II SA/Rz 1087/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi K. C. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, postanowienie to wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 18 marca 2013 r. K. C. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o przyznanie zasiłku szkolnego dla jej córki – J.C. Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek szkolny w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z edukacją córki – J.C., w kwocie 100 zł. Od decyzji tej odwołanie wniosła K.C. w dniu 8 kwietnia 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Z uwagi na to, że wniosek nie został podpisany SKO pismem z 1 lipca 2013 r. wezwało odwołującą się do uzupełnienia braku formalnego podania, pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia.

Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. SKO stwierdziło uchybienie przez K. C. terminu do wniesienia odwołania. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "K.p.a.").

Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzję organu I instancji doręczono odwołującej się 22 marca 2013 r., a termin do wniesienia odwołania wynoszący zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. 14 dni, upłynął w dniu 5 kwietnia 2013 r. Odwołanie wniesiono 8 kwietnia 2013 r., zatem z uchybieniem terminu. Pomimo wystąpienia przez K. C. z prośbą o przywrócenie uchybionego terminu Kolegium nie mogło rozpatrzeć tego podania, ponieważ w przepisanym terminie wniosek ten nie został przez stronę własnoręcznie podpisany. Wobec tego zgodnie z art. 134 K.p.a. stwierdzono uchybienie przez odwołującą się terminu do wniesienia odwołania.

Skargę na postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła K. C. zarzucając, że organ odwoławczy naruszył jej prawa, m in. rozpoznając sprawę z naruszeniem terminów ustawowych. Decyzję organu I instancji odebrała teściowa mieszkająca pod innym adresem. Podniosła też, że wzywając ją do podpisania wniosku o przywrócenie terminu Kolegium nie przesłało jej tego pisma, aby możliwe było wywiązanie się z nałożonego na nią obowiązku. Z kolei w rozmowie telefonicznej z Prezesem SKO miała otrzymać zapewnienie, że uchybiony termin został jej przywrócony.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko i uznając motywy podjętego postanowienia za uzasadnienie do tego, by skłonić się do wniosku o oddalenie skargi, nie widząc podstaw do jej uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu nakazującym jego eliminację z obrotu prawnego.

Zasadniczym powodem, dla którego SKO stwierdziło wniesienie odwołania przez skarżącą z uchybieniem terminu było to, że nie został uzupełniony brak podania o przywrócenie terminu w postaci podpisu strony. Z tego względu pozostawiono wniosek o przywrócenie terminu bez rozpatrzenia, a w konsekwencji zapadło skarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei art. 58 w § 1 i § 2 K.p.a. określono, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Organ odwoławczy wbrew swemu obowiązkowi nie rozpoznał wniesionego środka zaskarżenia w terminie ustawowym, wynoszącym 1 miesiąc od dnia wniesienia odwołania, naruszając w tym względzie zasadę ogólną szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. i skonkretyzowaną w art. 35 K.p.a., w tym zakresie skarżąca trafnie podnosi tę okoliczność, choć nie miała ona sama w sobie przesądzającego znaczenia dla oceny legalności przedmiotu zaskarżenia. Dodać należy, że Kolegium, wbrew dyspozycji art. 36 § 1 K.p.a. nie zawiadomiło strony o przyczynach zwłoki i nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej [...] przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem w dniu 15 kwietnia 2013 r., pierwszą czynnością urzędową w sprawie organu odwoławczego było wezwanie K. C. w dniu 1 lipca 2013 r. o uzupełnienie braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu poprzez jego podpisanie względnie przesłanie na adres Kolegium wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem (k. 4 akt II instancji). W reakcji na to wezwanie K. C. w wyznaczonym terminie nadesłała kopię odwołania, której oryginał znajdował się już w aktach organu. W efekcie zapadło skarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie Sądu postępowanie Kolegium było prowadzone z naruszeniem prawa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Obowiązkiem organu administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy w pierwszej fazie rozpoznania środka zaskarżenia koncentruje się na ustaleniach dotyczących kwestii formalnych – dopuszczalności odwołania oraz kwestii wniesienia go w terminie ustawowym. W przedmiotowej sprawie wniesiono wraz z odwołaniem prośbę o przywrócenie terminu do jego wniesienia, obarczoną brakiem, albowiem bez podpisu strony. Trafnie co do zasady Kolegium przyjęło, że prośba o przywrócenie terminu, jako podanie powinna być podpisana przez stronę wnoszącą je (art. 63 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu wezwanie do uzupełnienia braku formalnego prośby, niezależnie od opieszałości organu, zostało dokonane, a jego bezskuteczność oceniona, z uchybieniem dyspozycji art. 9 K.p.a. Wedle tego przepisu (zd. 2) – organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dodatkowo, z mocy art. 50 § 2 K.p.a. organ obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji publicznej załatwiając sprawę musi mieć na względzie m in. słuszny interes strony (art. 7 K.p.a. in fine), nadto prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w I instancji jest prawem konstytucyjnym (art. 78 Konstytucji RP).

Z reakcji strony odwołującej się na wezwanie Kolegium wynika, że nie zrozumiała ona treści wezwania o usunięcie braku na wniosku o przywrócenie terminu, zaś Kolegium nie zdecydowało się jej odesłać wniosku (np. w kopii), celem jego podpisania i ponownego odesłanie do organu odwoławczego. Trafnie skarżąca zauważa, że byłby to najprostszy sposób na uzupełnienie braku, zarazem organ odwoławczy nie naraziłby się na zarzut braku dołożenia starań, aby wywiązanie się z wezwania strony było nie tylko skuteczne, ale i nieuciążliwe. Co się tyczy podnoszonej kwestii rozmowy telefonicznej ze skarżącą przez Prezesa SKO i zapewniania K. C. o przywróceniu terminu, to Sąd tego nie może zweryfikować, w aktach brak jest jakiejkolwiek adnotacji na dowód, że rozmowa taka się odbyła. Godzi się jednak zauważyć, że Kolegium mogło, czuwając nad interesem strony, widząc brak zrozumienia istoty wezwania, zatelefonować do odwołującej się, skoro w aktach I instancji na źródłowym wniosku o zasiłek podany został numer kontaktowy telefonu komórkowego. Byłby to najprostszy i najtańszy sposób na wyjaśnienie odwołującej się nieporozumienia. Nie można tu pominąć okoliczności sprawy – chodzi wszak o zbadanie zasadności przyznania skarżącej zasiłku szkolnego w kwocie 100 zł.

Niezależnie od tej, negatywnej oceny działań organu odwoławczego, zasadniczym powodem, dla którego należało uchylić zaskarżone postanowienie jest to, że Kolegium nie podjęło żadnych czynności w celu ustalenia, czy rzeczywiście odwołująca się musiała, dla skuteczności formalnej wniesionego odwołania, ubiegać się o przywrócenie terminu. W prośbie o przywrócenie terminu K. C. napisała – "Uzasadniam tym że decyzję podpisywała teściowa T. C. i doręczyła 07.04.2013 r.", w skardze zaś dodatkowo naprowadza, że teściowa mieszka "pod innym adresem". Z mocy przepisów K.p.a. decyzję, jako pismo procesowe doręcza się stronie za pokwitowaniem (art. 40 § 1 K.p.a.), doręcza się pisma osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). Wedle art. 43 K.p.a. "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania". Z mocy art. 46 § 1 K.p.a. "Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia". W aktach I instancji na k. 4 znajduje się tzw. zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2013 r. Na potwierdzeniu tym oprócz danych adresowych K. C. w miejscu potwierdzenia odbioru znajduje się nieczytelny podpis, nie pozwalający zidentyfikować osoby, która go uczyniła. Podpis ten różni się od podpisu K. C., co uprawdopodobnia wyjaśnienia skarżącej odnośnie okoliczności doręczenia decyzji I instancji. Co się tyczy miejsca, w którym nastąpiło doręczenie decyzji, to zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest wypełnione, zaś data oznaczona jest jako "22.03.13", tj. ta sama data, co data wydania decyzji, a ponadto uczyniono ją innym rodzajem tuszu, niż podpis osoby odbierającej. Na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek adnotacji pozwalających zidentyfikować osobę, która odebrała decyzję i to, czy jest ona domownikiem adresata, a także czy podjęła się tę decyzję doręczyć. Brak jest także adnotacji doręczyciela. Wszystkie te okoliczności uszły całkowicie uwadze organu odwoławczego, a poddają one w wątpliwość prawną skuteczność tzw. doręczenia zastępczego w trybie art. 43 K.p.a. To na organie I instancji spoczywał obowiązek prawidłowego doręczenia swojej decyzji, zaś na organie odwoławczym bezspornego ustalenia, w jakim dniu nastąpił prawny skutek doręczenia. SKO przyjęło, że decyzja została doręczona 22 marca 2013 r., tj. w dacie jej wydania i w dacie, która widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, nie prowadzono przy tym na tę okoliczność żadnych czynności wyjaśniających. W ocenie Sądu stwierdzenie to budzi poważne wątpliwości, a brak wyjaśnienia okoliczności doręczenia decyzji powoduje, że postanowienie Kolegium ocenić należy jako przedwczesne.

Rolą Kolegium będzie ustalenie okoliczności doręczenia decyzji – komu, w jakiej dacie doręczono decyzję, czy osoba odbierająca decyzję jest domownikiem skarżącej, a po dokonaniu tych ustaleń rozważenie zasadności podjęcia oznaczonego rozstrzygnięcia. W razie ustalenia, że doręczenie decyzji organu I instancji była wadliwe procesowe i nieskuteczne, SKO powinno rozpoznać pod względem merytorycznym wniesione odwołanie.

Z powyższych powodów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa należało uchylić zaskarżone postanowienie.