuować) legalnie zatrudnienie (bez dodatkowych zezwoleń), ma prawo do wszelkich świadczeń socjalnych i społecznych. Nabycie obywatelstwa jest bez znaczenia dla standardu ekonomicznego czy budowania więzi rodzinnych.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż orzeczenie wydano bez właściwego wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie przywołano wystąpienia przesłanek negatywnych, które mogłyby w niniejszej sprawie uzasadniać odmowę orzeczenia o nabyciu obywatelstwa polskiego.

Zdaniem Sądu trafnie wskazał organ administracji, iż instytucja uproszczonej naturalizacji różni się od zwykłego trybu nabycia obywatelstwa przez cudzoziemca. Ustawa o obywatelstwie polskim wskazując obecnie na fakultatywność przyjęcia oświadczenia od osób spełniających wymienione wymogi ustawowe, nie wymienia normatywnie kryteriów orzekania w tym przedmiocie. Trafnie więc organ zastosował wykładnię systemową, wskazując, iż kryteria orzekania wynikają z Konwencji, a konkretnie jej art. 3 ust. 1 i, mając na uwadze konstytucyjną zasadę niedyskryminacji ze względu na płeć, powinny być odnoszone do obcokrajowca, męża obywatelki Polski.

W tym świetle należy wskazać, iż powołując się w uzasadnieniu orzeczenia na okoliczności znane organowi podejmującemu rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na osiedlenie (fakt skazania za szereg przestępstw oraz popełnianie wykroczeń w ruchu drogowym) nie wskazano w istocie, aby zachodziły przesłanki wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy. Skoro w ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na etapie wydawania orzeczenia z dnia 20 sierpnia 2009 r., Wnioskodawca nie stanowił zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa, w myśl art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1694 tj. ze zm.), wobec braku zmiany okoliczności nie można uznać, aby te same względy mogły przemawiać przeciwko nabyciu obywatelstwa w trybie uproszczonej naturalizacji. Podkreślana przez organ administracji okoliczność, iż instytucja nabycia obywatelstwa ma odmienne skutki (zdarzenie nieodwracalne) w stosunku do zgody na osiedlenie (czasowa i może być cofnięta) ma charakter faktyczny, a nie prawny, bowiem prawodawca nie wiąże z tą różnicą konkretnych skutków w procedurze uzyskiwania naturalizacji uproszczonej, np. poprzez wskazanie dalej idących przeszkód dla niż wynika to z Konwencji ( o ile uregulowanie takie byłoby w ogóle dopuszczalne).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafnie również wskazano w skardze, iż w rozpatrywanym przypadku pogląd o realnym niebezpieczeństwie powrotu do działalności przestępczej nie został uwiarygodniony, mając na uwadze, iż wbrew zapatrywaniu organu administracji, od popełnienia czynów minęło ponad 5 lat (część ze skazań podlegała już zatarciu), a sformułowana ocena pozostaje w sprzeczności z przyjętą przez sąd penitencjarny w prawomocnym orzeczeniu o przedterminowym zwolnieniu. Dopuszczając warunkowe przedterminowe zwolnienie musiał on dojść do przekonania, iż nie istnieje realne ryzyko powrotu do przestępstwa (art. 77 § 1 k.k.). Celnie również zarzucono, iż bezpodstawne było wskazanie, wśród przesłanek orzekania faktu popełnienia przestępstw, gdy skazanie uległo zatarciu (uchybiono tym art. 106 k.k.).

Sąd nie rozważał zasadności zarzutów dotyczących kwestii, których organ odwoławczy nie wskazał, jako przesłanki orzekania w sprawie – wręcz przeciwnie, pozostałe okoliczności sprawy, przywoływane przez organ I. instancji określając, jako nieistotne w sprawie (regulowanie należności, autentyczność przedłożonych dokumentów, domniemane prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu). Sąd sprawując kontrolę legalności niniejszego orzeczenia organu administracji nie jest uprawniony do oceny wystąpienia wskazanych okoliczności i ich znaczenia, o ile nie legły u podstaw orzekania w konkretnej sprawie zaskarżoną decyzją. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nietrafny jest z kolei zarzut związany z systematyzacją przestępstw przyjętą w kodeksie karnym, bowiem jest bez znaczenia, iż przestępstwa popełnione przez wnioskodawcę nie zaliczają się do zamieszczonych w częściach Kodeksu zatytułowanych, jako Przestępstwa przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (Rozdział XVII), Przestępstwa przeciwko obronności (Rozdział XVIII), Przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu (Rozdział XX), Przestępstwa przeciwko porządkowi publicznemu (Rozdział XXXII). Ocena, czy zachodzą przesłanki negatywne dla orzeczenia o nabyciu obywatelstwa polskiego, w kontekście ochrony dobra, jakim jest porządek publiczny może dotyczyć, co do zasady wszelkich aspektów poszanowania prawa - nie tylko w kontekście popełniania przestępstw i wykroczeń.

Wadliwie również wywodzono zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania. W rozpatrywanej sprawie nie wykazano, aby w stosunku do innych osób, wobec analogicznych uwarunkowań faktycznych, orzeczono odmienne w tym samym przedmiocie (przyjęcie oświadczenia), a jedynie w takim przypadku zarzut ten mógłby być skutecznie podnoszony.

Błędna ocena, iż przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia okoliczności mogą być przesłanką wydania decyzji dla strony negatywnej, czynią zasadnym zarzuty naruszenia prawa procesowego, co do właściwego wyjaśnienia sprawy jak i częściowo przepisów prawa materialnego - w zakresie, w jakim uznano, iż te same fakty, mogą być w praworządnym państwie odmiennie ocenione (naruszenie w tym zakresie art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim). W tym zakresie zasadny jest także zarzut uchybienia zasadzie uwzględnienia uzasadnionych oczekiwań wywodzonej z art. 8 K.p.a.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji podniósł, że rolą organu orzekającego w sprawie, będzie ponowne rozważenie, czy istnieją realne przesłanki negatywne, gdy chodzi o nabycie obywatelstwa przez skarżącego w kontekście ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Organ administracji nie może przy tym kwalifikować w ten sposób faktów, związanych z pobytem skarżącego na terenie Polski, branych pod uwagę uprzednio i niekwalifikowanych, jako stanowiących o zagrożeniu porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa na etapie orzekania w przedmiocie zgody na osiedlenie.

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie decyzji organu I. instancji, nie wywiedziono bowiem (ani na tym etapie nie dostrzegł tego z urzędu Sąd), aby było to niezbędne dla załatwienia sprawy, w szczególności nie wskazano, aby wystąpiły przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. O ile jednak takie okoliczności zostałyby ujawnione, kompetentnym do wydania stosownego orzeczenia kasatoryjnego będzie organ odwoławczy. Nie uwzględniono również wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, nie zachodziły bowiem ku temu przesłanki ustawowe (nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości). Skoro w myśl ratyfikowanej umowy międzynarodowej - Konwencji (z uwzględnieniem zasady niedyskryminacji ze względu na płeć) przesłanką negatywną dla uproszczonej naturalizacji mogą być wyłącznie względy bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, nie ma kluczowego znaczenia kwestia aktywności zawodowej, dorobku naukowego itp.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ograniczała się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organ drugiej instancji, cudzoziemiec pozostający co najmniej 3 lata w związku małżeńskim zawartym z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, który zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub posiadając prawo stałego pobytu, może nabyć obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie określonym w ust. 1a złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący pozostaje co najmniej 3 lata w związku małżeńskim zawartym z osobą posiadającą obywatelstwo polskie oraz zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się. Spełniony został również warunek złożenia w określonym terminie oświadczenia przed właściwym organem.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu zastosowanie w przedmiotowym przepisie sformułowania "może nabyć obywatelstwo polskie" wskazuje w sposób jednoznaczny na uznaniowy charakter decyzji o przyjęciu oświadczenia woli o nabyciu obywatelstwa polskiego. Skoro zaś decyzja ta ma charakter uznaniowy to organ poza sprawdzeniem zaistnienia przesłanek enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie winien również rozważyć dalsze jeszcze przesłanki.

Zdaniem organu cudzoziemiec mimo spełnienia przesłanek z art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim może obywatelstw polskiego nie uzyskać, jeżeli przeciwko przyznaniu obywatelstwa przemawiają względy bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Taka wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy została jednakże przyjęta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. A zatem zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim był niezasadny. Jako uzupełnienie wskazać jedynie należy, że Sąd pierwszej instancji uznając, że względy bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego mogą stanowić przesłankę do wydania decyzji negatywnej wskazał, iż organ powołując się w uzasadnieniu orzeczenia na okoliczności znane organowi podejmującemu rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na osiedlenie nie wskazał w istocie, aby zachodziły przesłanki wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy. Nie można bowiem uznać, aby te same względy mogły przemawiać przeciwko nabyciu obywatelstwa w trybie uproszczonej naturalizacji. Na pełną aprobatę zasługują argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie a wskazujące, że skoro wnioskodawca nie stanowił zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa, w myśl art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, to przy braku zmiany okoliczności nie można uznać, aby te same względy mogły przemawiać przeciwko nabyciu obywatelstwa w trybie uproszczonej naturalizacji.

Podzielić również należy pogląd sądu, że w sprawie nie wykazano, iż w stosunku do skarżącego zachodzi realne niebezpieczeństwo powrotu do działalności przestępczej. Wręcz przeciwnie z akt sprawy wynika, iż sąd penitencjarny wydał w stosunku do skarżącego orzeczenie o warunkowym przedterminowym zwolnieniu z odbycia reszty kary. Tymczasem jak wynika z treści art. 77 § 1 k.k. skazanego na karę pozbawienia wolności sąd może warunkowo zwolnić z odbycia reszty kary tylko wówczas, gdy jego postawa, właściwości i warunki osobiste, okoliczności popełnienia przestępstwa oraz zachowanie po jego popełnieniu i w czasie odbywania kary uzasadniają przekonanie, że skazany po zwolnieniu będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni ponownie przestępstwa.

Za niedopuszczalne uznać natomiast należy powoływanie się w treści uzasadnienia decyzji na fakt popełnienia przestępstw w stosunku do których nastąpiło zatarcie skazania. Takie przestępstwa uznaje się bowiem za niebyłe.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzut skargi kasacyjnej za nieuzasadniony na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.