I OSK 828/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., III SA/Lu 800/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Burmistrza Krasnegostawu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Burmistrza Krasnegostawu z [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem Nr [...] Burmistrz Krasnegostawu powołał - działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 36a ust. 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) -ośmioosobową komisję konkursową mającą wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie. Burmistrz Krasnegostawu wyznaczył siebie na przewodniczącego ww. komisji oraz pełnomocnika organu prowadzącego ww. Zespół Szkół.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność tego zarządzenia wyjaśniając, że działanie Burmistrza Krasnegostawu polegające na wyznaczeniu siebie na przewodniczącego komisji w istotny sposób narusza prawo.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy prawa nie przyznają tak szerokich uprawnień jakie przyznaje sobie Burmistrz Krasnegostawu, wyznaczając siebie przedstawicielem organu prowadzącego Zespół Szkół Nr 1 w Krasnymstawie i jednocześnie przewodniczącym komisji konkursowej. Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że w tym zakresie działanie Burmistrza Krasnegostawu narusza prawo (art. 36a ust. 6 oraz art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.).

Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone między innymi w art. 36a ust. 1, 4 – 6, 10, 12 i 14 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. W myśl art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie określonym w pkt 1 - 3 tego przepisu. Szczegółowe kwestie dotyczące wyboru i trybu pracy komisji konkursowej normuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia, organ prowadzący wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Według § 8 ust. 2 rozporządzenia, organ prowadzący zatwierdza konkurs albo go unieważnia. Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w szeroko rozumianym postępowaniu dotyczącym wyłaniania w drodze konkursu kandydata na stanowiska dyrektora szkoły, zatwierdzania wyników konkursu oraz powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie, która wygrała konkurs, burmistrz nie może wykonywać swoich kompetencji jednocześnie jako organ prowadzący (burmistrz jest nim w świetle art. 5c pkt 2 ustawy) i jako osoba będąca przedstawicielem tego organu. Przepis art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, określający skład komisji konkursowej, jednoznacznie wskazuje, że w jej skład wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a to oznacza, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego i zarazem organ prowadzący szkołę – w prawem przewidziany sposób, poprzez udział swoich przedstawicieli w pracach komisji konkursowej – decyduje o wyborze przez tę komisję kandydata na stanowisko dyrektora.

Gramatyczna wykładnia art. 5c pkt 2, w którym mówi się o zadaniach i kompetencjach organu prowadzącego prowadzi do wniosku, że chodzi tu głównie o uprawnienia przysługujące burmistrzowi jako organowi administracji publicznej, który wykonuje funkcje organu prowadzącego szkołę związane z powołaniem komisji konkursowej i wyznaczeniem trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę (art. 36a ust. 6) oraz powierzeniem stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 1). Tak też należy rozumieć katalog uprawnień, o których mowa w § 2 i 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (...), przysługujących burmistrzowi, jako organowi prowadzącemu. Poza tym, osobistego udziału Burmistrza Krasnegostawu w pracach komisji konkursowej, jako jednego z przedstawicieli organu prowadzącego nie sposób pogodzić z istotą instytucji przedstawicielstwa administracyjnego, przewidzianego w art. 268a k.p.a.

Skargą kasacyjną Burmistrz Krasnegostawu zaskarżył opisany wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1. art. 2, art. 165 ust. 2 i art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na podważaniu zasady zaufania obywateli do konstytucyjnych organów państwa i ograniczaniu samodzielności organów jednostki samorządu terytorialnego, poprzez przyjęcie, że osobisty udział wójta/burmistrza w komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły stanowi naruszenie zasad dobrej administracji z uwagi na brak jego obiektywizmu i działanie we własnej sprawie oraz, że wójt/burmistrz jako organ wykonawczy gminy posiada ograniczone prawo osobistego działania w imieniu reprezentowanych jednostek w przypadku, kiedy przepisy prawa przewidują możliwość działania tego organu przez przedstawicieli,

2. art. 4 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej 15 października 1985 r. ratyfikowanej przez RP i ogłoszonej 25 listopada 1994 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 607 i 608), polegające na ograniczeniu swobody działania burmistrza jako organu wykonawczego gminy, pomimo braku wyraźnych ograniczeń prawnych,

3. art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że organ wykonawczy gminy pozbawiony jest prawa jej osobistego reprezentowania w komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły oraz ograniczeniu prawa zatrudniania kierowników gminnej jednostki organizacyjnej wyłącznie do dokonywania czynności materialno-technicznych polegających na zatwierdzeniu procedur konkursowych i powierzeniu funkcji dyrektora bez prawa osobistego udziału w wyborze kandydata na to stanowisko,

4. art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, że osobiste zasiadanie przez Burmistrza Krasnegostawu w komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące unieważnieniem procedur konkursowych;

5. art. 36a ust. 6 i art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że Burmistrz Krasnegostawu nie mógł powołać siebie na członka i jednocześnie przewodniczącego komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie,

6. art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. (...) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że już sam udział Burmistrza Krasnegostawu w Komisji konkursowej, mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora Zespołu Szkół, wskazuje na brak jego bezstronności w sprawie, podczas gdy obowiązujące w tym zakresie przepisy nakładają na burmistrza, jako organ prowadzący szkołę, obowiązek powołania komisji konkursowej składającej się m.in. z przedstawicieli organu prowadzącego szkołę i wyznaczenia przewodniczącego tej komisji.

Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Z uwagi na podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z [...] sierpnia 2013 r. ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, Burmistrz Krasnegostawu podkreślił, że pomimo stawianych przez skarżącego w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzutów naruszenia przez ten organ, między innymi przepisów Konstytucji RP, Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego, Sąd I instancji w żaden sposób powyższych kwestii nie rozważył i nie zajął w tym zakresie żadnego stanowiska. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że Sąd sprowadził swoje analizy prawne wyłącznie do samej interpretacji przepisów powołanej ustawy o systemie oświaty i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, w całkowitym oderwaniu od aktów ustrojowych samorządu terytorialnego i wyłącznie w takim zakresie, w jakim powyższe zagadnienie było już przedmiotem ocen prawnych i analizy dotychczas istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 132 i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem określonej formy działania organu administracji publicznej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając, sąd jest jednak zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz pozostałe strony. Istota rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego, co do wskazanych naruszeń prawa jest, nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji ma również umożliwić sądowi odwoławczemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem powinno być tak skonstruowane, aby sąd odwoławczy był w stanie stwierdzić, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że stwierdzenie nieważności zarządzenia burmistrza wyłącznie z powodu jego osobistego udziału w pracach komisji konkursowej, ze wskazaniem, że działał on we własnej sprawie i był nieobiektywny, już z samego założenia stanowi przejaw budowania negatywnego wizerunku organom samorządowym w opinii publicznej i podważanie zaufania do konstytucyjnych organów państwa (art. 2 Konstytucji RP). Nie ulega wątpliwości, że ustawa o samorządzie gminnym jest podstawowym aktem ustrojowym regulującym zakres praw i obowiązków organów gminy znajdującym swoje umocowanie w przepisach Konstytucji RP.

Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność działania w granicach prawa, zaś art. 169 ust. 1 stanowi, że jednostki te wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Konsekwencją powyższych zasad jest przyznanie wójtowi/burmistrzowi w art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 31 u.s.g., prawa do reprezentowania gminy oraz zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Każde zatem ograniczenie uprawnień któregokolwiek z organów gminy wymaga wyraźnej ingerencji ustawodawcy, a nie tylko wywiedzionego w drodze interpretacji przepisów prawa stanowiska organu nadzoru. Kwestionowanie prawa osobistego udziału organu wykonawczego gminy w pracach jakiejkolwiek komisji, której przedmiotem działania jest wyłonienie kandydata na pracownika jednostki samorządu terytorialnego, czy też kierownika jednostki organizacyjnej, jest niczym innym jak ograniczeniem prawa do reprezentacji oraz prawa do zatrudniania pracowników. Pod pojęciem zatrudnienia należy rozumieć nie tylko materialno-techniczne czynności związane z zatwierdzaniem określonych procedur, podpisaniem umowy lub zarządzenia o powierzeniu obowiązków, lecz wszelkie niezbędne działania do tego zmierzające. Gdyby ustawodawca miał jakikolwiek zamiar ograniczenia tych uprawnień organu wykonawczego, to dałby temu jasny wyraz w ustawie o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała lub zarządzenie organu gminy jest sprzeczne z prawem w stopniu istotnym. Taki bowiem wniosek należy wyprowadzić z treści art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w razie nieistotnego naruszenia orzeka się tylko o wydaniu takiego aktu z naruszeniem prawa. Sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem, będzie więc miała miejsce wówczas, kiedy jest ona oczywista, bezpośrednia i jak już wyżej wspomniano istotna. Nie można uznać za logiczne stanowiska, że ustawodawca dając konkretnemu organowi uprawnienia do ustanawiania swoich przedstawicieli czy pełnomocników, pozbawia tym samym (bez wyraźnego zapisu ustawowego) ten organ prawa osobistego działania. Za wyłączeniem prawa osobistego udziału burmistrza jako organu gminy, nie przemawiają też twierdzenia Wojewody, że burmistrz zasiadając w komisji działa we własnej sprawie. Przyjmując tego typu założenie należałoby uznać, że w każdym przypadku, kiedy dochodzi do osobistego reprezentowania przez burmistrza określonej gminy, działa on we własnej sprawie. Idąc dalej tym tokiem rozumowania, burmistrz nie ma prawa brać udziału w żadnych negocjacjach przed podpisaniem umowy, w innych komisjach konkursowych powołanych w celu wyboru kandydata na pracownika, komisjach powoływanych w sprawach zamówień publicznych itp., ponieważ we wszystkich tych sprawach podejmuje końcowe decyzje. Burmistrz zaznaczył, że "Przy takiej interpretacji należałoby więc zadać pytanie, po co właściwie ustawodawca stworzył instytucję organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza, prezydenta miasta?"

Niedopuszczalne jest, kiedy organ nadzoru z góry przyjmuje, że powołany zgodnie z prawem organ wykonawczy gminy cechuje z samego założenie bezprawne postępowanie. Nawet przy założeniu, że w niniejszej sprawie jakieś naruszenia miały miejsce, organ nadzoru nie dokonał żadnej analizy i oceny ich istotności w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy, ani też oceny stopnia tych naruszeń, nie mówiąc już o analizie skutków prawnych, które wystąpią po stwierdzeniu nieważności wykonanego zarządzenia. Żaden przepis nie zabrania burmistrzowi, jako organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, osobistego udziału w komisji konkursowej mającej na celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły – również w charakterze przewodniczącego tej komisji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie jednoznacznie podkreśla się, że skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, określa w aktualnym stanie prawnym organ wykonawczy tej jednostki, co wynika wyraźnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym, skoro burmistrz samodzielnie decyduje o składzie komisji konkursowej i nie ma on w tym zakresie żadnych prawnych ograniczeń co do dopuszczalności powołania siebie samego do składu wymienionej komisji, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Lubelskiego, że powinien on wyłączyć się od udziału w postępowaniu prowadzonym przez komisję konkursową.

Za chybione także należy uznać stanowisko organu nadzoru, że już sam udział burmistrza w komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły, wyłącza jego bezstronność. Zaakceptowanie stanowiska, że burmistrz jako organ prowadzący szkołę działa w "swojej sprawie", uczestnicząc w pracach komisji konkursowej, jest nie do przyjęcia także i z tego powodu, że ten tok rozumowania wskazuje, że powołanie dyrektora szkoły leży w jego "prywatnym interesie". Taki pogląd zakłada też z góry, że sam udział burmistrza w komisji konkursowej powoduje jej wadliwe i tendencyjne działanie, poprzez jego "negatywny" wpływ na pozostałych członków komisji. W stanowisku organu nadzoru można się również dopatrzeć wewnętrznych sprzeczności, ponieważ z jednej strony stwierdza się, że od członka komisji konkursowej wymagana jest bezstronność (czemu stoi na przeszkodzie udział burmistrza), a dalej wskazuje, że burmistrz "zachowuje wpływ" na wybór kandydata poprzez swoich przedstawicieli. W takim przypadku, gdyby burmistrz "z góry wskazywał" na konkretnego kandydata, to nie ma znaczenia czy będzie on zasiadał osobiście w komisji, czy też wskazani przedstawiciele, którzy będą głosować zgodnie z jego wolą.

Gdyby zatem ustawodawcy zależało na bezstronności komisji, o jakiej pisze organ nadzoru, to wówczas do jej składu w ogóle nie należałoby powoływać nie tylko burmistrza, ale i jakichkolwiek jego przedstawicieli. Organ nadzoru nie wskazał jednak, w jaki konkretny sposób osobisty udział burmistrza w pracach komisji mógł wpłynąć lub wpłynął na wynik konkursu i stanowisko innych niezależnych od niego członków komisji, będących w znacznej większości, co z kolei nie miałoby miejsca, gdyby w komisji zasiadali wyłącznie jego przedstawiciele.

Z argumentacji organu nadzoru, jak i powołanych przez niego wyroków sądów administracyjnych wynika, że domniemanie o wpływie burmistrza na wynik wyborów, a tym samym brak obiektywizmu, oparto na nieracjonalnych przesłankach, to znaczy twierdzeniach, że będąc organem prowadzącym szkołę, do którego kompetencji należy zatwierdzenie wyniku konkursu i powołanie dyrektora, "działa on we własnej sprawie", co skutkuje automatycznie całkowitym brakiem obiektywizmu i naruszeniem obowiązującego prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ zarzutów w niej sformułowanych nie można uznać za zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 324/13. Pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest "przedstawicielem" tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (zespołu szkół) samego siebie.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji, związaną z wykładnią systemową art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Z tego względu, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 36a ust. 6 i art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. a także w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wyraźne odróżnienie w art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przedstawiciela organu od osoby piastującej funkcję tego organu nakazuje uznać za nieusprawiedliwione poglądy wnoszącego skargę kasacyjną, że w sprawie zostało ograniczone prawo burmistrza do osobistego działania w imieniu reprezentowanych jednostek, powiązane z zarzutem naruszenia art. 2, art. 165 ust. 2 i art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a także art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz art. 31 u.s.g. Ustanowienie takich reguł przez ustawodawcę, a tym samym pozbawienie burmistrza prawa zasiadania w komisji konkursowej nie stanowi o ograniczaniu samodzielności i swobody działania burmistrza jako organu wykonawczego gminy. Występowanie przez burmistrza w roli przewodniczącego komisji konkursowej, który powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r.), a następnie działanie przez niego jako organ prowadzący szkołę i zatwierdzenie konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r.), może rodzić pytania o jego obiektywizm, bo wtedy burmistrz występowałby w podwójnej roli w tej samej sprawie. Najpierw jako członek i do tego jeszcze przewodniczący organu kolegialnego, dokonującego wyboru dyrektora szkoły, a następnie jako organ dokonujący kontroli tego wyboru. Sytuacja taka jest niedopuszczalna również na gruncie reguł wykładni celowościowej. I tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 października 2008 r., SK 6/07 zauważył m.in., że w procesie wykładni przepisów prawa należy unikać nadawania przepisom prawa takiego znaczenia, które mogłoby rodzić u uczestników postępowania uzasadnione wątpliwości co do bezstronności organu.

Nie pozostaje to bez znaczenia również z punktu widzenia ustawodawcy, ponieważ skład komisji konkursowej został tak przez niego ukształtowany, aby podczas dokonywania wyboru dyrektora szkoły równoważyć z jednej strony udział przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę i organu sprawującego nadzór pedagogiczny a z drugiej udział przedstawicieli samej szkoły (rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych - por. art. 36a ust. 7 ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc się zaś do pytania postawionego w skardze kasacyjnej ("po co właściwie ustawodawca stworzył instytucję organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza, prezydenta miasta?"), a związanego z twierdzeniem, że wyłączony jest osobisty udział burmistrza jako "organu gminy", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ wykonawczy gminy, jakim jest burmistrz został powołany dla realizacji powierzonych mu zadań w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty gminnej. Przy czym pierwszoplanowym jego obowiązkiem w tym zakresie jest działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zatem podstawowy obowiązek tego organu wynika wprost z przytoczonej zasady praworządności, która jest jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie przestrzeganie tego obowiązku ustawodawca zapewnił umieszczeniem w ustawach samorządowych rozdziałów o nadzorze "legalnościowym" nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, burmistrz jako organ władzy publicznej (w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP) nie jest "każdym" w znaczeniu, w jakim to słowo zostało użyte w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W Polsce prawo do sądu zostało wyrażone właśnie w tym przepisie, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", a także w art. 77 ust. 2, stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym "WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym ani jednostek samorządu terytorialnego, ani też ich organów. Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Prawo do sądu w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego ma zatem charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo, jeżeli uprawnienie to wynika wprost z przepisu ustawy – por. np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) czy też art. 86 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.).

Należy zatem mieć na względzie, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Przykładem takiego unormowania jest właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Ochrona sądowa (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Ma ona na celu zapewnienie im tej samodzielności w ich relacjach z innymi organami władzy publicznej, w szczególności z organami nadzoru. Chroni te jednostki przed nieuzasadnionymi ingerencjami tych organów w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru, np. rozstrzygnięć nadzorczych.

Nie można również podzielić poglądu, że prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do wzmocnienia ich "prawa do sądu" poprzez sformułowanie odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP" - J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura. Nie można bowiem zapominać, że samorząd – poprzez swoje organy – pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Dlatego również z tego powodu, Burmistrz Krasnegostawu nie może się niniejszej sprawie skutecznie powoływać na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., a przynajmniej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się co prawda po kolei do każdego z - przywołanych w uzasadnieniu orzeczenia - zarzutów, ale stwierdził, że przepisy nie przyznają "tak szerokich uprawnień jakie przypisuje sobie Burmistrz Krasnegostawu, wyznaczając siebie przedstawicielem organu prowadzącego Zespół Szkół Nr 1 w Krasnymstawie i jednocześnie przewodniczącym komisji konkursowej", a następnie przeprowadził wykładnię przepisów ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r., które w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przesądzają o oddaleniu skargi. Zatem konstrukcja i treść uzasadnienia była wystarczająca do przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, a tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.