I OW 196/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 2 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania M. A. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne.

W uzasadnieniu wniosku podano, że postanowieniem z dnia 26 lutego 2013 r., znak: [...], Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Zielonej Górze, jako organowi właściwemu rzeczowo do dalszego prowadzenia, odwołanie M. A. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli o skierowaniu na badania lekarskie.

W uzasadnieniu postanowienia Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że w dniu 31 grudnia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli, działając na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, skierował M. A. na badanie psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.

Od powyższej decyzji M. A. wniósł w dniu 1 lutego 2013 r. odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim.

Komendant Wojewódzki Policji uznał, że w związku z wejściem w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.), organem uprawnionym do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne jest starosta. Kwestia skierowań na badania lekarskie i psychologiczne została uregulowana również w - wydanym na podstawie art. 105 ust. 5 wyżej cyt. ustawy – rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu.

W ocenie organu Policji, z uwagi na brak przepisów przejściowych w zakresie rozpoznawania tego rodzaju spraw w toku postępowania instancyjnego przez dotychczas umocowane organy (z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami), należy uznać, że brak jest właściwości rzeczowej organu do rozpoznania odwołania. Organ, zgodnie z art. 19 k.p.a. obowiązany jest badać swoją właściwość na każdym etapie postępowania, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości sprawę niezwłocznie przekazać organowi właściwemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uznało się za organ niewłaściwy w sprawie podnosząc, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji. W postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji - komendant wojewódzki Policji (ust. 2 art. 6a ustawy o Policji). W konsekwencji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji administracyjnych wydanych w I instancji przez komendanta powiatowego Policji jest komendant wojewódzki Policji.

Kolegium wskazało, że czym innym jest właściwość rzeczowa organów administracji publicznej, tj. właściwość do rozstrzygania określonego rodzaju spraw, a czym innym jest właściwość instancyjna, tj. właściwość do rozpatrywania środków odwoławczych.

Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) zmieniła od dnia 19 stycznia 2013 r. właściwość rzeczową organów w zakresie kompetencji do wydawania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne. Ustawa ta jednakże nie zmieniła właściwości instancyjnej organów.

Skoro w przedmiotowej sprawie decyzję w I instancji wydał Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli, to organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji jest Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Okoliczność, że z dniem 19 stycznia 2013 r. organy Policji utraciły kompetencje do wydawania decyzji w zakresie skierowania na badania psychologiczne kierowców, powinna znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu organu wyższego stopnia o umorzeniu postępowania I instancji, a nie w orzeczeniu o przekazaniu odwołania samorządowemu kolegium odwoławczemu.

W ocenie Kolegium zmiana właściwości rzeczowej wynikająca z ustawy o kierujących pojazdami nie wywołuje zmian w zakresie właściwości instancyjnej organów, skoro ww. przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz o Policji nie uległy zmianie.

W odpowiedzi na wniosek Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpoznania odwołania M. A. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze.

W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że z dniem 19 stycznia 2013 r. utraciły moc m.in. przepisy art. 122-125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Przepisy te stanowiły podstawę materialnoprawną kierowania przez organy Policji na badania lekarskie i psychologiczne. Wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych organy Policji z dniem 19 stycznia 2013 r. utraciły materialne podstawy prawne do wydawania rozstrzygnięć w sprawach kierowania na wspomniane wyżej badania, wszczętych i nie zakończonych ostatecznie przed tą datą. Nie może więc budzić kontrowersji, że kontynuując postępowanie w tych sprawach po dniu 19 stycznia 2013 r. zarówno organ Policji I instancji jak i Komendant Wojewódzki Policji jako odwoławczy organ II instancji jako podstawę prawną skierowania na badania psychologiczne musiałby wskazać uchylony już przepis ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Skutek zaś wobec osoby kierowanej na badanie byłby taki, że byłaby ona zobowiązana do poddania się obowiązkowi na podstawie nieobowiązującego przepisu oraz mocą decyzji wydanej bez podstawy prawnej.

W ocenie Komendanta działanie organów Policji w omawianej sprawie po 19 stycznia 2013 r. byłoby rażąco sprzeczne z art 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach.

Argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego optującą na rzecz właściwości organu Policji uznano za tyleż zwodniczą, co nie do końca zrozumiałą. Wskazano, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej wywodzi się nie z przepisów proceduralnych, ale materialnoprawnych - art. 20 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy, a zatem istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, jaki organ w niniejszej sprawie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 i 3 k.p.a., w myśl którego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, a w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Powyższy przepis stanowi podstawę dla określenia właściwego organu z punktu widzenia instancyjności (właściwość instancyjna), o ile jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). W świetle orzecznictwa, przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Jak wynika z art. 20 k.p.a., właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280, postanowienie NSA z dnia 11 września 2012 r., II GW 7/12, LEX nr 1329715, postanowienie NSA z dnia 25 września 2012 r., II GW 11/12, LEX nr 1328509). Organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2011 r., II OW 108/11, LEX nr 1152198).

Z dniem 19 stycznia 2013 r. w związku z unormowaniami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151) nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie kompetencji organów do wydawania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości. Od tego czasu organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy zarówno na badania lekarskie, jak i na badania psychologiczne jest starosta (art. 99 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami). Tryb wydawania skierowania przez starostę reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu (Dz.U. z 2013 r., poz. 9). W poprzednim stanie prawnym, zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz.U. z 2012 r. Nr 1137 z późn. zm.) decyzje o skierowaniu na badania psychologiczne wydawały organy kontroli ruchu drogowego, którymi z mocy art. 129 ust. 1 i 2 były organy Policji wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). Przepis ten został uchylony przez art. 125 pkt 10 lit. j) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami z dniem 19 stycznia 2013 r.

W pierwszej instancji decyzja o skierowaniu M. A. na badania psychologiczne została wydana w dniu 31 grudnia 2012 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli. Skoro odwołanie od tej decyzji nie zostało rozpoznane przed dniem 19 stycznia 2013 r., a po tym dniu organy Policji utraciły kompetencje do wydawania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości, to przestały być organami rzeczowo właściwymi do rozpoznawania tego rodzaju spraw administracyjnych w obydwu instancjach. Organem właściwym rzeczowo do rozpoznania sprawy administracyjnej skierowania na badania psychologiczne kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości stał się starosta, a ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami nie określa organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania odwołania od takiej decyzji.

Sprawa ta mieści się w zadaniach samorządu powiatowego, którego zasady ustrojowe reguluje ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 15 tej ustawy powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W myśl przepisu art. 38 ust. 1 ustawy w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 3 wspomnianej ustawy od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności wyraźnego przepisu prawa, który jako lex specialis kwestię ustalenia organu wyższego stopnia regulowałby odmiennie niż wynika to, zarówno z przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a., jak i art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a także przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Oczywiste różnice pomiędzy istotą właściwości rzeczowej i instancyjnej nie przeczą twierdzeniu, że art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2011 r., II OW 100/11, LEX nr 1070400). W zmienionym stanie prawnym Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim utracił kompetencje do wydawania merytorycznych decyzji w sprawie skierowania na badania psychologiczne kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości.

Konieczne stało się w tym stanie rzeczy udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie czynności powinien podjąć Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, który w toku trwającego postępowania utracił kompetencję do merytorycznego załatwienia sprawy skierowania na badania lekarskie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że "obowiązek badania właściwości przez organ, do którego wniesiono podanie, określony w art. 65 k.p.a., wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. Dotyczy on jednak i takich sytuacji, gdy w związku ze zmianami przepisów prawa, zostanie pozbawiony zdolności prawnej do prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie dotychczas właściwy organ administracji. (...) Organ pozbawiony w ten sposób zdolności prawnej powinien umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a podanie strony przekazać organowi właściwemu w świetle nowych przepisów, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej (postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA 2308/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP z 2000 r., z. 7-8, poz. 110; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 1996 r., I SA 695/95, niepubl.; A. Matan: Komentarz do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 2, Lex 2010). W wyroku z dnia 10 lutego 2009 r., II OSK 128/08, LEX nr 515196 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym "jeśli postępowanie administracyjne wywołane podaniem (wnioskiem) zostało wszczęte i pewne czynności zostały w jego ramach przeprowadzone, to wówczas powinno ono zostać umorzone a podanie (wniosek), o którym mowa przekazane organowi właściwemu jednakże po uprawomocnieniu się postanowienia o umorzeniu. Podobnie byłoby wtedy, gdyby w związku ze zmianami przepisów prawa organ został pozbawiony prawnej możliwości prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w której początkowo był właściwy. Inaczej natomiast wówczas, kiedy organ byłby świadomy swojej niewłaściwości już w momencie wstępnej kontroli sprawy (podania, wniosku), która poprzedza skierowanie jej do merytorycznego rozpoznania. W takiej sytuacji organ stwierdzający swoją niewłaściwość obowiązany jest sprawę przekazać do organu właściwego - art. 65 § 1 k.p.a." (podobnie NSA w wyroku z dnia 16 marca 2007 r., I OSK 733/06; zob. też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., II SA/Kr 710/08, LEX nr 499819; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., VII SA/Wa 2460/06, LEX nr 337011; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1393/05, LEX nr 203665; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2007 r., I SA/Wa 1026/07, LEX nr 417725).

Wprawdzie należy odnotować również dopuszczalny pogląd, zgodnie z którym, w omawianej sytuacji wystarczające jest samo przekazanie sprawy, w trybie określonym w art. 65 k.p.a., organowi właściwemu, w świetle nowych przepisów, bez konieczności umorzenia postępowania (zob.: A. Matan: Komentarz do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 2, Lex 2010; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8, poz. 110, t. I), to jednakże mając na uwadze wskazane wyżej dominujące stanowisko, w tym również poglądy wyrażane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie sporów kompetencyjnych pomiędzy komendantami wojewódzkimi policji a samorządowymi kolegiami odwoławczymi w analogicznych sprawach dotyczących rozpoznania w drugiej instancji - po dniu 19 stycznia 2013 r. w związku z unormowaniami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - spraw skierowania na badania lekarskie i psychologiczne (postanowienia NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., I OW 46/13, I OW/55/13; postanowienie NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., I OW 76/13; postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., I OW 175/13 i I OW 176/13) oraz mając na uwadze wartość jaką jest dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim jako organ właściwy do wydania decyzji o charakterze procesowym w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem M. A. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli z dnia 31 grudnia 2012 r., znak: RD-1259/2/2012 w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, tj. decyzji uchylającej decyzje organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie przed tym organem, aby spraw mogła być ponownie rozpoznana prze aktualnie właściwy organ, tj. – jak wyżej wskazano – w pierwszej instancji przez właściwego starostę.