III SA/Lu 50/14

Uzasadnienie

W dniu [...] października 2013 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. P. wydał orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień (znak: [...]), w którym zaliczył B. K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wskazał, iż daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 czerwca 2013 r., a także dokonał wskazania do ulg i uprawnień. W pouczeniu wskazano, że od orzeczenia nie przysługuje odwołanie.

Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. B. K. wniósł o sprostowanie orzeczenia z [...] października 2013 r. na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721, ze zm.). W ocenie wnioskodawcy powinien być on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, należało wskazać, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa i od tego czasu datuje się ustalony stopień niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. P. odmówił zmiany orzeczenia z [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 62 ustawy o rehabilitacji (...), oraz orzeczenia, o których mowa w art. 5, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy, stopień niepełnosprawności określa się na podstawie przedłożonego orzeczenia zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 5 i 62. B. K. do wniosku o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień przedłożył orzeczenie Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] lutego 1994 roku. Z orzeczenia wynika, że został on zaliczony do drugiej grupy inwalidów ze zbędnym terminem badania kontrolnego.

Zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...) orzeczenie o zaliczeniu do II grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Odnosząc się do daty ustalenia stopnia niepełnosprawności organ powołał się na § 14 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 roku w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.), z którego wynika, że jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy wpisać wyrazy "nie da się ustalić" oraz jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu.

Po rozpatrzeniu odwołania B. K. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. decyzją z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy zasadniczo podtrzymał argumentację organu I instancji, wskazując, że wprowadzenie w orzeczeniu z [...] października 2013 r. zmian zgodnie z żądaniem strony prowadziłoby do naruszenia prawa.

Odnosząc się do punktów orzeczenia dotyczących okresu powstania niepełnosprawności i okresu powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Zespół nie uwzględnił w tym zakresie treści punktu 5 orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej z [...] lutego 1994 r., będącego podstawą wydania orzeczenia z [...] października 2013 r. W ww. punkcie uznano, że inwalidztwo istnieje od daty badania. W orzeczeniu o wskazaniach do ulg i uprawnień powinna zostać wpisana ta data. Jednakże B. K. żądał wpisania w orzeczeniu, że niepełnosprawność i jej stopień datują się od dzieciństwa. Wniosek taki jest bezpodstawny w świetle treści orzeczenia z 1994 r., a jego uwzględnienie oznaczałoby naruszenia art. 5a ustawy o rehabilitacji.

W skardze do sądu administracyjnego B. K. zarzucił organom naruszenie art. 5 i 62 ustawy o rehabilitacji. W jego ocenie powinien zostać zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a data powstania niepełnosprawności i ustalenia jej stopnia powinna być wskazana od dzieciństwa. Skarżący powołał się na decyzję ZUS Oddział w R. z dnia [...] lipca 2002 r. o przyznaniu mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od maja 2002 r. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na orzeczenie Komisji Lekarskiej z [...] lutego 1994 r., w którym zaliczono skarżącego do drugiej grupy inwalidów i wskazano, że inwalidztwo istnieje od 1969 r. Skarżący podniósł, że zgodnie z prawem zasiłek pielęgnacyjny przysługuje bez względu na wiek, jeśli osoba zainteresowana posiada znaczny stopień niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2014 r. skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organów istniały podstawy prawne do zmiany orzeczenia z [...] sierpnia 2013 r., zgodnie z jego żądaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności).

Treść żądań skarżącego wskazuje, że kwestionuje on orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. P. z dnia [...] października 2013 r. w zakresie dotyczącym zaliczenia do odpowiedniego stopnia niepełnosprawności oraz wskazania daty powstania stopnia niepełnosprawności i okresu, od którego datuje się ustalony stopień niepełnosprawności.

Wspomniane orzeczenie zapadło w specyficznym trybie. U jego podstaw leżało wcześniejsze orzeczenie, wydane w dniu [...] lutego 1994 r. przez Obwodową Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w R. P. Ustawa o rehabilitacji (...) z 1997 r. dostosowuje orzeczenia wydane w poprzednim stanie prawnym do terminologii i klasyfikacji stopnia niepełnosprawności, stosowanej w nowych przepisach. W myśl art. 62 ust. 1 i 2 ustawy, osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy zostały zaliczone do jednej z grup inwalidów, są osobami niepełnosprawnymi w rozumieniu ustawy, jeżeli przed tą datą orzeczenie o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów nie utraciło mocy. Orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - do II grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; - do III grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.

"Stare" orzeczenie, z roku 1994, nie zawierało istotnego elementu, jaki wprowadzają nowe przepisy z 1997 r. – wskazań dotyczących ulg i uprawnień z jakich mogą korzystać osoby niepełnosprawne (art. 6b ust. 3). W związku z tym wprowadzono procedurę "przekwalifikowania" starych orzeczeń, celem uzupełniania rozstrzygnięć o wskazania co do ulg i uprawnień.

Kwestię tą reguluje art. 5a ustawy z 1997 r. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 62, oraz orzeczenia, o których mowa w art. 5, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei zgodnie z ust. 2, w postępowaniu tym, zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje orzeczenie, w którym: (1) stopień niepełnosprawności określa się na podstawie przedłożonych orzeczeń, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 5 i 62; (2) wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3, ustala się stosownie do naruszonej sprawności organizmu i ograniczeń funkcjonalnych uzasadniających korzystanie z ulg

i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2014 r. (I OSK 2290/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; nsa.gov.pl). procedura przewidziana w art. 5a dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, w których osoba posiadająca "stare orzeczenie" pragnie uzyskać wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3 ustawy, a nie służy konwersji "starych" orzeczeń na przewidziane w art. 3 ust. 1 ustawy.

Kwestią problematyczną w kontekście badanej sprawy jest fakt, że art. 5a ust. 4 ustawy przewiduje, że od orzeczeń wskazanych w jego ust. 2 nie służy odwołanie. Ustawodawca zamknął w ten sposób możliwość odwołania od orzeczeń powiatowego zespołu do wojewódzkiego zespołu orzekania do spraw o niepełnosprawności (§ 16 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności). Oznacza to jednocześnie zamknięcie możliwości dalszego odwołania – od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 6c ust. 8 ustawy). Takie rozwiązania prawne mogą budzić wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucja, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że przy zwykłym trybie rozstrzygania o wskazaniach co do ulg i uprawnień (art. 6b ust. 3), droga odwoławcza jest otwarta. Roztrząsanie tego problemu nie ma jednak znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy.

Istotne dla sprawy jest to, że skarżący zażądał weryfikacji orzeczenia z [...] października 2013 r. w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji wydanych na podstawie art. 5a ustawy o rehabilitacji (...) trzeba stwierdzić, że żaden przepis nie wyłącza takiej możliwości. Art. 5a ust. 4 ustawy wyłącza jedynie możliwość wniesienia odwołania. Zamknięcie możliwości weryfikacji orzeczeń wydanych na podstawie art. 5a ustawy o rehabilitacji w trybie art. 155 k.p.a. musiałoby wynikać z wyraźnej regulacji ustawowej, takiej zaś nie ma. Co więcej, art. 66 ustawy o rehabilitacji (...) wskazuje, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmującym przypadki weryfikacji niewadliwych, czyli prawidłowych pod względem prawnym, lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, czyli takimi nieprawidłowościami, które nie zostały uwzględnione w ustawowych katalogach wad materialnych i formalnych, uzasadniających wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Tryb ten nie stanowi surogatu środka odwoławczego od decyzji wydanej w zwykłym trybie postępowania. Organ orzekający na podstawie art. 155 k.p.a. ma zbadać wystąpienie przesłanek określonych w tym, przepisie, a nie dokonywać jeszcze raz całościowego, merytorycznego badania sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 569/11, Lex nr 1252109; uchwała SN z 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83, OSNC 1985, Nr 10, poz. 143).

Z analizy tego przepisu wynika, że organ, który wydał decyzję ostateczną może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a strona nabyła prawo na podstawie decyzji; b) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, c) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, d) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedynie łączne spełnienie powyższych przesłanek umożliwia uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a.

Pierwsza z wymienionych przesłanek została spełniona – orzeczenie z [...] października 2013 r. daje podstawy do korzystania z pewnych ulg i uprawnień przez skarżącego, niewątpliwie zatem strona nabyła prawa na jej podstawie. W oczywisty sposób spełniona jest również druga przesłanka – skoro sama strona (skarżący) złożyła wniosek o weryfikację decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Jak wywiedziono wyżej - nie ma przepisu, który uniemożliwiałby uchylenie lub zmianę orzeczenia.

Problematyczne jest natomiast spełnienie ostatniej z przesłanek – interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji (orzeczenia).

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na dwie kluczowe kwestie: po pierwsze w utrwalonym już orzecznictwie wskazuje się, że art. 155 k.p.a. nie może być w zasadzie stosowany do decyzji związanych, na jego podstawie możliwa jest weryfikacja tylko decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Tezę tą opiera się na odwołaniu do zasady praworządności, wynikającej z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. Obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa zakreśla możliwość działania organu administracji publicznej, który posiada kompetencje do załatwienia sprawy, nie może jednak granic prawa przekroczyć. Zmiana lub uchylenie decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może zatem prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem, w interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem. W trybie art. 155 k.p.a. nie może dojść do uchylenia lub zmiany decyzji wydanej w oparciu o przepisy, które nie dopuszczają dokonania przez organ wyboru możliwego rozstrzygnięcia sprawy, czyli przepisy, które wykluczają działanie organu w ramach swobodnego uznania administracyjnego (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08, z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 188/11; z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, z 2 lutego 2012 r., I OSK 780/11; z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 1681/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Drugą istotną kwestią jest wskazanie, że aby uchylić lub zmienić decyzję ostateczną na podstawie art. 155 k.p.a. należy wykazać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy należy wskazać, że skarżący kwestionuje trzy punkty w orzeczeniu z [...] października 2013 r.: punkt I, w którym zaliczono go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; punkt IV, w którym wskazano, że nie da się ustalić daty, od której istnieje niepełnosprawność oraz punkt V, w którym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 czerwca 2013 r. Jednocześnie treść żądań skarżącego wskazuje na ich całościowe traktowanie – tzn. skarżący żąda zmiany decyzji (orzeczenia) tak aby ustalono mu znaczny stopień niepełnosprawności, istniejącej od dzieciństwa i aby wskazano, że znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od dzieciństwa.

Oceniając treść żądań skarżącego należy zgodzić się z organem II instancji (Wojewódzkim Zespołem ds. Orzekania o Niepełnosprawności), że uwzględnienie żądań skarżącego w tym kształcie i zmiana decyzji (orzeczenia) zgodnie z ich treścią nie jest możliwa, byłaby bowiem sprzeczna z obowiązującymi przepisami.

Jak wynika z przytaczanego wyżej art. 5a ust. 2 pkt 1 w orzeczeniu wydanym na tej podstawie prawnej, stopień niepełnosprawności określa się na podstawie przedłożonych orzeczeń wydanych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, z uwzględnieniem m.in. art. 62.

W orzeczeniu z [...] lutego 1994 r. zaliczono skarżącego do 2 grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...) takie orzeczenie traktowane jest na równo z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ponadto w orzeczeniu z 1994 r. wskazano, że inwalidztwo istnieje od daty badania.

Nie ma zatem możliwości dokonania zmiany orzeczenia z [...] października 2013 r. zgodnie z żądaniem skarżącego. Nie można bowiem ustalić stopnia niepełnosprawności w stopniu znacznym, wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 5a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...).

Jeżeli skarżący uważa, iż stopień niepełnosprawności nie odpowiada jego aktualnemu stanowi zdrowia może wystąpić o ustalenie stopnia niepełnosprawności

w trybie art. 6b ust.1 i 6b1 ustawy o rehabilitacji (..).

Oceny tej nie zmienia błąd popełniony w orzeczeniu z [...] października 2013 r., wykryty zresztą przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a polegający na błędnym wskazaniu daty powstania niepełnosprawności i ustalenia jej stopnia. W tym zakresie należało kierować się wskazaniami wynikającymi z orzeczenia z [...] lutego 1994 r., gdzie wskazano, że inwalidztwo istnieje od daty badania. Art. 5a ustawy o rehabilitacji nie pozwala natomiast na czynienie w tym postępowaniu ustaleń w zakresie stopnia niepełnosprawności innych niż wynikające ze "starego" orzeczenia, które stanowi podstawę orzekania. Skoro nie można podważać ustaleń wynikających z orzeczenia z 1994 r., bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że w znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy decyzji ZUS z [...] lipca 2002 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego powołano się na orzeczenie komisji lekarskiej w R. P. z [...] czerwca 1983 r., z której wynika, że inwalidztwo istnieje od 1969 r. Rozważanie tych wątpliwości pozostaje bez znaczenia dla badanej sprawy.

Opisany błąd w orzeczeniu z [...] października 2013 r. nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej zmiany tego orzeczenia w trybie art. 155 k.p.a. Nie ma bowiem prawnych możliwości zmiany tego orzeczenia tak, aby brzmiało zgodnie z żądaniami skarżącego – tj. aby kwalifikowało go do znacznego stopnia niepełnosprawności, ustalało, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa oraz że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dzieciństwa.

Powoływany w skardze art. 62 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...) nie ma zastosowania w odniesieniu do skarżącego, dotyczy bowiem osób, wobec których orzeczono stałą lub długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. Orzeczenie z [...] lutego 1994 r. nie dotyczy tej sytuacji.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).