II SA/Łd 753/12

Uzasadnienie

II SA/Łd 753/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz wskazanych przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) uznał za nienależnie pobrane świadczenia w postaci: - zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci R. i D. L. oraz orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Organ wyjaśnił, że decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 10 kwietnia 2012 r. uznając, że przesyłka była prawidłowo awizowana, tj. przesyłkę nadano w dniu 27 marca 2012 r., pierwsze awizo nastąpiło w dniu 28 marca 2012 r., ponowne awizo miało miejsce w dniu 04 kwietnia 2012 r.; a zwrot do urzędu tej przesyłki nastąpił w dniu 13 kwietnia 2012 r. Wprawdzie na zwróconej do organu I instancji kopercie brak wszystkich wymaganych adnotacji, niemniej jednak dowód w postaci wydruku biegu przesyłki nr [...] świadczy o tym, iż doręczenie było prawidłowo dokonane.

Jak wynika z adnotacji na decyzji znajdującej się w aktach, skarżący pokwitował osobiście odbiór decyzji w siedzibie organu w dniu 17 kwietnia 2012 roku.

G. L. złożył odwołanie od powyższej decyzji w dniu 26 kwietnia 2012 r., kwestionując uznanie części świadczeń za nienależnie pobrane. Odwołujący się równocześnie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, zaznaczając, iż uchybienie terminu nie powstało z jego winy, bowiem "listonosz noszący powiadomienia i przesyłki niejednokrotnie nie dostarczał takich powiadomień lub przesyłek w terminie lub wcale".

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 58, art. 59 w związku z art. 123 i art. 126 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Przy czym zgodnie z treścią art. 58 § 2 k.p.a. "prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin". Organ wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2012 r. strona złożyła w siedzibie organu I instancji pismo, które w swojej treści zawierało prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek o przywrócenie terminu wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 10 maja 2012 r. Kolegium przytoczyło treść art. 58 k.p.a. i doszło do wniosku, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, bowiem skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybionym przez siebie terminie.

Organ stwierdził, że listonosz dokonał prawidłowej awizacji i mimo, że przesyłka nie dotarła do adresata, to należy przyjąć, iż wywołała skutek doręczenia. W związku z tym w dniu 11 kwietnia 2012 r. rozpoczął swój bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, i zakończył w dniu 24 kwietnia 2012 r., przy czym jak wynika z akt sprawy w dniu 17 kwietnia 2012 r. strona stawiła się osobiście w siedzibie organu I instancji i potwierdziła własnoręcznym podpisem ze wskazaniem daty odebrania kserokopii decyzji. Kolegium wyjaśniło, że w chwili odebrania przez stronę kserokopii decyzji , termin do złożenia odwołania nadal biegł, co więcej odwołanie jako niesformalizowany środek prawny nie wymaga dodatkowej argumentacji, wystarczy że z jego treści wynika niezadowolenie z wydanej decyzji. Mimo, że strona stawiła się w siedzibie organu I instancji przed upływem terminu do złożenia odwołania, to jednak go nie złożyła. Kolegium podniosło, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, a brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że brak winy w uchybieniu terminu przyjąć można tylko wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie strona nie wskazała na żadne przeszkody uniemożliwiające jej złożenie w terminie odwołania, tym bardziej że w dniu 17 kwietnia 2012 r. mogła takie odwołanie skutecznie złożyć. Nie można zatem przyjąć, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy zainteresowanego, w związku z czym zdaniem organu nie została spełniona przesłanka, w myśl której prośbę o przywrócenie terminu należy złożyć w nieprzekraczalnym terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. L., uważając za niezgodne z prawem wydanie decyzji o odebraniu i uznaniu za nienależnie pobrane zasiłków rodzinnych na jego dzieci, które kontynuowały naukę w szkołach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

G. L., składając skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, skoncentrował się wprawdzie na zarzutach dotyczących decyzji z dnia [...], a nie zaskarżonego postanowienia. Bez wątpienia jednak skarga dotyczy postanowienia, nie będąc zaś związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) sąd doszedł do przekonania, że jest ona uzasadniona.

Trafne wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej przesłanek przywrócenia terminu, konieczności zachowania stosownych rygorów nie przesądzają o trafności rozstrzygnięcia.

Sąd nie podzielił bowiem stanowiska organu odwoławczego o prawidłowości doręczenia decyzji z [...] w trybie awizo. Ten tryb doręczenia uregulowany został w art. 44 k.p.a. w sposób następujący:

"§1 - w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy."

Dla uznania, że doręczenie dokonane w tym trybie jest skuteczne muszą zaistnieć wszystkie opisane w nim przesłanki, a czynności dokonywane przez doręczyciela w jego toku muszą zostać udokumentowane w sposób czytelny, precyzyjny, nie pozostawiający najmniejszej wątpliwości. Na kopercie zwrotnej takiej przesyłki winna się znaleźć i informacja o niemożności doręczenia w inny przewidziany prawem sposób i informacja, w którym urzędzie pocztowym pozostawiono przesyłkę , data i wskazanie miejsca pozostawienia tej informacji adresatowi (skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania), określenie, w jakim terminie można ja odebrać, analogiczne pozostawienie powtórnego awiza z określeniem daty końcowej odbioru przesyłki. Wszystkie te informacje powinny zostać opatrzone podpisem doręczyciela. Tylko jeżeli ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki można ustalić każdą z wymienionych wyżej czynności, a więc gdy są one sprawdzalne, w szczególności gdy nie budzi wątpliwości, że do adresata te zawiadomienia dotarły można stwierdzić, że doręczenie przez awizo jest prawidłowe. W ocenie sądu wyraźna regulacja art. 44 k.p.a. nie pozwala na domniemanie doręczenia, jeżeli którakolwiek z przesłanek nie została zachowana. Nie do zaakceptowania jest tego rodzaju postępowanie doręczyciela, które nie daje ostatecznie możliwości wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z awizowaniem przesyłki (wyrok NSA z 11.04.2007 r. sygn. akt II FSK 619/06 i z 21.05.2010 r. w spr. o sygn. akt II FSK 100/09).. Tryb ten stwarza bowiem prawną fikcję doręczenia jako wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania przesyłki adresatowi. Sytuacji wyjątkowych nie można zaś traktować rozszerzająco.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z adnotacji umieszczonych na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji nie można ustalić powyższych informacji, m.in. nie wynika z nich, kto dokonał doręczenia, gdzie pozostawiono informację o awizowaniu przesyłki. Te same zastrzeżenia odnieść należy do powtórnego awizo. Skarżący zaś we wniosku o przywrócenie terminu podniósł zarzut nieprawidłowości działań doręczyciela.

Uchybienia w doręczeniu skarżącemu decyzji dostrzegł wprawdzie organ odwoławczy, ale przyjął, iż nie mają one wpływu na ocenę skuteczności doręczenia, skoro miedzy awizowaniem przesyłki a jej zwrotem upłynęło czternaście dni. Wniosek taki w świetle wcześniejszych rozważań o istocie regulacji art. 44 k.p.a. jest jednak nieuprawniony. Jak podkreślono wcześniej, spełnienie wszystkich przesłanek z art. 44 k.p.a. jest warunkiem koniecznym skuteczności doręczenie w tym trybie. Brak wszystkich wymienionych niezbędnych adnotacji, dodatkowo brak potwierdzenia powtórnej awizacji, potwierdzenia jej czytelnym podpisem doręczyciela, okoliczności dwukrotnego awizowania przesyłki może więc budzić wątpliwości. Natomiast potwierdzenie biegu przesyłki nr [...], (którego brak w aktach) nie ma o tyle znaczenia, że przedmiotem sporu nie jest czas pozostawania przesyłki w urzędzie pocztowym, a sposób powiadamiania o tym adresata.

W konsekwencji wątpliwości co do doręczenia powodują, że ocena organu o skuteczności doręczenia w trybie awizo jest nietrafna.

Na marginesie jedynie należałoby dodać, że gdyby uznać awizo za prawidłowe, to jak wynika z art. 44 § 4 k.p.a. termin do złożenia odwołania biegłby od dnia 12 kwietnia 2012 roku, po upływie czternastu dni od daty pierwszego awizowania a nie jak ustalił organ od 11 kwietnia. Datowniki na kopercie wskazują bowiem, że przesyłka pozostawała w UPT w dniach od 28 marca do 13 kwietnia. Jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony od dnia następnego (zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a.) po złożeniu pisma w placówce pocztowej bądź w urzędzie gminy. W takiej sytuacji pismo pozostawia się w aktach sprawy. Adresat może odebrać pismo po upływie określonego w k.p.a. terminu, niemniej dzień faktycznego odbioru pisma po tym terminie nie będzie dla niego datą doręczenia. Pozostawienie pisma w aktach sprawy jest tylko skutkiem wyczerpania toku procedury doręczenia zastępczego przewidzianego w tym przepisie, natomiast nie jest warunkiem dokonania tego doręczenia. Ten błąd jest bez znaczenia w sprawie. Gdyby bowiem uznać doręczenie w trybie awizo za prawidłowe, oznaczałoby to jedynie, ze termin do złożenia odwołania upływał z dniem 25 kwietnia, co oznacza, że odwołanie jest spóźnione.

Natomiast w sprawie niniejszej skarżącemu doręczono decyzję w sposób niewątpliwy w dniu 17 kwietnia 2012 roku. W tym dniu skarżący zjawił się w siedzibie MOPS i pokwitował odbiór przesyłki. Z akt sprawy nie wynika, aby wówczas poinformowano skarżącego o tym, że doszło już do doręczenia w trybie awizo i że ten fakt a nie osobiste odebranie decyzji w dniu 17 kwietnia ma doniosłe znaczenie dla zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego. Brak danych o poinformowaniu skarżącego, że pouczenie zawarte w ostatnim fragmencie decyzji (bezpośrednio nad pokwitowaniem odbioru przesyłki), iż czternastodniowy termin do wniesienia odwołania nie biegnie od tego właśnie dnia - 17.04. - a rozpoczął swój bieg znacznie wcześniej. Poinformowanie o powyższych faktach (i udokumentowanie takiego działania np. w stosownej notatce) świadczyłoby o zachowaniu zasad informowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 i 11 k.p.a.).

Z uwagi na fakt, że doręczenia w trybie awizo nie można uznać za skuteczne, z drugiej strony zaś datą pewną doręczenia decyzji organu I instancji jest dzień 17 kwietnia, odwołanie złożone w dniu 26 kwietnia 2012 roku jest odwołaniem złożonym w terminie, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. Postępowanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), zaś organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie merytorycznie.

Wobec powyższego sąd uchylił zaskarżone postanowienie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

n.k-o.