VII SA/Wa 1346/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623, dalej "Prawo budowlane") oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy wiaty gospodarczej na podstawie zgłoszenia zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...], będącą współwłasnością E. i B. D., usytuowanej 0,50m przy granicy działki [...], nałożył na E. i B. D. (dalej "inwestorzy") obowiązek: doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tak aby zapewnić bezpieczeństwo przeciwpożarowe dachu poprzez wyprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na wysokości min. 30cm ponad pokrycie dachu w terminie do dnia [...] grudnia 2013 r., zaznaczając, iż ww. roboty należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane.

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, iż przedmiotowa wiata została wybudowana na podstawie zgłoszenia, dokonanego w Starostwie Powiatowym w [...], skutecznym z dniem [...] maja 2010 r., przy czym według załączonych szkiców wiata dochodzi połacią dachową do ściany budynku gospodarczego, a wzdłuż granicy z działką nr ew. 466, dach został oparty na ścianie murowanej. Wiata jest obiektem wykonanym zgodnie ze sztuką budowlaną i stanowi obiekt odrębny, co stwierdzono w opinii technicznej wykonanej na zlecenie inwestorów. Dalej PINB stwierdził, że wobec braku akceptacji umorzenia postępowania w sprawie przez organ wojewódzki i wytycznych tego organu o konieczności zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego, uznano iż lokalizacja obiektu w odległości 0,50m od granicy działki nr ew. [...] jest zgodna ze zgłoszeniem przyjętym przez organ architektoniczno-budowlany Starostwa Powiatowego w [...]. Nie mniej za zasadne uznano zastosowanie § 272 ust. 3, który ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego dla sąsiedniej nieruchomości: budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć, od strony sąsiedniej działki, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5.

Po zrealizowaniu nałożonego obowiązku inwestor winien zawiadomić właściwy organ – PINB w [...] oraz załączyć oświadczenie osoby uprawnionej nadzorującej prace budowlane, o zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi.

W odwołaniu na powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] A. B. (dalej skarżący) zarzucił zaniechanie działań organowi nadzoru budowlanego I instancji. Podniósł, złamanie art. 6, 7, 8, 9, 10 K.p.a. Zarzucił, że wybudowany budynek jest niezgodny z obowiązującymi przepisami i normami budowlanymi, nadto narusza interesy skarżącego. Przede wszystkim podkreślił brak doprowadzenia wybudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez nie wykonanie dyspozycji art. 51 oraz drastyczne naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący domagał się uchylenia decyzji i wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 i 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 nakazującej przesunięcie tzw. "ślepej ściany" o długości 4m, wybudowanej z pogwałceniem prawa budowlanego w odległości 0,5m od granicy działki skarżącego z naruszeniem art. 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, o około 1m w kierunku zachodnim tzn. do linii słupów murowanych podtrzymujących dach budynku, jednocześnie bez podwyższania jej w stosunku do obecnej wysokości. Również skarżący wnosił o zobowiązanie inwestora do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając przebieg postępowania i treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu determinującym konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 20 października 2010 r. PINB w [...] ustalił, iż na nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], inwestor rozpoczął realizację wiaty gospodarczej na podstawie zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2010 r. z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, co zasadnie determinowało wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie budowy ww. obiektu. Jednocześnie organ zaznaczył, że zrealizowanie obiektu w bezpośredniej bliskości z granicą działki sąsiedniej zostało zaaprobowane przez organ architektoniczno-budowlany poprzez niezłożenie sprzeciwu do zgłoszenia inwestora z dnia [...] kwietnia 2010 r. W związku z powyższym inwestor legitymował się skutecznym zgłoszeniem i miał prawo realizować inwestycję w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. Nadto brak sprzeciwu przy zgłoszeniu pełni tę samą rolę co decyzja o pozwoleniu na budowę, czyli zezwala na rozpoczęcie prac budowlanych. Powyższe stanowisko jest zgodne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt : II OSK 443/10. Nie mniej skoro na wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę, zadaniem organów nadzoru budowlanego było doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym. Dlatego też należało zastosować przepisy tj. § 235 ust. 3 i § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, czyli nałożyć na inwestora wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o właściwej klasie odporności ogniowej, wskazując minimalną wysokość, nie określając wprost tej wysokości.

W ocenie organu odwoławczego, przepis § 235 ust. 3 dawał organowi I instancji możliwość swobodnego wyboru jednego z dwóch sposobów załatwienia sprawy tj. wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego bądź zastosowania na wysokości ściany zewnętrznej pionowego pasa z materiału niepalnego.

Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji uznał, że do zgłoszenia załączono szkice przedstawiające wiatę, usytuowaną na betonowym fundamencie przy granicy z działką sąsiednią, która posiada z jednej strony ścianę nośną. Również co podkreślono, nie można na inwestora przerzucać negatywnych skutków zaniechania działania wynikłego po stronie właściwego organu architektoniczno-budowlanego.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji PINB, a więc nałożenie obowiązku w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego – wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego na wysokości min. 0,30m ponad pokrycie dachu przedmiotowego obiektu. Organ II instancji uznał za trafny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., nie mniej nie był to w ocenie organu błąd na tyle rażący, aby mógł stanowić samodzielną przyczynę uchylenia decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 48 bądź 51 Prawa budowlanego, przepisów postępowania : art. 8 i 10 K.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wniósł o nakazanie rozbiórki nielegalnie wzniesionej ślepej ściany.

Autor skargi postawił w szczególności zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 10 k.p.a., który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący zanegował ustalenia organów, stwierdził, że wydane decyzje zostały podjęte w oparciu o kłamstwa i fałszywe przesłanki prawne. Przedstawił także własną wersję wydarzeń oraz własne ustalenia prawne, co powinno skutkować koniecznością zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i art. 77 K.p.a., co skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, że wybudowana przez inwestorów wiata gospodarcza nie odpowiada dokonanemu zgłoszeniu, a zatem podlega wyjaśnieniu czy wobec tego zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zasługują na uwzględnienie.

Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że skoro inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy wiaty o powierzchni zabudowy do 25m² oraz z załącznika graficznego do zgłoszenia wynika, że wiata ma być wybudowana według szkicu graficznego załączonego do zgłoszenia, zaś właściwy Starosta nie wniósł sprzeciwu, to tym samym brak sprzeciwu pełni rolę tę samą co decyzja o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji, po ustaleniu, że budowana inwestycja wymagała jednak pozwolenia na budowę, to zadaniem organów było doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a tym samym zasadne okazało się wydanie decyzji nakazowej.

Nie ma w niniejszej sprawie sporu, co do tego, że przedmiotowa wiata została wybudowana na podstawie zgłoszenia, co do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Sąd nie neguje również zastosowanego trybu przez organy, stwierdza w sposób definitywny, że organy prawidłowo zastosowały tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Tym samym zarzut skargi co do konieczności zastosowania trybu przewidzianego przepisem art. 48 Prawa budowlanego jest niezasadny.

Słusznie wywiódł organ odwoławczy, że z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu wynika, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nawet jeżeli potraktować przedmiotowe zgłoszenie jako naruszenie prawa, to nie może to niweczyć skutku prawnego wynikającego z braku sprzeciwu organu. Docelowo – brak sprzeciwu przy zgłoszeniu pełni tę samą rolę jak decyzja o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego, zaś organ odwoławczy zaakceptował decyzję PINB pomimo braków w tej decyzji, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, treść decyzji, odwołania, czy skargi stwierdzić należy, że sporne jest dla skarżącego w jakim zakresie powinny być zastosowane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

W tym miejscu należy wskazać, iż nie ma legalnej definicji pojęcia "wiata", choć prawo budowlane pojęcie to stosuje. Jeśli ustawodawca nie formułuje legalnych definicji pojęć stosowanych w tekstach prawnych, wówczas należy im przypisać znaczenie tożsame ze znaczeniami w języku potocznym. W powszechnym rozumieniu, za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupach", niekiedy ze ściankami z boku np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, przystankiem (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, t. 5 Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003 r., s. 80).

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że wiata nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 22.08.2000 r. sygn. akt IV SA 1020/98, Lex Nr 77637; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.10.2004 r. sygn. akt IV SA 1517/03, Lex nr 160743). Wiata nie jest również budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego.

Skoro zatem wiata nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury, ani tymczasowym obiektem budowlanym, to należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 30.04.1999 r. sygn. akt IV SA 1851/96, publ. Lex Nr 47196).

Konsekwencją tego zaliczenia jest objęcie wiat wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków ... Do spornej wiaty pełniącej funkcje użytkowe budynku gospodarczego, będą miały zatem zastosowanie przepisy rozporządzenia (por. wyrok NSA z 12.,07.2012 r. sygn. II OSK 728/11).

W § 12 rozporządzenia zostały określone wymagania odnośnie usytuowania obiektów budowlanych na działce, również dotyczące budynków gospodarczych i garaży.

Wracając do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że organ I instancji ustalił jedynie wykonując wytyczne organu odwoławczego, iż lokalizacja obiektu jest zgodna ze zgłoszeniem przyjętym przez organ architektoniczno-budowlany, dlatego zasadne jest zastosowanie § 272 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Na gruncie niniejszej sprawy organy powinny ustalić czy w trakcie zrealizowanych robót zachowane zostały przesłanki wynikające z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym zakresie organy winny dokonać rzetelnej oceny i odnieść się w uzasadnieniu decyzji.

Również nie ulega wątpliwości, że brak jest w zaskarżonych decyzjach odniesienia się organów co do zgodności zabudowy – tego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania, oczywiście o ile taki plan obowiązuje.

Skuteczny okazał się zarzut skargi co do braku stanowiska organu w zakresie usytuowania inwestycji i oceny naruszenia ewentualnych interesów skarżącego w kontekście ewentualnej utraty wartości jego działki, w tym sposobu użytkowania działki czy ewentualnej przyszłej zabudowy.

Reasumując z zaskarżonych decyzji nie wynika wprost, jakiego rodzaju obiekt zrealizowali inwestorzy – małżonkowie D., jaka jest wielkość, czy wysokość obiektu budowlanego. Niewątpliwie organy ustaliły, że do wybudowanego obiektu inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu, rozważenia przez organy wymaga czy wiata spełniająca funkcję "użytkową budynku gospodarczego" sytuowana winna być na działce w sposób określony w § 12 cytowanego rozporządzenia.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy rozważą wyżej wskazane wywody Sądu, w szczególności w kontekście ewentualnego zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mając na uwadze budowę wiaty – jako budowli w granicy (przy granicy) oraz jej wielkość.

Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na to, że przedmiotowa wiata nie stanowi prostego zadaszenia wspartego jedynie na słupach, lecz posiada również ścianę tylną i boczną, Sąd w składzie orzekającym nie neguje ewentualnego rozstrzygnięcia przy zastosowaniu przepisu art. 272 § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności określonej w § 232 ust. 4 i 5, nie mniej rozstrzygnięcie organów przed wyjaśnieniem innych okoliczności uważa za przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przepis art. 10 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, to są one niezasadne, w szczególności podnoszone okoliczności dokonania zgłoszenia w podtekście ewentualnego zafałszowania dokumentów, gdyż nie są one rozstrzygane przez organy administracyjne nadzoru budowlanego. Jeżeli skarżący doszukuje się popełnienia przestępstwa to w tym zakresie powinien zgłosić się do innych organów (np. Prokuratury).

Wskazując na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje, z przyczyn o których mowa wyżej naruszają przepisy postępowania, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 ust. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 12070 ze zm.).

O niewykonalności decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.