II SA/Kr 1232/13

Uzasadnienie

Wójt Gminy decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 107 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy w z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne odmówił wydania wobec M. S. i J. S. właścicieli dz.ew. [...] na P. w W., nakazu przywrócenia tejże nieruchomości do stanu poprzedniego tj. przed nadsypaniem skarpy oraz nie nakazał im wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku za nadsypaniem wyżej wymienionej skarpy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 stycznia 2012 r. ponownie rozpatrzył sprawę prowadzoną przez Wójta Gminy pod znakiem [...] z wniosku T. R. z dnia 2 czerwca 2009 r., sprecyzowanego przez wnioskodawcę w dniu 26 września 2009 r. W swoim wniosku z dnia 2 czerwca 2009 r. wnioskodawca podał, że J. S. utworzył skarpę o wysokości l,60m - l,80m, która nie została zabezpieczona zgodnie z prawem budowlanym, lecz tylko cienką plastikową siatką i z tego powodu większe deszcze powodują obsuwanie się skarpy. Wniosek T. R. przekazany został Wójtowi Gminy postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., który uznał że nie jest właściwy do prowadzenia sprawy, bowiem stwierdził, że wykonanie nasypu na dz. ew. [...] w W. nie było wykonane w ramach prac przygotowawczych na terenie budowy, prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, w szczególności stwierdził, iż dnia 22 września 2009 r. odbyły się oględziny, w czasie których ustalono, że przedmiotowa skarpa usytuowana jest na południowym stromym stoku, na granicy dz.ew. [...] i [...] w P. w W., ma niejednakową wysokość jest porośnięta roślinnością zieloną, a zabezpieczone jest siatką plastikową, na jej koronie usytuowane są betonowe kasetony. W dniu 28 września 2009 r. do urzędu wpłynął wniosek J. i T. R. z dnia 26 września 2009 r., w którym żądali przywrócenia do stanu poprzedniego dz. ew. [...] i [...] lub wybudowania muru oporowego; przywrócenia do stanu poprzedniego terenu dz. ew. [...] w sprawie zmian w odpływie wody na dz. ew. [...] i [...]; zbadania legalności istniejących na dz. [...] i [...] obiektów budowlanych; zbadania czy wydane pozwolenie na budowę zawiera zgodę na zmianę ukształtowania terenu, zmianę kierunku odpływu wody opadowej źródlanej, ściekowej na dz. ew. [...], [...]. Stwierdzili też, że w trakcie budowy ziemia z wykopów posłużyła do budowy skarpy, a także że nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na skutek wykonania skarpy bowiem nastąpiła zmiana kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych, innych zanieczyszczonych, skutkiem czego dz. ew. [...] jest zalewana. Ponadto stwierdzili, że siatka ogrodnicza jest uszkodzona i "rozkładająca się", a donice kasetonowe obciążają skarpę potęgując osuwanie się ziemi. W związku z powyższym powołano biegłego w obecności którego w dniu 17 czerwca 2010 r. przeprowadzona została wizja w terenie, w czasie której ustalono, że stan skarpy w terenie w stosunku do poprzedniej wizji nie zmienił się, jedynie roślinność stała się gęstsza. Zgodnie z treścią opinii biegłego skarpapołożona na dz. ew. [...] nie narusza stosunków wodnych na gruncie, jej istnienie nie zmienia kierunku odpływu wód opadowych z terenu działek położonych powyżej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, skarpa widnieje na projekcie zagospodarowania w dokumentacji projektowej wydanego pozwolenia na budowę, skarpa jest odpowiednio zabezpieczona i nie wymaga dodatkowych umocnień, a intensywne opady deszczu, które miały miejsce na początku czerwca nie spowodowałynaruszenia skarpy. Ponadto na dz. ew. [...] nie stwierdzono wymycia wodami spływającymi z góry ani miejsc podmokłych. Natomiast wybudowanie muru oporowego spowodowałoby ewidentne naruszenie stosunków wodnych na tym terenie. Wójt ocenił zebrany materiał dowodowy, podzielił merytoryczne stanowisko wyrażone w opinii i uznał, że nie został naruszony stan wody na gruncie w związku z czym na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył wszczęte postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dalszej części uzasadnienia Wójt Gminy stanął na stanowisku, że do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. należą sprawy dotyczące: zabezpieczenia skarpy na terenie dz. ew. [...] w W. pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi i bezpieczeństwa, legalności [...] budynków letniskowych i zgodności ich realizacji z pozwoleniem na budowę, w tym dokonanie oceny zmiany konfiguracji terenu w obrębie dz. ew. [...] w W. w oparciu o projekt budowlany (plan zagospodarowania działki) i zagospodarowania wód opadowych na terenie dz. ew. [...] w W., badania szczelności szamba na terenie dz. ew. [...] w W.. Następnie podał, iż dnia 23 kwietnia 2012 r. wnioskodawcy złożyli do PINB wniosek o zbadanie między innymi prawidłowości rozwiązań architektonicznych i technicznych związanych z budową nasypu, zmianą ukształtowania terenu i odprowadzeniem wód opadowych. PINB stwierdził, że sprawa obiektów budowlanych, wód opadowych i szamba jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB w Z. na etapie zbierania dowodów, co zdaniem organu I instancji jest jednoznaczne z uznaniem właściwości organu. Dnia 12 lutego 2013 r. wystąpiono do wnioskodawców o szczegółowe określenie przedmiotu postępowania i sprecyzowanie żądań wobec Wójta Gminy. Wnioskodawcy stwierdzili, że oczekują decyzji w sprawie zmiany stanu wody na gruncie.

Organ I instancji wskazał, że nakaz wybudowania muru oporowego, badanie legalności obiektów budowlanych, kontrola prawidłowości odprowadzania wód opadowych i roztopowych, badanie szczelności szamba nie leżą w jego kompetencji. Nie znalazł też żadnych argumentów przemawiających za naruszeniem stanu wody na gruncie i powstaniem w związku z tym szkody. Stwierdził ponadto, że opierając się na zebranych w toku postępowania informacjach i dowodach, w tym specjalistycznej opinii biegłego, nie doszło tu do naruszenia stanu wody na gruncie, ani nie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wód opadowych. Nie wystąpiła również szkoda na nieruchomości wnioskodawców. Organ I instancji wyjaśnił, że w projektowej dokumentacji budowlanej z 2000 roku skarpa jest widoczna, a więc istniała zanim obiekty na dz. ew. [...] zostały wybudowane. W czasie budowy domu państwo S. teren nadsypali zachowując dotychczasowy układ terenu i profil skarpy. Spływające po stoku P. wody opadowe nie zmieniły więc kierunku. W czasie gwałtownych ulew drobny materiał skalny, gałęzie etc, w naturalny sposób przemieszczane są przez spływającą wodę, co nie stanowi zmiany stanu wody na gruncie. Przedmiotowa skarpa ziemna została zabezpieczona siatką plastikową o oczkach 3 cm x 3 cm, co nie pozwala na przedostawanie się większych kamieni, a ponadto skarpa porośnięta jest roślinnością co jest dodatkowym i wystarczającym w tej sytuacji zabezpieczeniem przed osuwaniem się ziemi. Roślinność hamuje też prędkość spływu powierzchniowego, co jest korzystne i co upodobnia tę skarpę do innych — naturalnych występujących na zboczu P..

Od tej decyzji odwołanie wniósł T. R. podnosząc, że państwo S. odprowadzają wody i odwadniają swoja działkę przez odprowadzenie tych wód na działkę księdza, z której woda przedostaje się na sąsiadującą z nią działkę odwołującego się. Wnoszący odwołanie podniósł, iż woda zalewa jego grunty, a organ w tej sprawie nic nie czyni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest podniesiona przez T. R. kwestia dotycząca utworzenia na działce ew. nr [...] w W. skarpy, która może powodować zmianę stanu wody na gruncie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy Prawo wodne. Stosownie do regulacji zawartej w art.29 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania powyższego przepisu. Konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przyczyna w której wnioskodawca upatrywał zmianę stanu wody ze szkodą dla swoich gruntów nie znajduje potwierdzenia w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym. W trakcie prowadzonego postępowania nie wykazano szkodliwego wpływu prac dokonanych na nieruchomości nr [...], polegających na wykonaniu skarpy na działkę nr [...]. Skarpa położona na działce nr [...] nie narusza stosunków wodnych na gruncie, jej istnienie nie zmienia kierunku odpływu wód opadowych z terenu działek położonych powyżej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu przed organem I instancji, w tym w protokole z ponownych oględzin przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2010 r. opisano sposób odprowadzenia wód opadowych rurami na teren niestanowiący własności państwa R. Na działce ew. nr [...] nie stwierdzono widocznych śladów naruszenia jej terenu wodami spływającymi z terenów położonych powyżej w tym ewentualnego przemieszczenia materiału z którego zbudowana jest istniejąca skarpa na teren tej działki - pomimo intensywnych opadów atmosferycznych, jakie miały miejsce w pierwszych dniach czerwca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. R. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę pominęło zarzut odprowadzania przez państwa S. na grunty sąsiednie wód zanieczyszczonych (ścieków). O ile można przyjąć, ze wykluczono zalewanie przez wody opadowe i roztopowe to całkowicie pominięto zalewanie przez zanieczyszczone wody rurami specjalnie do tego przystosowanymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą przywrócenia nieruchomości stanu poprzedniego w związku z nasypaniem skarpy, w związku ze stwierdzeniem przez organ, iż nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie (działce nr [...]).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać przede wszystkim należy, iż niniejsza sprawa dotyczy naruszenia stosunków wodnych. Organ administracji do którego kierowanie są wnioski o wszczęcie postepowania o różnym charakterze, w zakresie własnej kompetencji może wszcząć różne sprawy (kończone różnymi decyzjami) a w sprawach do rozstrzygnięcia których nie ma kompetencji, przekazywać wnioski do organów właściwych. Zakres sprawy jaką organdyną decyzją rozstrzyga, jest dla sądu obligujący. Sąd może kontrolować jedynie legalność tego aktu a nie to czy załatwia on wszystkie kierowane do organu wnioski. Jeżeli strona uważa, że nie wszystkie sprawy w jakich od organu administracji domagała się rozstrzygnięcia, zostały załatwione daną decyzją, ma środki prawne w postaci skargi na bezczynność organu w sprawach nie załatwionych (nieobjętych) tą decyzją. Skarżący domagał się od organu między innymi wydania decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych (vide pismo z 22 lutego 2013 r.) -organ miał zatem pełne podstawy do wydania decyzji w przedmiocie tego wniosku.

Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. (dalej: ustawa), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przepis art. 29 ust 3 przesądza, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów sama zmiana stosunków wodnych przez właściciela nieruchomości nie uprawnia organów administracji do podejmowania decyzji, o których mowa w art. 29 ust 3 ustawy tj. decyzji o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom a kierowanych do sprawcy naruszeń. Elementem koniecznym do podejmowania rozstrzygnięć w tym przedmiocie jest ustalenie, iż naruszenie stosunków wodnych wód powoduje niekorzystne zmiany na gruntach sąsiednich tj. nieruchomościach należących do innych podmiotów niż sprawca naruszenia. Dla przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez dnia 4 kwietnia 2012 r.II SA/Sz 1381/11 LEX nr 1138839,Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. II SA/Gl 890/11 LEX nr 1138468,Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2011 r. II SA/Rz 393/11 LEX nr 1153201.

W orzecznictwie podkreśla się, iż wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego myślenia po stosownych ustaleniach stanu faktycznego nie da się ustalić tych dwóch elementów tj. faktu naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są do uzyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności wykaże. Często bowiem ustalenie czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz i badań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2010 IV SA/Wa 586/10 LEX 668618 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 czerwca 2010 r. II SA/Bk 137/10 LEX 668564).

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu, organ administracji - Wójt Gminy w sprawie czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu postępowań wodnoprawnych G. K., która wydała w sprawie opinię. W oparciu o tą opinię organ ustalił, iż wykonana na działce [...] skarpa nie narusza stosunków wodnych gdyż nie zmienia ona kierunku odpływu wód opadowych z terenu działek położonych powyżej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skarpa ta jest zaznaczona na projekcie zagospodarowania działki lub terenu zamieszczonym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Jest też ona odpowiednio zabezpieczona i nie wymaga dodatkowych umocnień. Opinia wykazuje także, iż intensywne opady deszczu, które miały miejsce na początku czerwca 2010 r. nie spowodowały naruszenia skarpy. Ponadto na dz. ew. [...] nie stwierdzono wymycia wodami spływającymi z góry ani miejsc podmokłych. Natomiast wybudowanie muru oporowego spowodowałoby ewidentne naruszenie stosunków wodnych na tym terenie.

Zdaniem sądu opinia ta oparta o wiedzę biegłego oraz jego obserwację w terenie (dwukrotne w dniach 17 listopada 2009 r. i 17 czerwca 2010 r.) w okresach wzmożonych opadów deszczowych (co także jest w opinii wykazane) oraz poparta dokumentacją zdjęciową oraz zaświadczeniem Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział w [...], jest miarodajna i dawała organowi pełne podstawy by dokonać ustaleń w oparciu o które wydanorozstrzygnięcie - tym bardziej, iż w sprawie nie zostały przeprowadzony z inicjatywy strony skarżącej żadne dowody które by ustalenia biegłego mogły podważać. Zdaniem sądu decyzje organów obu instancji były zatem prawidłowe, gdyż oparte na rzetelnie przeprowadzonym postepowaniu dowodowym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.