II SA/Kr 1571/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. [....] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażami podziemnymi, stacją trafo, na działce nr [....] i części działki nr [....] (fragment pomiędzy działka nr [....] a budynkiem mieszkalnym nr ...) Obr. [....] przy ul. [....] w K. , zjazdem z ul. [....] (dz. Nr....) i infrastrukturą techniczną na działce nr nr [....] oraz budową sieci SN dz. Nr nr [....] ".

Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli A.O. , K.O. , A.C. , K.B. i M.B. .

Decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. [....] o ustaleniu warunków zabudowy.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego od powyższej decyzji przez M.P. , A.O., K.O.i A.C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 2 października 2013 r., znak [....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło treść art. 156 § 1 kpa oraz przypomniało, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest trybem szczególnym pozwalającym na odstąpienie od jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 16 k.p.a. tj. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku z dnia 17 listopada 2008 r., w którym Inwestor dokonał charakterystyki planowanego przedsięwzięcia wg. wymogów określonych w ww. przepisach. Określono zapotrzebowanie inwestycji na media, a także opisano planowany sposób zagospodarowania terenu i dokonano charakterystyki nowej zabudowy, z wyszczególnieniem wszystkich elementów, pozwalających następnie na określenie w decyzji poszczególnych parametrów. Wskazano też, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko. Do wniosku dołączono także aktualne (datowane na 2006 r.) kopie map w skali 1:1000, odpowiadające warunkom z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zaznaczonym terenem inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględniania aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym poprzez pominięcie uprzedniego postępowania rozgraniczającego działki nr [....] i [....] oraz postępowania podziałowego działki nr [....] Kolegium wskazało, że przebieg rzeczywistych granic pozostaje bez znaczenia dla ustalonych parametrów, albowiem te wyznaczane są jedynie w nawiązaniu do zastanego i zaobserwowanego przez analizatora ładu przestrzennego. Szczegółowe warunki techniczne dotyczące położenia planowanej inwestycji względem granic działek sąsiednich, uwzględniane są dopiero na dalszym etapie inwestycyjnym, tj. na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego wskazać też należy, że w toku postępowania organ l instancji posługiwał się aktualnymi mapami z 2006 r. uwzględniającymi postępowanie podziałowe (które zakończyło się 1 kwietnia 1997 r.), obrazowały one w tym zakresie aktualny stan prawny. Ponadto zwrócono uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa precyzyjnie zajętość terenu pod inwestycję, który został ujęty na mapie odpowiadającej warunkom z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zaznaczonym terenem inwestycji. Z charakterystyki inwestycji wynika, że planuje on realizację inwestycji także w części na działce [....] (obejmującej fragment pomiędzy działką [....] a budynkiem mieszkalnym nr ....). Zatem w zamierzeniu inwestycyjnym Inwestor pragnie skorzystać z terenu działki nr [....] w dobudowie do willi położonej przy ul. [....] (bowiem granica została na mocy decyzji z dnia 1 kwietnia 1997 r. została przesunięta na ścianę budynku).

Ponowna analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna co do zasady odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Z treści analizy wynika, iż spełniony jest wymóg istnienia działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zagospodarowanych i zainwestowanych w sposób pozwalający określić wymagania dla planowanej inwestycji, w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów zagospodarowania terenu. Jako działki, które będą stanowiły kontynuację funkcji wskazano działki nr nr [....] . W dokumencie analizy, jego Autorka opisała cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Ponadto wskazała na inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o poczynione wnioski zaproponowała na tej podstawie ustalenie w jej ocenie optymalnych dla zachowania ładu urbanistycznego warunków nowej zabudowy, na wskazanym przez siebie poziomie. Załącznikiem do pisemnej analizy jest kserokopia aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Stwierdzić należy, że dokument analizy znajdujący się w aktach sprawy, zawiera dostateczne informacje co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wystarczające dane dotyczące spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, charakteryzujące teren w obszarze analizowanym, funkcję i cechy istniejącej tam zabudowy, które umożliwiają orientację w kwestiach istotnych dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego.

Na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy. Zgodzić się należy, że zastrzeżenia może budzić sposób uzasadnienia wyznaczenia wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy. W szczególności wyznaczając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powołano się na przewidziane odpowiednio w § 5 ust. 2 i 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjątki od zasad ogólnych. Uzasadnienie takie wynika z analizy.

W kwestii ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stwierdzić należy, iż parametr ten także został ukształtowany w nawiązaniu do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zgodnie z analizą zasadniczy kontekst przestrzenny dla zamierzenia inwestycyjnego stanowiła zwarta zabudowa 5-ciu kondygnacji i wysokości od 18-20 m, a projektowana zabudowa powinna nawiązywać do przeważającego gabarytu, t.j. nie przekraczać swą wysokością 20 m, jednocześnie zalecono stopniowanie wzrostu tego parametru (k. 86 i 87). W tych ramach został wyznaczony parametr wysokości. Maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalił do 16 m. Taką maksymalną wysokość budynku dopuścił w pasie zabudowy w odległości do 20 m od granicy działki drogowej 763/1. Poza tym obszarem, tj. w głębi działki ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki, do 13 m, dla 40 % powierzchni nowej zabudowy i do 10 metrów dla pozostałych 60 %. Również w tym wypadku brak jest podstaw do uznania, że ustalony w decyzji powyższy parametr, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami analizatora oraz narusza samym art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Kolegium dostrzegło, że niektóre wskaźniki i parametry nowej zabudowy zostały określone w sposób mało precyzyjny. Obecnie, podążając za ukształtowanym w ciągu ostatnich lat stanowiskiem sądów, wymaga się konkretnego określenia wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy. Podkreślić należy, że badając, czy zaskarżony akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa badamy, jakie przepisy i jakie wymogi obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Określenie parametrów jako maksymalnych w świetle aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego pozostaje zbyt mało precyzyjne, ponieważ, daje to inwestorowi możliwość różnej interpretacji decyzji o warunkach zabudowy. Obecnie wiodące stanowisko dopuszcza konkretne ustalenie poszczególnych parametrów tj. przynajmniej w zakreślonych granicach od minimum do maksimum. Z drugiej jednak strony - jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 1426/10, rozporządzenie wykonawcze nie narzuca obowiązku określania parametrów wielkości nowej zabudowy w granicach od minimalnej do maksymalnej. W ocenie Kolegium brak jednolitości poglądów w kwestii należytej konkretyzacji poszczególnych parametrów, nie pozwala zatem na stwierdzenie, że powyższe uchybienie ma charakter oczywistego i rażącego naruszenia prawa, mając na uwadze to, że wyznaczone parametry z uwagi na to, iż znajdują odzwierciedlenie w analizie nie mają charakteru arbitralnego.

Także brak odrębnych załączników (tekstowego i graficznego) zawierających tzw. wyniki analizy architektoniczne - urbanistycznej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem wskazać, iż § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż " wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy". Przepis ten nie wskazuje wprost, że załączniki w tej postaci mają stanowić odrębne dokumenty i nie mówi o ilości załączników, jakie ma zawierać decyzja. Stanowi natomiast o konieczności zawarcia w tych załącznikach wyników analizy, ale już nie samej analizy tj. np. obszaru analizowanego. Również w tym przypadku należy uwzględnić, że interpretacja treści § 9 ww. rozporządzenia, w dacie wydania przedmiotowej decyzji, nie była jednoznaczna. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie ewoluowało, przyjmując ostatecznie za obowiązujący pogląd o konieczności dołączenia do decyzji czterech odrębnych załączników: a to warunków zabudowy w części opisowej i w części graficznej, oraz odrębnie wyników analizy w części opisowej i w części graficzne.

Planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [....] . Istniejące uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 ustawy, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika, że teren jest uzbrojony i nie ma przeszkód w realizacji zwiększonego zapotrzebowania na media przy zachowaniu warunków określonych przez dysponenta sieci (karty nr 31-41, tom l). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja administracyjna została wydana po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień, w tym po uzyskaniu pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 kwietnia 2007 r. znak [....] oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z dnia 12 marca 2007 r. znak [....] w zakresie ochrony środowiska oraz opinii tego samego organu z dnia 13 marca 2007 r. znak [....] , w zakresie obsługi komunikacyjnej, a także opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 27.02.2007 r. znak [....] w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią. Za trafne należy uznać stanowisko tut. Kolegium, iż nie było konieczne dokonanie uzgodnienia w formie postanowienia w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. Podzielić należy jednak pogląd, iż wydanie postanowienia w takiej sytuacji, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że stanowisko o braku konieczności wydawania postanowień, co prawda aktualnie ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, stanowiło jedną z możliwych wykładni przepisu. Na gruncie regulacji przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy oraz art. 106 "k.p.a." przyjmowany był również pogląd, zgodnie z którym postępowanie uzgodnieniowe w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy) wszczynane przez prezydenta w mieście na prawach powiatu winno kończyć się wydaniem postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 106 § 5 k.p.a, z uwagi na to, iż zarządca drogi jest organem odrębnym od Prezydenta Miasta w ujęciu funkcjonalnym. Tym samym wobec faktu, iż przepisy nie były jednoznaczne i wymagają dokonania wykładni, nie można stwierdzić naruszenia prawa o charakterze rażącym w sytuacji pozyskania uzgodnienie w formie postanowienia.

Jak wynika z powyższego, w istocie decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym zawiera uchybienia, które w toku postępowania odwoławczego prawdopodobnie skutkowałyby uchyleniem tej decyzji i przekazaniem jej organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednak nie można przyjąć, że waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa, niż wynikająca z zasady określonej w art. 16 Kpa stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium podkreśliło, że nie można na obecnym etapie skorygować w/w decyzji w trybie postępowania nadzorczego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Natomiast ograniczenia dopływu światła i świeżego powietrza powinny były zostać zbadane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (bada się wówczas m.in. tzw. linijkę światła). Wykazanie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, że takie ograniczenia zachodzą musiałoby skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę. Należy zwrócić uwagę, że m.in. w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz w objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji wskazano m.in., że realizacja przedmiotowej decyzji nie może pogorszyć warunków mieszkaniowych w istniejącej zabudowie w zakresie m.in. dostępu do światła dziennego. Nawiązując w tym miejscu do zarzutów przedstawionych przez panią A.O. , a to, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazywano, że kwestie techniczno-budowlane oraz dostępu światła dziennego będą rozpatrywane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, podczas gdy w kolejnym etapie, t.j. postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę organ administracji odwoływał się wyłącznie do decyzji ustalającej warunki zabudowy, stwierdzić należy, co następuje. W istocie jest to zarzut sformułowany pod adresem decyzji o pozwoleniu na budowę. Proces inwestycyjny składa się z dwóch etapów, z których każdy charakteryzuje się inną intensywnością ochrony interesów osób trzecich i taka konstrukcja procesu inwestycyjnego odpowiada konieczności wyważenia ścierających się tutaj interesów, a mianowicie interesu inwestora (właściciela działki, który chciałby korzystać z przysługującego mu prawa) oraz właścicieli działek sąsiednich, którzy obawiają się, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego będzie z kolei ograniczała korzystanie z przysługującego im prawa. Właściwym momentem badania ewentualnych ograniczeń dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi jest etap postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wówczas, gdy organowi właściwemu przedłożony zostaje konkretny projekt budowlany możliwe jest zbadanie tzw. linijki cieni stanowiącej analizę nasłonecznienia, przedstawiona przez autora projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Zaniechanie, na które wskazuje Wnioskodawczyni miało zatem miejsce na drugim etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma jedynie za zadanie ocenę, czy i pod jakimi warunkami planowane zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w zastany układ przestrzenny. W przedmiotowej sprawie z analizy urbanistyczno-architektonicznej bezsprzecznie wynika, że warunek kontynuacji zabudowy w ścisłej strefie śródmiejskiej oraz intensyfikacji zabudowy w tej strefie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a stwierdzono, że Strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz możliwości skalania uwag i wyjaśnień. Natomiast w ocenie Kolegium w istocie nie zawiadomiono Stron przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.C. i K.o. , zarzucając jej:

- naruszenie art. 25 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, w szczególności poprzez naruszenie zasady nemo iudex in causa sua oraz brak wyłączenia się organu od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, nadto brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na błędnie ustalonym stanie faktycznym;

- naruszenie art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wykazania okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co zaprzecza zasadzie prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona Decyzja SKO w K. narusza szereg przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja narusza zasadę praworządności, objętą art. 7 Konstytucji RP, której konsekwencją jest objęty art 25 k.p.a. nakaz wyłączenia się organu bezpośrednio zainteresowanego w sprawie, względnie organu, którego pracownicy są bezpośrednio zainteresowani wynikiem postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. SKO występuję w przedmiotowej sprawie zarówno jako organ rozstrzygający sprawę jak i jako strona z uwagi na okoliczność, iż SKO jako państwowa jednostka budżetowa jest zarządcą nieruchomości sąsiadującej z działką, której dotyczyło postępowanie o wydanie decyzji WZ. Narusza to zasadę nemo iudex in causa sua. Na uzasadnienie powyższego skarżący załączają odpisy pism SKO w bliźniaczej sprawie - w postępowaniu dotyczącym wydania kolejnej decyzji WZ dla tej samej działki - tj. odwołania SKO w K. z dnia 16 września 2013r. [....] od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 28 sierpnia 2013r., wniesionego do SKO w K. oraz pisma SKO w K. z dnia 14 października 2013r. kierowanego do Ministra Spraw Administracji i Cyfryzacji dotyczącego konieczności wyznaczenia innego SKO w sprawie odwołania od decyzji WZ. Pomimo faktu wystosowania takiego pisma we wspomnianej sprawie dotyczącej kolejnej decyzji WZ dla tej samej działki, SKO w K. w sprawie stwierdzenia nieważności pierwszej decyzji WZ z 2008r., nie podjęło kroków mających na celu wyznaczenie innego SKO do orzekania w sprawie. Pomimo okoliczności wskazującej na niewątpliwy konflikt interesów oraz naruszenia zasady występowania jako "sędzia we własnej sprawie", SKO w K. dwukrotnie rozstrzygało w sprawie nieważności decyzji w postępowaniu, w którym występowało zarówno jako organ I i II instancji oraz jako strona.

Niezależnie od powyższych okoliczności, stanowiących w ocenie skarżących samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżący wskazują, iż SKO w K. naruszyło również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskodawców ilość oraz skala naruszonych przepisów przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w pełni uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Świadczy o tym przede wszystkim nieprawidłowe ustalenie nr i granic działek przez organ wydający decyzje WZ. zastosowanie § 7 ust. 4 czy § 5 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, brak wskazania konkretnych parametrów zabudowy (np. do 50%. do 23 m wysokości), brak wszystkich załączników - tylko dwa zamiast czterech, w tym całkowitego pominięcia wyników analizy urbanistyczno —architektonicznej oraz niewłaściwa procedura uzgodnienia - kwestia wydania postanowienia o uzgodnieniu przez ZIKiT (czyli de facto Prezydenta Miasta K. ).

Organ II instancji w ogóle nie odniósł się również do sumy czy też całości uchybień wykazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 października 2012r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wprawdzie uznał słuszność wielu powołanych przez wnioskodawców uchybień, tym nie mniej dokonał jedynie oceny poszczególnych z nich, podczas gdy decyzja WZ stanowi pewną całość, która winna być oceniana z szerszej pespektywy. Co więcej organ całkowicie pominął ocenę i niektórych znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w szczególności analizy architektoniczne — urbanistycznej, którą należy ocenić jako niespójną i wybiórczą a także stworzoną na potrzeby z góry ustalonych parametrów. W ocenie wnioskodawców parametry wskazane w wyniku przeprowadzenia analizy architektoniczno - urbanistycznej wskazują na celowe i wybiórcze dobieranie określonych okoliczności do wskazania z góry ustalonych parametrów, korzystnych dla inwestora. Takie postępowanie organu narusza również szereg przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Wzięcie bowiem pod uwagę całości wykazanych uchybień bez wątpienia pozwalałoby organowi dostrzec przytłaczający ciężar nieprawidłowości zaskarżonej decyzji.

Ponadto podkreślenia wymaga, iż stronom nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji. Wnioskodawcy ani pozostałe strony nie zostały wezwane do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. — zwłaszcza, iż inwestor w toku postępowania dwukrotnie składał pisma wyjaśniające.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej są decyzje SKO w K. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Kontrolowane decyzje są prawidłowe i odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez SKO w K. art. 25 Kpa poprzez wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tymi osobami w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżący podają, że siedziba SKO mieści się na nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, tym samym SKO w K. było uczestnikiem postępowania. Nadto z załączonego do skargi pisma z dnia 14 października 2013r. wynika, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła wniosek do Ministra Spraw Administracji i Cyfryzacji o wyznaczenie innego SKO w sprawie odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu wskazać należy, że załączone do skargi odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy oraz wniosek o wyznaczenie innego Kolegium do załatwienia sprawy tegoż odwołania dotyczą zupełnie innej decyzji o warunkach zabudowy niż objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Z załączonych dokumentów wynika, że SKO w K. złożyło odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 sierpnia 2013r nr [....] , a w związku z powyższym złożyło również wniosek o wyznaczenie innego Kolegium do załatwienia tego odwołania.

Jednakże stan faktyczny w niniejszej sprawie jest odmienny. SKO w K. decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 kwietnia 2008r. której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, nie kwestionowało odwołaniem. Natomiast sam fakt, że Kolegium było stroną postępowania ze względu na sąsiedztwo swojej siedziby w stosunku do terenu objętego wnioskiem nie wystarcza do stwierdzenia, że kontrolowana sprawa dotyczy interesów majątkowych Prezesa SKO w K. lub jego krewnych, powinowatych, przysposobionych itp. Kwestie związane z nieruchomością na której znajduje się siedziba Kolegium nie są i nie mogą być traktowane jako interesy majątkowe Prezesa Kolegium, gdyż jest to majątek publiczny a nie prywatny. Innymi słowy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do ustalenia, że naruszono art. 25 Kpa a tym samym że decyzja mogłaby podlegać uchyleniu przez wzgląd na naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do jego wznowienia tj. na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt. 3 Kpa

Dalej wskazać należy, że słusznie organ ustalił, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 Kpa zasady stabilności decyzji administracyjnej. Zasada ta oznacza, że uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 Kpa. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 Kpa zasady stabilności decyzji administracyjnej, to przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Uwaga ta dotyczy w szczególności wady decyzji wymienionej w § 1 pkt 2 art. 156 kpa, na która to podstawę nieważności decyzji powołują się skarżący.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu będącego podstawą prawną decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych. Punktem zaś odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 kpa jest stan rzeczy w chwili jej wydania. Oceny tej dokonuje organ w samodzielnym postępowaniu, którego istotą nie jest ponowne rozpoznanie sprawy podstawowej (w tym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego), lecz jest jedynie ustalenie, czy decyzja została wydana w warunkach określonych w/w przepisem.

Decyzja wtedy rażąco narusza prawo materialne, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" wyróżnić można dwa stanowiska. Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to znaczy oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Zgodnie z drugim stanowiskiem, przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony".

Bez względu jednak na to, którą z wyżej wymienionych koncepcji organ przyjmuje, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może on prowadzić nowego postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny, czy weryfikowana decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 kpa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo i wszechstronnie oceniło decyzję o warunkach zabudowy i z rozważaniami tymi należy się zgodzić w całości. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest nieuzasadniony, gdyż jak wyżej wskazano organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi nowego postępowania dowodowego zmierzającego do ponownego ustalenia warunków zabudowy. Jeśli zaś chodzi o ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji której stwierdzenia nieważności żądano, to była ona przeprowadzona wnikliwie i wyczerpująco, organ odniósł się zarówno do wszystkich zarzutów stawianych przez wnioskodawców jak i z urzędu zbadał w całości wydaną decyzję. Tym samym również zarzut naruszenia art. 8 i art. 80 Kpa nie jest uzasadniony. Sam fakt niezadowolenia skarżących z treści rozstrzygnięcia nie powoduje jeszcze że organ prowadził postępowanie z naruszeniem art. 8 Kpa.

Podkreślić należy, ze Kolegium prawidłowo ustaliło, że uchybienia decyzji o warunkach zabudowy wskazane przez Skarżących jako główne przyczyny stwierdzenia nieważności, tj. zarzuty: błędnego ustalenia obowiązującego stanu prawnego nieruchomości; naruszenia przepisów § 7 ust. 4 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - bez uzasadnienia ich zastosowania; zarzut dokonania uzgodnienia w formie postanowienia w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego przez jednostkę podległą Prezydentowi Miasta K. - bezspornie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, lecz nie przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie wykazano, że skutkiem tych naruszeń będzie zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Kwestie te jak słusznie wskazało Kolegium były też przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i w czasie gdy decyzja była wydawana, przepisy te nie miały charakteru "przepisów niepozostawiających wątpliwości co do ich bezpośredniego rozumienia". Tym samym nie było możliwe ich "oczywiste, wyraźne, bezsporne" czyli rażące naruszenie.

Prawdą jest również, że decyzja połączyła w jednym tekstowym załączniku warunki zabudowy i wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej, jak również w jednym załączniku graficznym połączono część graficzną decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzna wyników analizy. Niemniej jednak zdaniem Sądu nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, gdyż z treści załącznika nr 1 i nr 2 wynikają wszystkie obligatoryjne dla decyzji o warunkach zabudowy ustalenia i okoliczności. Dopiero brak załączników do decyzji, względnie taka treść załączników, które nie zawierają wymaganych przepisami ustaleń, mogłyby być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji.

Dalej wskazać należy, że nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 10 Kpa. Zgodnie z w zasadzie jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 Kpa: "w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. sygn. IV SA/Po 1109/12). W niniejszej sprawie Skarżący nie wskazali jakich czynności nie mogli podjąć względnie jakich uprawnień zostali pozbawieni, w związku z naruszeniem przez organ art. 10 Kpa.

W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji wyroku, na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.