II SA/Kr 1104/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D.L. i A.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 12 marca 2013 r. Nr [...] , znak[...] , którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa kiosku o gotowej konstrukcji na fundamencie - podmurowaniu wraz z przyłączem elektrycznym na dz. nr [...] obr. [...] w rejonie Ronda [...] w K".

W uzasadnieniu powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności.

Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wyjaśnił, wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy został złożony dnia 5 lipca 2010 r. Uwzględniając, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przeprowadzono postępowanie w trybie i na zasadach wynikających z art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 7 października 2011 r. wydana została decyzja organu pierwszej instancji orzekająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 lutego 2012 r., znak[...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 776/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyroku Sąd wskazał na nieprawidłowe zastosowanie pojęcia "dobrego sąsiedztwa" oraz konieczność wyjaśnienia sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego wraz z uzasadnieniem przyjętego stanowiska.

W trakcie rozpoznania sprawy po wydaniu powyższego wyroku przeprowadzono ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym miano na uwadze pozyskane przez wnioskodawców opinie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Głównego Plastyka Miasta. Z przeprowadzonej analizy wynika jednak, że zasadnym jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, stąd projekt decyzji nie podlegał uzgodnieniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawę temat inwestycji został poddany opiniowaniu Zespołowi Konsultacyjnemu z udziałem m.in. Głównego Architekta Miasta K. oraz osób posiadających uprawnienia architektoniczne. Przedmiotowy Zespół zaakceptował wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej, która wykazała, że brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie dowodowe prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do planowanej inwestycji zachodzi sprzeczność z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zamierzona inwestycja o programie i parametrach określonych we wniosku narusza podstawowe wymogi kształtowania ładu przestrzennego w danym rejonie miasta, zatem jest niezgodna z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zachowania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli D.L. i A.S. , wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego, oraz zbyt wąskie rozumienie zasady "dobrego sąsiedztwa" poprzez przyjęcie, że istnienie w obszarze analizowanym tylko wiat przystankowych nie jest wystarczające i nie pozwala na ustalenie linii nowej zabudowy. Skarżący wskazali nadto na naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zbyt wąskie wyznaczenie obszaru analizowanego. W świetle powyższego D.L. i A.S. zko wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że ponownie prowadzone postępowanie przez organ pierwszej instancji wypełnia wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którym orzekające organy w sprawie są związane. W świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust.1 ustawy. Ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela zasadność twierdzeń przedstawionych w zaskarżonej decyzji, co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została prawidłowo, zgodnie z powołanymi wcześniej przepisami. Analiza precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku jej przeprowadzania ustaleń. Nadto, analiza zawiera uzasadnienie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, który uwzględnia wskazania zawarte w wyroku Sądu.

Trafnie wywiódł organ pierwszej instancji, że działki objęte wnioskiem położone są na obniżonym placu znajdującym się pośrodku otaczających murów oporowych i wiaduktów. Na placu znajdują się wiaty przystankowe obsługujące przystanki tramwajowe oraz autobusowe komunikacji nocnej. Na obszarze, na którym planowana jest inwestycja oprócz poddanych konserwacji i wyeksponowanych ruin fortu L. jedynymi istniejącymi obiektami są wiaty przystankowe. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa kubaturowa. Przez "wiatę przystankową" rozumie się konstrukcje zaprojektowaną jako osłona dla pasażerów przebywających na przystankach autobusowych, tramwajowych etc. Wiaty przystankowe zaliczane są do zbioru obiektów małej architektury, czyli do tak zwanych mebli miejskich, które nie mogą stanowić obiektów reprezentatywnych dla kiosków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela wyrażone przez organ pierwszej instancji stanowisko, że nie można przyjąć, iż kiosk charakteryzujący się powierzchnią zabudowy ok. 12 m2 i kubaturą zabudowy 42 m3, pełniący funkcję handlową jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz formy zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla wiaty przystankowej.

Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ustalenie warunków zabudowy w niniejszym przypadku prowadziłoby również do zaprzeczenia zasadom ogólnym planowania i zagospodarowania przestrzennego. Poza tym kluczowe znaczenia w procesie ustalania warunków zabudowy przypisać należy konkretnej, przynajmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, pozwalającej na zrealizowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy sprawia, że możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 czerwca 2013 r. , znak [...] D. L. i A. S. zarzucali, że organy obu instancji powierzchownie i lekceważąco odniosły się do zaleceń wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 776/12, oraz ponownie uznały za uzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W treści skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 10 sierpnia 2012 r. skarżący przedstawili dowody, w postaci dokumentacji dotyczącej położenia wraz ze zdjęciami, na okoliczność istnienia wolnostojących kiosków prasowych, na których posadowienie wydano zgodę w miejscowym Wydziale Architektury w ostatnich latach, przeciwstawiając się tym samym argumentowi o bezsprzecznym warunku łączenia kiosków z wiatami przystankowymi. Taki warunek, jeden spośród wielu pojawiających się i znikających w miarę przedstawiania kontrargumentów i dowodów wyczerpał się już na etapie decyzji Głównego Architekta Miasta a także Projektanta ronda, gdzie stwierdzono, że z powodu obecności słupów trakcyjnych proponowana lokalizacja jest zasadna. Jednocześnie wskazani decydenci określili, w jaki sposób należy m.in. spełnić warunki odnośnie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - określono w jaki sposób nastąpi nieznaczne cofnięcie linii frontu kiosku do istniejącej linii zabudowy, czyli wiaty tramwajowej, określono gabaryty i formę architektoniczną, określono wreszcie materiały budowlane oraz zastosowanie kolorystki wykończenia. Przedstawione dowody zaświadczyły także o występujących przykładach sytuowania takich kiosków na niezabudowanych placach, a szczególnie tzw. pętlach i skrzyżowaniach tramwajowych.

Skarżący zwracali uwagę, że dla planowanej inwestycji uzyskano zgodę Głównego Architekta Miasta K. , Głównego Plastyka Miasta oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodę na zmianę w projekcie wyraził po wielu debatach również Projektant ronda, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, a także A. S.A., jako podmiot odpowiedzialny za realizację płyty ronda. Uzgodniono wreszcie warunki przyłącza energetycznego. Tym bardziej zaskakuje fakt podważenia tych ustaleń wymaganych bezwarunkowo do złożenia wniosku o warunki zabudowy, a także oświadczenie, że nie są one obligatoryjne dla uzyskanie takiej zgody.

W dalszych wywodach skarżący rozwijali zarzut niezrealizowania wskazań wyroku sądowego. Podnosili też, że organ nie odniósł się do podkreślonej przez Sąd kwestii, że przepisy dotyczące ładu przestrzennego powinny mieć na względzie wszelkie uwarunkowania, również funkcjonalne i społeczno-gospodarcze. Organy nie odniosły się merytorycznie do wskazań Sądu w kwestiach wyznaczania obszaru analizowanego, dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, a podtrzymały wcześniejsze stwierdzenia w tej sprawie, skupiając się jedynie na powierzchownych zmianach semantyczno-językowych.

D. L. i A.S. zaznaczali, że organ pierwszej instancji, potwierdził zasadność wydania zgody dla ich inwestycji obejmując patronat nad konkursem "[...] , gdzie wyznaczył miejsce pod budowę toalety połączonej z kioskiem prasowym, zwanym dalej "salonikiem prasowym", co może wskazywać na określonego kontrahenta, który jest właścicielem tej nazwy i organizatorem tego typu sprzedaży sieciowej. Organ zaproponował usytuowanie nowego obiektu w odległości zaledwie kilkunastu metrów od miejsca wnioskowanego dla inwestycji skarżących. Sam Wydział Architektury jest reprezentowany we władzach konkursowych przez "osobę posiadającą wiadomości specjalne, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, arch. mgr inż. M.K. , opiniującą negatywnie od dwóch lat wniosek skarżących. W tym stanie rzeczy D.L. i A.S. wskazywali, że domagają się uznania swoich praw na zasadzie równości i wyrażenie zgody dla ich wniosku.

W tym kontekście skarżący wskazywali ponadto, że Prezydent Miasta K. przewleka wydanie decyzji, chcąc zniechęcić ich do realizacji inwestycji. Akceptuje natomiast działania inwestorskie tego samego typu podejmowane przez inną stronę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Przystępując do szczegółowej kontroli obu kwestionowanych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło uprzedniej treści normatywnej aktu).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Na wstępie rozważań należy wskazać na dyspozycję art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Analogiczny skutek mogą powodować istotne zmiany stanu faktycznego.

Z uwagi na dokonaną uprzednio kontrolę sądową decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 października 2011 r. Nr[...] , znak [...] , oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lutego 2012 r., znak[...] , wiążąca jest ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2012r., sygn. akt II SA/Kr 776/12. Po wydaniu tego wyroku nie uległ bowiem zmianie istotny stan faktyczny i prawny sprawy.

W ramach oceny prawnej dokonanej w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 776/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę po pierwsze, że zasada "dobrego sąsiedztwa", wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej oznaczona jako u.p.z.p.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, następuje poprzez wyznaczenie granic analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego.

Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy kiosku narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa", wyrażoną w tym przepisie. Skarżone organy ustaliły, że w obszarze analizowanym występują wiaty przystankowe oraz zakonserwowane ruiny fortu L. . Jednocześnie organy przyjęły, że obiekty te pełnia odmienna funkcję, o całkowicie innym charakterze i cechach niż obiekt planowany, tj. kiosk uliczny, pomimo, że ich gabaryty czy zastosowane materiały nie odbiegałyby znacznie od planowanego obiektu. Organy uznały jednak, że planowane przedsięwzięcie pełniąc funkcję handlowo- usługowa nie będzie pełniło analogicznej funkcji co istniejące wiaty.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy w sposób nieprawidłowy zawęziły pojęcie "dobrego sąsiedztwa" ograniczając się do poszukiwania w obszarze analizowanym w dotychczasowej zabudowie jedynie obiektu o identycznej funkcji jak obiekt planowany. Jak wyżej wskazano zasada "dobrego sąsiedztwa" nie wymaga aby planowana zabudowa była identycznie powielana i odwzorowywana w stosunku do zastanej zabudowy, lecz aby była harmonijna uwzględniając uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe czy kompozycyjno – estetyczne i w tym znaczeniu nie kolidowała z zastanym stanem.

W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z zamierzeniami skarżących planowany kiosk ze względu na swoją konstrukcję oraz gabaryty (kształt, kolorystyka i rozmiar) nawiązuje do kształtu obecnej zabudowy i w związku z tym nie będzie kolidował z dotychczasową zabudową wiat przystankowych. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że odpowiednio umiejscowiony kiosk handlowy kolidował z dotychczasową funkcją komunikacyjną. Ponadto ze względu na sprzedaż m.in. biletów komunikacji miejskiej planowane zamierzenie inwestycyjne będzie pomocne dla korzystających z komunikacji mieszkańców miasta, stanowiąc pewne udogodnienie.

Ponadto, jako kolejne uchybienie Wojewódzki Sąd Administracyjny wytknął dowolność w określeniu granic obszaru analizowanego. Wskazał tym zakresie, że ustalając granice obszaru analizowanego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej przez zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Ponadto obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. W kontrolowanej sprawie organy nie wywiązały się z tego obowiązku, ograniczając się jedynie do wskazania, że obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o § 3 rozporządzenia, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Na zakończenie rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 776/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił, że wydając nowe rozstrzygnięcie organy winny precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a po jego wyznaczeniu ocenić realizację zasady "dobrego sąsiedztwa".

W podstawie prawnej wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a.

Podsumowując, z wiążącego w niniejszej sprawie orzeczenia sądu administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej rozpatrując sprawę ponownie miały obowiązek wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z przepisami prawa, a zarazem w sposób dokładny i wyczerpujący uzasadnić w decyzji, z jakich przyczyn granice tego obszaru zostały określone w przyjmowany sposób. Następnie na podstawie analizy przeprowadzonej w obszarze analizowanym organy administracji publicznej winny były wydać decyzję. Na obu etapach rozpatrywania sprawy wiążąca była dla nich jednak ocena prawna, zgodnie z którą planowana inwestycja lokowana na dolnej płycie Ronda [...], w sąsiedztwie zakonserwowanych ruin [...] oraz wiat przystankowych, nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, a w szczególności spełnia wymóg kontynuacji funkcji, jak również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

Jak słusznie podkreśla R. Hauser w glosie do wyroku NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10 ( ZNSA 2013/3/234-240 II OSK 2562/10. Teza 1) – "Celem ponownej kontroli sądowej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy pozostaje dokonanie weryfikacji prawidłowego zastosowania się do nich przez organ administracji. [...] Jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym określone zagadnienie prawne zostało autorytatywnie przesądzone przez sformułowanie jego oceny prawnej, ponowne do niego powracanie - z uwzględnieniem wskazanych powyżej wyjątków - nie jest dopuszczalne.

Analiza treści zaskarżonej obecnie decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, a także akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały zrealizowane jedynie w części.

W szczególności, organy administracji publicznej zastosowały się do tych wskazań, które dotyczyły ponownego wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz omówienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Porównanie załączników graficznych nr 2 do decyzji z dnia 15 marca 2013 r. oraz nr 2 do decyzji z dnia 17 października 2011 r. wskazuje, że granice obszaru analizowanego w drugiej decyzji Prezydenta Miasta K. skorygowano, wyznaczając je w sposób odmienny. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z punktu widzenia wizualnego odbioru przestrzeni nowopowstały plac ma wyraźnie zdefiniowaną i zamkniętą formę. Z racji zagłębienia w terenie i znacznie obniżonego poziomu, plac jest otoczony dookoła stromymi skarpami oraz pionowymi ścianami murów oporowych, które jednoznacznie ograniczają jego przestrzeń. Wyjaśniono, że z punktu widzenia urbanistyczno - architektonicznego brak jest podstaw do włączenia w zakres obszaru analizowanego terenów położonych wokół Ronda [...] - poza wewnętrzną przestrzenią dolnego placu ronda. Tereny położone wokół Ronda [...] stanowią zupełnie odmienne i odrębne przestrzennie obszary urbanistyczne, nie powiązane w żaden sposób z terenem dolnego placu Ronda [...] . Obszerny wywód w tej kwestii znalazł się co prawda nie w uzasadnieniu samej decyzji, ale w treści załącznika nr 1 do tego aktu – w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, jednakże wyniki analizy stanowią w tym przypadku integralną część motywów rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Należy zatem uznać, że decyzja organu pierwszej instancji – analizowana jako całość, wraz z załącznikami – wypełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i zarazem wskazania, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2012 r. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie zapatrywania organu pierwszej instancji.

Akceptując sposób ponownego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, jako odpowiadającego prawu, uwzględniono następujące okoliczności.

Stosownie do § 3 rozporządzenia wykonawczego: "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Właściwa interpretacja powyższego przepisu wymaga poczynienia kilku uwag wstępnych dotyczących relacji pomiędzy używanymi w nim pojęciami "działki budowlanej", " działki objętej wnioskiem" oraz "terenu" , na którym ma powstać nowa zabudowa i nowe zagospodarowanie. Pojęcia te pojawiają są też w innych przepisach rozporządzenia wykonawczego.

Treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz powyższa regulacja naprowadza, że pomimo zdefiniowania w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "działki budowlanej" nie jest ono przewidziane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W szczególności, art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicje "działki budowlanej" zawiera też art. 4 pkt 3a w ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy ustaleniu treści którego nieodzownym jest sięgnięcie także do tam zawartych definicji pojęć "działki gruntu" ( art. 4 pkt 3 ) i "nieruchomości gruntowej " ( art. 4 pkt 1 ). Te pojęcia używane są w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zarówno w art. 2 pkt 2 u.p.z.p. , jak i definicjach z ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia się kryteria własnościowe, które są nieistotne na etapie ustalenia warunków zabudowy. Nadto, ustalając zakres zastosowania art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy dostrzec, że odwołuję się on do wymogów działek budowlanych wynikających zapisów planu miejscowego. Zważyć należy dalej, że regulacja z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie posługuje się pojęciem działki budowlanej, lecz terenu. Na tym terenie, w oderwaniu od kryteriów własnościowych, czy innych szczególnych wymogów wymaganych przy udzieleniu pozwolenia na budowę dokonuje się dopiero oceny spełnienia przesłanek z art. z art. 1-5.

W języku potocznym (potocznym ( np. do Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PIN, W-wa 1979, Tom pierwszy A-K) słowo " działka" oznacza kawałek terenu użytkowanego pod uprawy rolne albo przeznaczonego pod zabudowę". Kawałek terenu przeznaczony pod zabudowę można zatem określić w języku potocznym mianem działki budowlanej. Ten kawałek terenu przy ustalaniu warunków zabudowy jest działką budowlaną (krócej – działką), czyli terenem, a raczej kawałkiem terenu, który wskazuje inwestor z zamiarem dokonania zmian w zabudowie i zagospodarowaniu. Tak właśnie – zgodnie językiem potocznym - należy rozumieć powyższe pojęcia przy stosowaniu przepisów rozporządzenia wykonawczego. Działka budowlana w tym znaczeniu może obejmować kilka działek ewidencyjnych w całości lub w części, albo jedną taką działkę w całości lub w części.

Uwzględniając, że ustalenie warunków zabudowy poprzedza fazę projektowania i wydania pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji, przyjęcie wykładni z języka potocznego nie kłóci się regulacjami zawartymi w ustawie – Prawo budowlane, gdzie wagi nabiera jednak prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przykładem tego stanu rzeczy może być art. 6 powyższej ustawy, w którym posługuje się zarówno pojęciem działek budowlanych, jak i terenów. Do analogicznych wniosków prowadzi też treść art. 33 ust. 1 tej ustawy.

Powracając do regulacji § 3 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego należy zatem uznać, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej ( a więc terenu którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy) obszar analizowany, którego granice wyznacza się na kopii mapy ( o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Taka działka, objęta wnioskiem, ma zatem jeden front, przez który należy rozumieć część działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Front działki , a więc część działki, z której ma się odbywać główny wjazd winien wskazać inwestor. O ile nie planuje się wjazdu, wskazaniu podlega główne wejście na działkę. Droga, o której mowa w powyższym przepisie nie musi być drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednol. Dz.U. z 2013, poz. 260 ).

Skoro ustawodawca zdefiniował pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m , każdocześnie należy wyznaczać jeden taki obszar, który winieni mieć kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki w powyższym znaczeniu, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum obszaru analizowanego.

Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Akceptując sposób ponownego wyznaczenia w sprawie niniejszej granic obszaru analizowanego, jako odpowiadającego prawu uwzględniono taką właśnie wykładnię przepisów. Z uwagi na specyficzną lokalizację planowanej inwestycji w pasie drogowym Ronda [...] , na jego dolnej płycie uznanej architektonicznie za pewną całość, nieznaczne odstępstwa od wymogów centralnego położenia terenu inwestycji w obszarze analizowanym można zaakceptować, zwłaszcza, że z uwagi na bliskie sąsiedztwo wiat przystankowych pozostają one bez wpływu na wynik sprawy.

Dostrzeganym uchybieniem rzutującym negatywnie na rezultat kontrolowanego postępowania administracyjnego jest jednak niezastosowanie się przez organy obu instancji do oceny prawnej, zawartej w wiążącym wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 776/12, w zakresie wykładni i stosowania w konkretnych stanie faktycznym przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie materiałów zawartych w aktach administracyjnych, które nie uległy zasadniczej zmianie, w sposób wyraźny przesądził bowiem, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, tj. spełnia wymóg kontynuacji funkcji, a nadto wymóg kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu poprzez nawiązania do cech wiat przystankowych znajdujących się na tzw. dolnej płycie Ronda [...]. Wiaty przystankowe znajdują się w obszarze analizowanym wyznaczonym także obecnie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Tymczasem treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 marca 2013 r. Nr [...] , znak [...] , wskazuje, że wyrażonej w tym zakresie autorytatywnie oceny prawnej nie respektowano, co skutkuje naruszeniem art. 153 p.p.s.a. , a także wskazanych w poprzednim wyroku przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy obu instancji pominęły bowiem, że powyższy wyrok nakładał na nie obowiązek przyjęcia, iż przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) jest w niniejszej sprawie spełniona. Z omawianego wyroku wynika też, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy – zwłaszcza w sytuacji tak specyficznej – rozumieć każdą działkę w obszarze analizowanym, również działkę, na której części planowana jest inwestycja w pozostałej jej części nieobjętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Specyfika niniejszej sprawy polega bowiem na tym, że działka drogowa ma znaczne rozmiary, zaś na jej niewielkiej części znajdującej się w pasie drogowym miałby powstać zamierzony obiekt budowlany jako uzupełnienie dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wobec takiej jednoznacznej, wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 776/12, organy administracji publicznej nie mogły również przyjąć, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego stałaby w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej wykonają wszystkie zalecenia, wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 776/12. W szczególności przyjmą, że w przedmiotowej sprawie zrealizowana została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ramach zarzutów skarżący podnosili również kwestie związane z czasem trwania postępowania oraz brakiem bezstronności pracownika organu pierwszej instancji, który brał udział w wydawaniu decyzji. W odniesieniu do niewydania decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa wskazać należy, że kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy, natomiast w toku postępowania stronie może kwestionować bezczynność albo opieszałość w działaniu organu w drodze zażalenia, o którym mowa art. 37 k.p.a. Jeżeli natomiast zdaniem skarżących istnieją wątpliwości co do bezstronności pracownika biorącego udział w załatwieniu sprawy, mogą złożyć wniosek o jego wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.