II SAB/Kr 307/13

Uzasadnienie

M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. domagając się nakazania organowi administracji dokonania odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie oraz zasądzenia od Skarbu Państwa na swoją rzecz kwoty w wysokości 10.000 złotych.

Skarżący podniósł, że w dniu 4 marca 2011 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło jego odwołanie złożone od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 3 lutego 2011 r. w przedmiocie umorzenia z urzędu postępowania w sprawie wykonania instalacji odprowadzenia spalin z budynku przy ul. D. w K. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej.

Pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, ani nie poinformował o przyczynach zwłoki, jak również nie ustalił nowego terminu załatwienia sprawy.

W dniu 27 czerwca 2011 r. skarżący skierował zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżący podniósł, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji przez okres prawie 4 miesięcy nie podjął żadnych działań, ani też nie wydał rozstrzygnięcia, mimo posiadania kompletu dokumentów. Ponaglony przez jednostkę nadrzędną, przystąpił do kompletowania materiału dowodowego. W tym celu wyznaczył sobie dodatkowy termin do załatwienia sprawy, wykraczający poza ramy czasowe określone w art. 35 k.p.a. bo aż 3 miesiące, w tym 2 miesiące wyznaczył organowi l instancji na dostarczenie dokumentów, które organ l instancji winien był zgromadzić przed wydaniem decyzji. Dalej skarżący podniósł, że w wyniku jego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. odmówił wyznaczenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w K. dodatkowego terminu na załatwienia sprawy. W dniu 12 września 2011 r. skarżący dokonał przeglądu akt sprawy i na tej podstawie stwierdził, że organ prowadzący sprawę nadal nie podejmuje żadnych działań mających na celu zbadanie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie i zakresie wskazanym w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że odwołanie skarżącego zostało przekazane do organu II instancji w dniu 4 marca 2011 r. W dniu 25 lipca 2011 r. organ odwoławczy wydał postanowienie na podstawie art. 136 k.p.a. którym zlecił organowi l instancji uzupełnienie materiału dowodowego w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia. Następnie postanowieniem z dnia 26 lipca 2011 r. organ zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. 1 miesiąca od dnia uzupełnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. materiału dowodowego. Organ zaznaczył, że na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Główny Inspektor Budowlanego prowadził równolegle postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie i w dniu 8 sierpnia 2011 r. wydał postanowienie, którym odmówił wyznaczenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dodatkowego terminu na załatwienie sprawy.

Organ zaznaczył też, że skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego w dniu 16 września 2011 r., natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 30 września 2011 r. zakończył postępowanie odwoławcze poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu l instancji. Dodatkowo organ podniósł, że w związku z bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań, co stanowi przyczynę niezależną od organu, sprawa nie została załatwiona w terminie przewidzianym w k.p.a. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uzupełnienia materiału dowodowego przez organ l instancji, co miało wpływ na długość prowadzonego postępowania. Niezwłocznie po zebraniu materiału dowodowego tj. 6 dni po otrzymaniu uzupełnionych dowodów od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy zawiadomił strony, przed wydaniem decyzji, o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Organ podkreślił, że skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania w chwili, gdy biegł wyznaczony dla strony przez organ termin do zapoznania się z aktami sprawy, który upływał w dniu 22 września 2011 r., natomiast decyzja kończąca postępowanie wydana została przez WINB w K. w dniu 30 września 2011 r.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt II SAB/Kr 143/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w zakresie żądania odszkodowania (punkt l), a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (punkt II) i orzekł o kosztach postępowania (punkt III).

Sąd w ww. wyroku uznał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocenia się sprawę na przewlekłe prowadzenie postępowania według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. Przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ, którego przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności albo przewlekłości w tym zakresie przed datą rozstrzygania przez sąd czyni, zatem niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień sądu wynikających z art. 149 p.p.s.a., także w sytuacji, gdy decyzja lub inny akt podjęte zostały przez organ z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Sąd nie może, bowiem zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązać organu do wydania aktu, który przed dniem orzekania został już wydany albo zobligować organ do podjęcia czynności, która już wcześniej została przez organ dokonana. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że do dnia 11 stycznia 2012 r. sprawa została rozstrzygnięta przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dniu 30 września 2011 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu l instancji z dnia 3 lutego 2011 r. W tej sytuacji uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie było możliwe. W konsekwencji Sąd stwierdził, że postępowanie sądowe w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania stało się bezprzedmiotowe, bowiem w jego toku nastąpiło zdarzenie w następstwie, którego sprawa się zakończyła. Tym samym wydanie aktu przez organ przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną M. W. wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 roku sygn. akt II OSK 1031/12 uchylił punkt II i III zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż o ile słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na dzień zamknięcia rozprawy, o tyle zrównanie przez Sąd pierwszej instancji (uznanie za identyczne) skargi na przewlekłość ze skargą na bezczynność w zakresie bezprzedmiotowości z uwagi na wydanie żądanego przez stronę rozstrzygnięcia było nieuprawnione. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "jednocześnie" w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. nie przesądza jeszcze, iż mamy do czynienia z koniunkcją przesłanek i możliwością orzekania merytorycznego jedynie, gdy istnieją podstawy do zobowiązania organu do działania. Są to przesłanki od siebie niezależne, stanowiące odrębne podstawy orzekania przez sąd administracyjny, uzależnione od stanu faktycznego danej sprawy. Nie oznacza to zatem sekwencyjności uzależnionych od siebie ustaleń procesowych, ale wyznacza kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że za wadliwością umorzenia niniejszego postępowania przemawia również cel, jakiemu ma służyć skarga w tym przedmiocie. Skarga ta nie odnosi się, bowiem jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji, stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 139/12 oddalił skargę M. W. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

W ocenie orzekającego wówczas Sądu kryterium zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uwzględnienie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia sądowego i ustalenie czy nakazanie organowi administracji publicznej, w trybie art. 149 p.p.s.a., wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnej zmiany stanu faktycznego sprawy.

Sąd podniósł, że skarżący w piśmie z dnia 22 marca 2011 r. skierowanym do organu odwoławczego, które wpłynęło do tego organu 4 marca 2011 r. wniósł o rozpatrzenie jego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 3 lutego 2011 r. Organ nie dochował terminu miesiąca lub dwóch miesięcy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. i nie rozpatrzył jego odwołania w tych terminach, gdyż swoją decyzję wydał dopiero 30 września 2011 r. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została jednakże złożona do Sądu w dnia 16 września 2011 r., a organ w dniu 30 września 2011 r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie rozpatrując tym samym odwołanie skarżącego. W związku z tym, zdaniem Sądu w chwili składania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego działania organu nie można zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ ten wydał decyzję w chwili kiedy biegł jeszcze termin zakreślony dla stron do zapoznania się z aktami sprawy. Również w chwili orzekania przez Sąd tj. w dniu 25 października 2012 r. nie można stwierdzić, że stan przewlekłości trwał nadal. Ten stan przewlekłości postępowania administracyjnego ustał z chwilą wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 30 września 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., zaskarżając go w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. przez zaniechanie stwierdzenia w wyroku, czy przewlekłość postępowania prowadzanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; naruszenie art. 190 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przez Sąd pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 sygn. akt II OSK 1031/12, który uznał za usprawiedliwioną podstawę dotyczącą naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego, związanie Sądu wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązywało Sąd pierwszej instancji do zbadania jaki charakter miała stwierdzona przez Sąd przewlekłość postępowania oraz czy nie zachodzi podstawa do wymierzenia organowi grzywny, czemu Sąd winien dać wyraz w wyroku. Ograniczenie się przez Sąd jedynie do oddalenia skargi na przewlekłość narusza w tym wypadku art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., ale przede wszystkim stanowi naruszenie art. 190 p.p.s.a.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSKA 422/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd wskazał na regulację art. 190 p.p.s.a. stwierdzając, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł kolejny raz oprzeć rozstrzygnięcia sprawy na poglądzie prawnym zakwestionowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wydanym wyroku Sąd przypomniał, iż Naczelny Sąd Administracyjny - rozpoznając skargę kasacyjną od poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/11 - wyraził jednoznacznie pogląd prawny, iż o ile wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie.

Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 wiązała Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy i Sąd ten nie był władny zająć odmiennego stanowiska. Brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza naruszenie art. 190 p.p.s.a.

W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, aby uniknąć popełnienia przez Sąd pierwszej instancji kolejnych błędów wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokona merytorycznej oceny zasadności wniesionej w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania, uwzględniając argumentację sądu kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).

Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż organ nie rozpoznał odwołania skarżącego w terminie i prowadził o postępowanie przewlekle od dnia 4 marca 2011 r. do dnia 15 sierpnia 2011 r. tj. do złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Niemniej jednak w okresie od dnia 16 września 2011r. tj. od dnia wniesienia skargi na przewlekłość do Sądu, do dnia jej rozpoznania przez organ tj. do dnia 30 września 2011 r. nie można uznać, aby organ prowadził przewlekle postępowanie. A zatem, już chociażby z tego fragmentu uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten stwierdził przewlekłość postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji przyjmując, że przewlekłość postępowania administracyjnego ustała, oddalił skargę. Uznając powyższe postępowanie Sądu pierwszej instancji za błędne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że jak wynika z przedstawionego powyżej stanu faktycznego, sprawa będącą obecnie przedmiotem badania Sądu była już dwukrotnie rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszym z wydanych wyroków z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt. II OSK 1031/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sam fakt wydania decyzji w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd bada bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie.

W drugim z wydanych wyroków z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że sąd pierwszej instancji oddalając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie wykonał wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 opierając ponownie rozstrzygnięcie sprawy na poglądzie prawnym zakwestionowanym przez sąd drugiej instancji.

W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Natomiast wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego, bowiem ocena stanu faktycznego nie jest wykładnią prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2012r. sygn. akt. I SA/Wr 706/12 – powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 967/12).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, w tym także w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt. II OSK 1031/12 - wydanie przez organ rozstrzygnięcia po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12).

We wspomnianym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 wskazano, że o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Rozpatrując zatem skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który w przedmiotowej sprawie jest organem odwoławczym, należy brać pod uwagę termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a zatem jeden miesiąc. Obowiązek skorzystania z kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy rozpoczyna się z chwilą złożenia odwołania i przesłania akt sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że również czynności podejmowane w trybie art. 136 k.p.a. są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 955/10). Wykonywanie tych czynności przez organ I instancji w wyniku zlecenia ich wykonania przez organ odwoławczy nie zmienia faktu, że postępowanie odwoławcze prowadzone jest przez organ II instancji i ocena sposobu prowadzenia tego postępowania – w tym zasadności zlecania czynności - dotyczy organu odwoławczego, a nie organu I instancji. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 191/12.

Mając na uwadze powyższe należy przypomnieć, iż w rozpoznawanej sprawie w dniu 4 marca 2011 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło odwołanie skarżącego wniesione od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 3 lutego 2011 r. Organ odwoławczy przez okres niespełna 5 miesięcy nie rozpoznał odwołania skarżącego, jak również nie poinformował go o przyczynach zwłoki, ani też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Pierwszą czynnością podjętą przez organ odwoławczy było wydanie dopiero w dniu 25 lipca 2011 r. postanowienia o zleceniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego uzupełnienia materiału dowodowego w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia. Z kolei postanowieniem wydanym dzień później tj. 26 lipca 2011 r. organ odwoławczy wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, określając, iż jest to miesiąc od zwrotu uzupełnionego materiału dowodowego.

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy powinien był (w przypadku stwierdzenia takiej konieczności) zlecić uzupełnienie materiału dowodowego przez organ I instancji znacznie wcześniej, niż po upływie prawie 5 miesięcy. Do wydania postanowienia o uzupełnieniu materiału dowodowego wystarczyło bowiem dokonanie jedynie wstępnej weryfikacji i analizy akt sprawy przesłanych przez organ I instancji. Nadto w ocenie Sądu zakreślony organowi I instancji termin 2 miesięcy do uzupełnienia materiału dowodowego w postaci dokumentów dotyczących ustalenia stron postępowania w sprawie wykonania instalacji odprowadzenia spalin z budynku, aktualnego protokołu [...] dla tego budynku oraz kopii uprawnień budowlanych dla Z. J. uznać należy za zbyt długi.

Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt I SAB/Wa 339/11). W kontekście powyższych uwag stwierdzić należy, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy poprzez określenie go jako "miesiąc od zwrotu uzupełnionego materiału dowodowego" było również nieprawidłowe. Wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy organ winien określić go precyzyjnie i jednoznacznie wskazując na konkretną datę. Nadmienić w tym miejscu należy, że postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. znak: [...] wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K..

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę podjęcie przez organ odwoławczy pierwszej czynności po upływie niespełna 5 miesięcy od wpłynięcia odwołania stanowi o rażącej przewlekłości prowadzonego postępowania odwoławczego. Niewątpliwie przedmiotowa sprawa mogła i winna być rozpoznana w terminie krótszym. W aktach brak jest dowodów potwierdzających podejmowanie przez organ w okresie prawie 5 miesięcy od dnia wpłynięcia odwołania jakichkolwiek czynności procesowych, które miałyby na celu zakończenie postępowania. Powyższe zachowanie świadczy o tym, iż organ nie interesował się na bieżąco sprawą. Zaznaczyć przy tym należy, że przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie takie jak duża liczba rozpoznawanych przez organ spraw nie usprawiedliwiają braku podejmowania przez organ czynności przez okres prawie 5 miesięcy. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezczynności, organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, dużą liczbą spraw, brakiem etatów czy też środków pieniężnych. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn.akt I SAB/Wa 451/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2012r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10). Powyższe uwagi odnoszą się w pełni także do kwestii przewlekłości postępowania. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę wskazuje w tym miejscu, że zdaje sobie sprawę z problemów organizacyjno-kadrowych jakie mogą dotknąć organ administracji publicznej. Żadne jednak tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Gl 10/13).

Stwierdzona w przedmiotowej sprawie opieszałość organu niewątpliwie stanowi naruszenie prawa obywatela do domagania się od organu aby działał w sprawie wnikliwie i szybko, stosując przy tym najprostsze środki zmierzające do jej załatwienia (art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 k.p.a.). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie istniały przyczyny usprawiedliwiające tak poważną przewlekłość organu w rozpoznaniu odwołania.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy we wskazanym zakresie i przesłał go od organu odwoławczego w dniu 30 sierpnia 2011r. Zawiadomieniem z dnia 6 września 2011 r. organ odwoławczy poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Mając na uwadze czas jaki upłynął od uzupełnienia materiału dowodowego do czasu wydania decyzji stwierdzić można, iż postępowanie jedynie w tym krótkim okresie czasu było prowadzone bez zbędnej zwłoki.

Jak wskazano na początku niniejszych rozważań przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru.

Z tego też względu, uznając, że okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazują, iż przewlekłość postępowania miała charakter kwalifikowany (brak jakichkolwiek działań podjętych przez organ przez prawie 5 miesięcy), a zatem miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd na mocy art. 149 ust. 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Jednocześnie zaznaczyć należy, że chociaż wskazane przez organ przyczyny przewlekłości nie czynią bezzasadnym zarzutu przewlekłości, to Sąd mając na uwadze okoliczności jej powstania, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, odstąpił od wymierzenia grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na to, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakończył postępowanie decyzją z dnia 30 września 2011 r. znak: [...], Sąd w oparciu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt II o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.