II SA/Wr 498/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 55 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. udzielił T.G. pozwolenia na użytkowanie inwestycji: Hotel "[...]" wraz z niezbędnymi obiektami i infrastrukturą techniczną w K. przy ul. [...] w zakresie: budynek hotelu w całości wraz z przyłączami. Jednocześnie organ I instancji uzależnił użytkowanie obiektu od wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. zaleceń zawartych w stanowisku Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w J.G. z dnia 29 lutego 2012 r. znak [...], a w szczególności:

1. brakujących klap odcinających przewody wentylacyjne;

2. oddymiania dyskoteki;

3. oddymiania patia nr 3;

4. brakujących zabezpieczeń przeciwpożarowych przejść instalacyjnych przez ściany i stropy oddzielenia pożarowego;

5. montażu drzwi o klasie odporności ogniowej El 30 do pomieszczeń technicznych nie będącymi pomieszczeniami higieniczno-sanitarnymi.

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący W.Ł..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia [...] r., powołując się na art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 800/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi W.Ł., uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...].

W motywach tego wyroku Sąd zarzucił organowi odwoławczemu dokonanie błędnych ustaleń. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że istotnie treść art. 59 ust. 7 stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., ale tylko w określonych przypadkach. Zmiana ustawy - Prawo budowlane z 2003 r. istotnie ograniczyła udział stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, ale tylko w klasycznym procesie budowlanym. Możliwość wpłynięcia stron postępowania na kształt zamierzenia inwestycyjnego istnieje od etapu ustalenia warunków zabudowy, przez pozwolenie na budowę do etapu realizacji robót. Samo pozwolenie na użytkowanie w sytuacji realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę polega na sprawdzeniu zgodności inwestycji z tym pozwoleniem. Ustawodawca uznał, że po tylu etapach, na których strony mogą skutecznie wpłynąć na charakter i zakres robót, zbędny jest udział innych uczestników poza inwestorem w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, gdyż oceny prawidłowości robót dokonuje profesjonalny organ. Inaczej jednak orzecznictwo administracyjne odnosi się do sytuacji, gdy pozwolenie na użytkowanie jest wydawane w sytuacji samowoli budowlanej czy uruchomienia przez organy trybu naprawczego wynikającego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku - w ocenie składu orzekającego - można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Orzecznictwo administracyjne wypracowało jednolity pogląd, co do konieczności zastosowania art. 28 k.p.a. zamiast przepisu szczególnego, tj. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego nie w oparciu o pozwolenie na budowę, lecz zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót projekt zamienny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2010/09 (LEX nr 838818) zajął stanowisko, że "art. 59 ust. 7 Prawo budowlane znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. podał, że "Odnosząc się do kwestii udziału stron w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w którym stroną jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego), zauważyć trzeba, (...), iż w postępowaniu legalizacyjnym zasada ta doznaje wyjątku, gdyż mogą w nim brać udział inne strony. W konsekwencji do ustalenia statusu strony w sprawie legalizacji obiektu zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Należy bowiem rozróżnić sytuację, gdy inwestor po uzyskaniu pozwolenia na budowę dokonuje - zgodnie z wymogami prawnymi - zawiadomienia o zakończeniu budowy lub występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie od sytuacji, gdy inwestor dopuszcza się (jak w niniejszej sprawie) istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wydawana wówczas decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi tylko jeden z koniecznych elementów prowadzących do doprowadzenia wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Osoby, które były stronami takiego postępowania, mogą być stronami pozwolenia na użytkowanie, gdyż całe to postępowanie powinno prowadzić do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem z udziałem osób zainteresowanych, które powinny mieć możliwość obrony swego interesu prawnego". Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie raz, a kilka razy, zatwierdzał zamienny projekt budowlany. Kilkakrotnie też interweniował wskazując na odstąpienie od tego projektu, zatem interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości mogły faktycznie być naruszone lecz ocena tego naruszenia należy do organów administracyjnych, a nie do Sądu. Organ II instancji nie miał prawa a priori przyjąć braku legitymacji strony W.Ł. zasłaniając się treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Skoro inwestycja realizowana była w oparciu o zamienny projekt budowlany i decyzję wydaną w trybie art. 51 Prawa budowlanego, niedopuszczalne - zdaniem Sądu - było umorzenie postępowania odwoławczego bez wcześniejszego przeanalizowania kręgu stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. Skoro organ takiej analizy nie przeprowadził, zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nieprawidłowości dotyczące nieuzasadnionego zastosowania ograniczonego katalogu stron postępowania wynikającego z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostaje oczywiście bez wpływu na dopełnienie wszelkich zasad procesowych określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już wcześniej sygnalizowano, organ decyzyjny nie dostosował się do obowiązków stawianych mu przepisami art. 138 § 1 pkt 3, a także art. 105 oraz art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 28, art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe Sąd zobowiązał organ odwoławczy do weryfikacji uprawnień skarżącego na tle art. 28 k.p.a. i zbadania istnienia jego interesu prawnego w niniejszej sprawie oraz nakazał organowi kierowanie się przy tym kryteriami wynikającymi z definicji ustawowej pojęcia strony w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem przyjętego w orzecznictwie stanowiska, że skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II OSK 1481/09, publ. Lex nr 668544).

W związku z powyższym wyrokiem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po ponownym rozpoznaniu sprawy odwołania W.Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...], wydał w dniu [...] r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze.

W motywach tej decyzji organ II instancji wskazał, że realizując wytyczne wyroku zobowiązany był ustalić, czy W.Ł. posiada interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...] na gruncie przepisu art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor podniósł, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to jest oparte na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie tym podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki.

Zaznaczając, że swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu W.Ł. wywodzi z faktu wniesienia w dniu 30 grudnia 2011 r. sprzeciwu wobec wydania T.G. pozwolenia na użytkowanie hotelu w K. ze względu na bezprawne przeprowadzenie dojazdu do hotelu przez działkę skarżącego nr 172/3 oraz należącą do G.P.-G. działkę nr 172/4, organ odwoławczy stwierdził, że zgłoszenie sprzeciwu do użytkowania obiektu budowlanego nie czyni stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że podstawowe znaczenie dla ustalenia przymiotu strony ma ocena, czy zainteresowany ma "interes prawny" w załatwieniu sprawy. O ocenie takiej nie decyduje jednak wewnętrzne przekonanie danej osoby (interes faktyczny), lecz przepis prawa materialnego. Interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisu prawa materialnego będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1984 r. (sygn. akt I SA 979/93, publ. ONSA 1995, nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r. (sygn. akt II SA 1783/93, niepubl.) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym to, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być zatem wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, gdyż wydanie tylko takiego aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego (zob. W. Klonecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, s. 41). Taki akt powinien zatem wywierać bezpośrednie skutki prawne wobec osoby, do której się odnosi.

Organ II instancji wywodził, że osoba, która żąda dopuszczenia do postępowania w charakterze strony, powinna wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie narusza jej uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu, w ramach którego osoba ta będzie mogła dochodzić przywrócenia stanu zgodnego z prawem przyznanym jej przez przepis prawa materialnego, do którego realizacji powołany jest organ prowadzący postępowanie. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, jedynym źródłem interesu prawnego nie mogą być przepisy prawa cywilnego. Należy bowiem ograniczyć cywilnoprawne (przed sądami powszechnymi) i administracyjnoprawne środki ochrony interesów osób trzecich oraz ograniczyć rozstrzyganie organów administracyjnych w sprawach o charakterze cywilnoprawnym do wyraźnie uregulowanych przypadków, gdy dana kwestia stanowi przesłankę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zasadniczym celem postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, uregulowanych w ustawie - Prawo Budowlane, jest zapewnienie poszanowania przepisów techniczno-budowlanych. Jedynymi przypadkami, gdy przepisy cywilnoprawne mają wpływ na orzeczenie organu nadzoru budowlanego są przypadki niewykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniach opisanych w art. 48 i 49b ustawy - Prawo budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlanego stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2). Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (art. 59 ust. 3). Przepisu ust. 3 nie stosuje się do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska (art. 59 ust. 4). Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 4a). Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio (art. 59 ust. 5).

Zgodnie z art. 59a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie (art. 59a ust. 2):

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy,

wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

wykonania urządzeń budowlanych,

zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Wskazując na treść przywołanych przepisów organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego polega na sprawdzeniu wykonania obiektu budowlanego zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Pozwolenie to może wynikać bądź z decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bądź decyzji wydanej przez nadzór budowlany o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 i 51 ust. 4). Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie służy usunięciu stanu naruszenia prawa powstałego wskutek realizacji inwestycji budowlanej. Usunięcie stanu naruszenia prawa powstałego wskutek realizowanej legalnie budowy winno nastąpić w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślono przy tym, że uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest przesłanką negatywną postępowania w sprawie naruszeń prawa, określonych w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, prowadzonego w oparciu o art. 50-51 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10, publ. Lex nr 1151999).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł następnie, że odwołujący domaga się udziału w postępowaniu ze względu na naruszenie jego prawa własności. W opinii organu II instancji, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowanego sprawa naruszenia własności nie może być przedmiotem rozstrzygania. Sprawy tego rodzaju mają charakter cywilnoprawny i powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego a nie na drodze postępowania administracyjnego. W.Ł. nie był stroną postępowania naprawczego poprzedzonego kwestionowaną przez niego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie hotelu w K.. Jego interes prawny w takim postępowaniu musiałby wynikać z naruszenia przepisów, do których zapewnienia przestrzegania powołane zostały organy nadzoru budowlanego. Mowa tu w szczególności o przepisach techniczno-budowlanych, w tym zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że W.Ł. nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...].

Na powyższą decyzję W.Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

- art. 10 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w wyniku nie umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego;

- art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nie poddanie wszechstronnej i gruntownej analizie wszystkich aspektów sprawy, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz nieprawidłowe uzasadnienie decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. - poprzez bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego wskutek odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w sytuacji, gdy skarżący posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r. organ II instancji zobowiązany był do ustalenia, czy odwołanie pochodzi od strony i czy jest on w stanie uruchomić tryb odwoławczy. Wobec tego organ odwoławczy zobowiązany był do dokonania weryfikacji uprawnień skarżącego na tle art. 28 k.p.a. i do zbadania jego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Żeby to uczynić należało prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy mając w szczególności na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności dowodowego. Zasady te jednak nie były przestrzegane przez organ odwoławczy, co doprowadziło do błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz odmowy przyznania skarżącego przymiotu strony w tym postępowaniu.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przez organ II instancji podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. art. 10 k.p.a. Naruszenie to – w ocenie skarżącego – miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, albowiem doprowadziło m.in. do wadliwego ustalenia stanu taktycznego sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracyjny zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. "Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Postępowanie dowodowe nie tylko prowadzi do ustalenia stanu faktycznego, ale jest również warunkiem sine qua non oceny prawnej sprawy. Ocena bowiem prawna sprawy jest oceną faktycznego materiału ze stanowiska prawa. (...) Celem postępowania dowodowego jest zatem zarówno ustalenie faktów, jak i ich ocena prawna. Można powiedzieć, że postępowanie dowodowe jest nie tylko poszukiwaniem faktów (...), lecz ustalaniem faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia" (zob. Iserzon, Komentarz, s. 57-58).

Wbrew obowiązkowi, jaki nakłada na organ administracyjny przepis art. 10 k.p.a., organ II instancji po otrzymaniu od Sądu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., pominął całkowicie stronę w dalszym postępowaniu. Strona nie została zawiadomiona nawet o możliwości zaznajomienia się przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym. A to właśnie na tym etapie strona mogła również zgłosić ewentualne wnioski dowodowe, których przeprowadzenie w niniejszej sprawie było konieczne by prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Wnioskiem tym mogły być m.in. oględziny inwestycji Hotel "[...]" w K., a w szczególności działki należącej do skarżącego. Od czasu bowiem wniesienia odwołania zmienił się częściowo stan faktyczny sprawy, o czym szczegółowo mowa poniżej. Nawet gdyby organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, to winien zawiadomić stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Skarżący zarzucił, że kwestia przeprowadzenia drogi dojazdowej do hotelu "[...]" przez działkę W.Ł. to nie wszystkie samowole budowlane i odstępstwa od pierwotnego projektu i pozwolenia na budowę jakich dopuścił się inwestor. Kolejną nieprawidłowością inwestycji hotel "[...]", która nie była w ogóle przedmiotem oceny organu II instancji, a która wpływa na prawa skarżącego, jest wykonanie przez inwestora na działce nr 161/2 parkingu niezgodnie z projektem i pierwotnym pozwoleniem na budowę. Parking ten został wybudowany w ten sposób, że usypany został przez inwestora niezgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę nasyp w wysokości 14 m, który bezpośrednio wpływa na prawo do zabudowy (linię zabudowy) na działce nr 172/3 należącej do skarżącego. Parking miał być wybudowany w ten sposób, że nadmiar ziemi miał być przez inwestora usunięty i miała być zachowana dotychczasowa różnica poziomów parkingu od cieku wodnego "B.S.", tymczasem zamiast nadmiar ziemi usunąć inwestor ziemi dosypał. Pomniejsza to możliwość wykorzystania działki i jej walory użytkowe oraz wartość. Nasyp grozi osunięciem się w kierunku cieku wodnego "B.S." rozdzielającej działki skarżącego i inwestora.

Jak wskazał skarżący, należąca do niego działka nr 172/3 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 września 2005 r. – Dz.Urz. Woj.D. Nr [...], poz. [...]) położona jest na terenie o funkcji podstawowej: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystycznych. Możliwość jej zabudowy uzależniona była jedynie od przebiegu ulicy [...]. Obecnie na możliwość zabudowy działki wpływa także wybudowany bezprawnie parking z usypaną 14 m wysokości skarpą zagrażającą ewentualnym budynkom, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania mogą być wzniesione na działce 172/3.

Zaznaczając, że w wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r. (sygn. akt SA/Ka 963/91) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art 10 § 1 k.p.a., skarżący uznał, że organ II instancji naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a. oraz w art. 7 k.p.a. Zasada legalności i zasada prawdy obiektywnej nakładają na organy administracji obowiązek badania każdej indywidualnej sprawy w sposób wnikliwy i uwzględniający jej specyfikę oraz wszystkie okoliczności składające się na całokształt stanu faktycznego i prawnego. Dopiero dokładne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych daje podstawy do prawidłowego załatwienia sprawy z uwzględnieniem przede wszystkim zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem udziału strony w postępowaniu, a także wbrew zasadzie prawdy obiektywnej i zasadom postępowania dowodowego stanowi wyraźne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wskazanych na wstępie niniejszej skargi.

W opinii skarżącego, organ II instancji wskutek nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, błędnie uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.

Kwestionując stanowisko organu II instancji, jakoby skarżący nie był stroną niniejszego postępowania wskutek uznania, że nie ma interesu prawnego w sprawie, w skardze podniesiono, iż przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 30 grudnia 2012 r., tj. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, wniósł sprzeciw, powołując się na fakt bezprawnego przeprowadzenia dojazdu do przedmiotowej inwestycji (do budynków), której pozwolenie miało dotyczyć, przez działki nie będące własnością inwestora, tj. m.in. przez działkę nr 172/3 należącą do skarżącego. Powyższy sprzeciw stanowił podstawę wszczęcia postępowania w sprawie realizacji budowy Hotelu "[...]" w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych - wejście z drogą dojazdową i ogrodzeniem na sąsiednie działki nr 172/3 i 172/4 w K.. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. inwestor przyznał wynikające z dokumentów fakty podane we wniosku (sprzeciwie). Żaden organ administracyjny nie ustosunkował się do faktu przyznania przez inwestora tej okoliczności. Fakt przeprowadzenia drogi dojazdowej do budynku hotelowego i innych przez grunt W.Ł. jest zatem bezsporny, skoro nie został zakwestionowany przez inwestora.

Jednocześnie skarżący podkreślił, że posiada on interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy.

Zdaniem W.Ł., kwestionowana decyzja organu II instancji narusza jego prawa. W niniejszej sprawie naruszone zostało bowiem prawo fundamentalne - prawo własności. Skarżący nie podzielił w tym zakresie stanowiska organu odwoławczego, że w przedmiotowym postępowaniu nie może być rozstrzygana sprawa naruszenia własności.

W skardze podniesiono następnie, że pojęcie interesu prawnego określa relację pomiędzy oczekiwaniami podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakie mają wobec danego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1203/12, publ. Legalis). Jednocześnie w wyroku z dnia 9 marca 1982 r. (sygn. akt SA/Wr 48/82) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ograniczenie pojęcia "interesu prawnego" tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego - nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego. Interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a. może wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, ale i przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których to prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wypływają z zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 565/99, niepubl.). Mamy tu do czynienia z tzw. "prawami refleksowymi" w postępowaniu administracyjnym, tj. prawami, którymi legitymują się w postępowaniu administracyjnym te podmioty, których interesu prawnego postępowanie to dotyczy w sposób pośredni. W tym przypadku decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach podmiotu, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (zob. A. Wróbel, [w:] Jaśkowska, Wróbel, Komentarz, s. 239). Źródłem interesu prawnego opartego na prawie refleksowym są z reguły normy prawa cywilnego regulujące stosunki własnościowe lub zobowiązaniowe.

Reasumując skarżący wywiódł, że interes prawny strony postępowania administracyjnego może mieć swoje źródło również w przepisach prawa cywilnego. Wbrew wyrażonemu przez organ odwoławczy stanowisku, w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienia się rozmaite przypadki powstania interesu prawnego, o którym rozstrzyga się decyzją administracyjną, wywodzonego ze stosunków cywilnoprawnych, w których pozostają strony postępowania administracyjnego, w tym w szczególności własność lub posiadanie nieruchomości, na której ma być wznoszony obiekt budowlany oraz własność nieruchomości z nią sąsiadującej.

Wobec powyższego – w opinii skarżącego – stanowisko organu II instancji co do odmowy uznania W.Ł. za stronę niniejszego postępowania jest nieprawidłowe.

Jednocześnie strona zarzuciła, że postępowanie w sprawie realizacji budowy wyżej wymienionego obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych nie zostało zakończone. Organ I instancji mając świadomość prowadzenia w tej sprawie postępowania winien był wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wydanie natomiast tej decyzji doprowadziło do tego, że przedmiotowy obiekt użytkowany jest nielegalnie, co również uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Kwestią sporną, do rozstrzygnięcia której zobowiązany był organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę – zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 800/12 – jest to, czy w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji: Hotel "[...]" wraz z niezbędnymi obiektami i infrastrukturą techniczną w K. przy ul. [...] w zakresie: budynek hotelu w całości wraz z przyłączami, skarżący posiada przymiot strony. Dopiero ustalenie, że skarżącemu przymiot taki przysługuje, pozwoliłoby na merytoryczne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Zaznaczyć przy tym należy, że organ II instancji został zobowiązany do dokonania weryfikacji uprawnień skarżącego na tle art. 28 k.p.a. i zbadania – z uwagi na szczególne okoliczności sprawy – istnienia jego interesu prawnego, wykraczając poza ograniczony przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) krąg stron postępowania.

Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny w postępowaniu z faktu wniesienia w dniu 30 grudnia 2011 r. sprzeciwu wobec wydania T.G. pozwolenia na użytkowanie hotelu w K. ze względu na bezprawne przeprowadzenie dojazdu do hotelu przez działkę skarżącego nr 172/3 oraz należącą do G.P.-G. działkę nr 172/4. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza prawa W.Ł., to jest prawo własności.

Jak trafnie podniósł D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisu prawa materialnego będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Oznacza to, że musi to być interes oparty na prawie, nie zaś interes faktyczny oparty na przeświadczeniu strony. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być zatem wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1921/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

Słusznym jest również twierdzenie organu II instancji, że osoba, która żąda dopuszczenia do postępowania w charakterze strony, powinna wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie narusza jej uprawnienia. Organ trafnie przy tym podniósł, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, jedynym źródłem interesu prawnego nie mogą być przepisy prawa cywilnego. Strona winna zatem wskazać również przepisy będące podstawą prowadzonego postępowania, a które naruszają jej uprawnienia.

W niniejszej sprawie postępowanie dotyczy uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. W.Ł. nie był stroną postępowania naprawczego poprzedzonego kwestionowaną przez niego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie hotelu w K.. Jego interes prawny – jak słusznie wskazał organ II instancji – w takim postępowaniu musiałby wynikać z naruszenia przepisów, do których zapewnienia przestrzegania powołane zostały organy nadzoru budowlanego. Mowa tu w szczególności o przepisach techniczno-budowlanych w tym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Skarżący w tej kwestii wskazał jedynie na odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, jednakże w żaden sposób nie uzasadnił, w jaki i czy w ogóle naruszone zostały (oprócz prawa własności) jego uprawnienia wynikające w przepisów prawa materialnego.

Przepisy art. 59-59g ustawy – Prawo budowlane regulują postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, które polega na sprawdzeniu wykonania obiektu budowlanego zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Pozwolenie to może wynikać bądź z decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bądź z decyzji wydanej przez nadzór budowlany o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 i 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie służy usunięciu stanu naruszenia prawa powstałego wskutek realizacji inwestycji budowlanej. Usunięcie stanu naruszenia prawa powstałego wskutek realizowanej legalnie budowy winno nastąpić w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, że uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest przesłanką negatywną postępowania w sprawie naruszeń prawa, określonych w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, prowadzonego na podstawie unormowań zawartych w art. 50-51 tej ustawy.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji Hotel "[...]", bowiem postępowanie to nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego, ale innego niż tylko prawa cywilnego (prawo własności). W takim stanie rzeczy organ II instancji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który znajduje zastosowanie, gdy organ II instancji stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Ewentualne naruszenie przez organ odwoławczy przepisów proceduralnych, w szczególności art 10 k.p.a., nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem w istocie poza sporem jest to, że skarżący wywodzi swój interes prawny z tytułu naruszenia jego prawa własności. Jak już wyżej podkreślano, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowanego sprawa naruszenia własności nie może być przedmiotem rozstrzygania. Sprawy tego rodzaju mają charakter cywilnoprawny i powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego, a nie na drodze postępowania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.