IV SA/Wr 367/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182) – dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania J. M., od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania J. M. w lutym 2013 r. świadczeń finansowych z pomocy społecznej, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podano, że zaskarżoną decyzją odmówiono przyznania skarżącemu w lutym 2013 r. świadczeń finansowych z pomocy społecznej tj. zasiłku celowego na wynajęcie mieszkania i wykup niezbędnych leków oraz zasiłku okresowego. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawca nie współdziała w wyjaśnieniu własnej sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej, ponieważ faktycznie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – wskazując jako miejsce jego przeprowadzenia mieszkanie, w którym nie przebywa i nie ma do niego dostępu oraz nie wraził zgody na podanie adresu mieszkania, w którym faktycznie przebywa. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 2,

art. 3, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 38, art. 39, art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Od powyższej decyzji odwołał się wnioskodawca. Podniósł, że nie może podać miejsca swojego pobytu, ponieważ ono się ciągle zmienia i nie ma takiego adresu. Odnosząc się do braku współpracy, to odwołujący się podał, że miał częste kontakty z pracownikiem socjalnym, polegające m. in. na rozmowach, których tematem było znalezienie rozwiązania dla wyjścia z obecnej trudnej sytuacji. Odwołujący się podniósł, że nie wyraża zgody na umieszczenie go w schronisku dla bezdomnych; w jego ocenie wyjściem z sytuacji jest umożliwienie mu wynajęcia własnego mieszkania, co wymagałoby zasiłku w kwocie 500 zł, aż do czasu, gdy znajdzie pracę. Odwołujący się zażądał też pomocy na zakup lekarstw. W ocenie odwołującego się ośrodek pomocy społecznej nie wypełnia swoich zadań, ponieważ nie udziela mu wnioskowanej pomocy. J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podjęcie działań pomocowych zgodnych z jego wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło następująco swoją decyzję:

Podaniem z dnia 26 lutego 2013 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o udzielenie mu pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na wynajęcie mieszkania oraz wykup niezbędnych leków. Z dotychczasowych ustaleń faktycznych wynika, że do sierpnia 2011 r. wnioskodawca mieszkał w mieszkaniu w J. przy ul [...], uważając się za jego właściciela. W sierpniu 2012 r. odwołujący się wynajął to mieszkanie innej rodzinie, a sam wyjechał do Ś., gdzie znalazł zatrudnienie. W grudniu 2012 r. - według relacji odwołującego się - dowiedział się że nie jest właścicielem opisanego mieszkania. Nowy właściciel wymienił zamki w drzwiach i uniemożliwił przebywanie odwołującego się w tym mieszkaniu. Odwołujący się przebywa w różnych miejscach, nie określając ich dokładnie. Nadto toczy spór o prawo do przedmiotowego mieszkania. Skarżący od dnia 28 grudnia 2012 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy. Oświadczył też, że nie ma żadnego własnego dochodu. Odwołujący się do akt dołączył kserokopię zaświadczeń o leczeniu w poradni zdrowia psychicznego oraz kserokopię jednej recepty na zakup lekarstw. W dniu 15 marca 2013 r. został z odwołującym się przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Wywiad został przeprowadzony w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., choć skarżący deklarował jego przeprowadzenie w mieszkaniu przy ul. [...] w J. Okazało się, że intencją odwołującego się było przeprowadzenie wywiadu przed drzwiami tego mieszkania, względnie obecność pracownika socjalnego w próbie wejścia do tego mieszkania. W tych warunkach organ pierwszej instancji wydał decyzję zaskarżoną w tym postępowaniu odwoławczym.

Organ podał treść art. 38 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 o pomocy społecznej i stwierdził, że świadczenia wynikające z powołanych przepisów otrzymują osoby jeżeli ich dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego aktualnie 542 zł.

Organ zauważył też, że przepisem mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest art. 11 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stwierdził też, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanym przez organ, nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powołał także art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podał, że z § 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 08 czerwca 2012 r., w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712), wynika, że w niniejszej sprawie winien być przeprowadzony obligatoryjnie wywiad rodzinny, w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ podał także treść art. 17 ust. 1 ustawy i stwierdził, że w myśl powołanego przepisu do zadań własnych gminy należy udzielenie schronienia, powołał także art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, które określają w jaki sposób gmina realizuje te zadania. Stwierdził też, że brak woli współpracy z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu swojej sytuacji życiowej uzasadnia odmowę przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nieujawnienie miejsca pobytu i brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w tym miejscu może stanowić podstawę do odmowy udzielenia żądanej pomocy finansowej, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 05 lipca 2005 r., II SA/Wr 90/03.

Przenosząc powyższe na stan rozpatrywanej sprawy wskazał, że co do zasady organ pierwszej instancji ma rację, iż uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy udzielania świadczeń wnioskowanych przez odwołującego się. Jednakże w tej sprawie wywiad został przeprowadzony, choć jego ustalenia nie dają wystarczającego obrazu sytuacji, w jakiej jest odwołujący się, ponieważ nie ma w tym wywiadzie żadnych informacji choćby o tym, gdzie i w jakich warunkach przebywa odwołujący się. Opis mieszkania w J. przy ul. [...] nie wnosi nic do sprawy, gdyż dotyczy miejsca niedostępnego dla odwołującego się. Przedstawiony powyżej obowiązujący stan prawny daje odwołującemu się możliwość świadomego podjęcia decyzji co do swoich żądań i swojej postawy w tym postępowaniu. Dodał, że odwołujący się powinien podjąć współpracę z pracownikiem socjalnym. Obowiązkiem organu I instancji jest podjęcie czynności adekwatnych do postawy wnioskodawcy.

Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca. Stwierdził w niej, że "z uwagi na stan zdrowia, brak środków do życia, brak pracy, brak stałego miejsca zamieszkania, nie zgadzam się na przeciąganie sprawy, gdyż dyrektor MOPS miał wpływ na decyzję MSW w C., która odmówiła mi wydania wystawionego przez lekarza zaświadczenia o stanie zdrowia i przeciwskazaniach do umieszczenia mnie w noclegowni".

Stwierdził, że dyrektorzy ośrodków pomocy społecznej za jego plecami ustalają "strategię walki" ze skarżącym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa.

Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola Sądu oparta na wskazanych wyżej przepisach daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...], nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta J. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania J. M. w lutym 2013 r. świadczeń finansowych z pomocy społecznej i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jest to decyzja kasacyjna, oparta na art. 138 § 2 k.p.a. – na co wskazuje między innymi w podstawie prawnej decyzja.

Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przedmiotem rozpoznania organów był wniosek skarżącego z dnia 26 lutego 2013 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na wynajęcie mieszkania oraz wykup niezbędnych leków.

Podstawę materialnoprawną rozpoznania wniosku jest ustawa o pomocy społecznej a w szczególności art. 39 i art. 38 tej ustawy. W myśl pierwszego z powołanych przepisów zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Drugi zaś z powołanych przepisów stanowi, że zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień z innych systemów zabezpieczenia społecznego, której dochód, jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Zgodnie z art. 8 powołanej ustawy kryterium dochodowe wynosi 542 zł.

Przepis art. 8 jako przepis ogólny ma również zastosowanie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Podobnie art. 11 ust. 2 a także 106 ust. 4 omawianej ustawy. Stanowią one, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymania jego postanowień (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Ponadto zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję odmowną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawie cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Wywiad rodzinny służy ustaleniom przez pracownika sytuacji osobistej, dochodowej, rodzinnej, w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Stanowi on podstawę do oceny sytuacji osoby wnioskującej o pomoc i ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z prawa materialnego, warunkujące przyznanie wnioskowanej pomocy.

Z powołanych przepisów wynika, że wywiad środowiskowy jest szczególnym dowodem w sprawie o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną, wynika też, że ma charakter obligatoryjny.

Waga tego dowodu wyraża się w treści powołanego wyżej art. 11 ust. 2, który zawiera sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc.

W istocie jest to podstawowy dowód, istotny dla rozpoznania wniosku.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy: zgodzić się należy z organem II instancji, że w istocie w budynku MOPS przeprowadzono wywiad ze skarżącym. Miało to miejsce dnia 15 marca 2013 r. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ustawy oraz § 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby zainteresowanej.

Z ustaleń stanu faktycznego niespornie wynika, że skarżący nie mieszka w J. przy ul. [...], to znaczy w miejscu, które wskazał jako miejsce przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – w piśmie z dnia 12 marca 2013 r. Z okoliczności sprawy wynika, co podkreśla organ I i II instancji, iż takimi działaniami skarżący miał na celu doprowadzenie do wejścia do spornego lokalu. Niewątpliwie taka aranżacja sytuacji jest naganna.

Wskazany powyżej wywiad nie spełnia warunku zawartego w §8 wymienionego wyżej rozporządzenia. Nie został bowiem przeprowadzony w miejscu pobytu skarżącego. Tym samym organ nie ma możliwości sprawdzenia w jakich warunkach bytowych pozostaje skarżący. Jest to niewątpliwie istotna dla rozpoznania wniosku zainteresowanego informacja. Skarżący ubiega się bowiem o przyznanie środków na wynajem mieszkania.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż w toku przeprowadzenia wywiadu ostatecznie nie ustalono w jakich warunkach aktualnie mieszka skarżący. Należy też zauważyć, że w części I do VI kwestionariusza wywiadu rodzinnego, to jest części, którą podpisuje po wypełnieniu skarżący, nie odnotowano, że odmawia podania adresu swojego miejsca pobytu.

Dopiero w części VII wskazanego kwestionariusza, dotyczącej oceny sytuacji osoby i wniosków pracownika socjalnego z dnia 23 marca 2013 r. zawarto stwierdzenie, że "absolutnie nie chce podać miejsca pobytu".

W tych okolicznościach zgodzić się należy, z organem II instancji, że przedmiotem ustalenia powinno być miejsce pobytu skarżącego i w tym celu powinien być wezwany, a także ewentualnie na tę okoliczność rozpytany - jest to niewątpliwie dla skarżącego szansa na podjęcie współpracy z Ośrodkiem, o której mowa w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Oczywistym jest, że ewentualne wskazanie miejsca pobytu wiąże się z przeprowadzeniem w tym miejscu wywiadu w celu ustalenia sytuacji mieszkaniowej i dochodowej skarżącego.

Tym samym zakres postępowania wyjaśniającego, mając na uwadze wniosek zainteresowanego należy ocenić jako znaczny. To zaś uzasadnia zastosowanie przez organ art. 138 §2 k.p.a.

Zatem skargę na podstawie art. 151 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.

Orzeczenie o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu uzasadnia treść art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).