I OSK 1939/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SAB/Kr 35/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział w Tarnowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Dyrektora Oddziału w Tarnowie Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku T. K. z dnia 23 listopada 2011 r. – w terminie 14 dni oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi T. K. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 23 listopada 2011 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności spółki, zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi T. K. zawarł rozważania dotyczące braku obowiązku wyczerpania przed jej złożeniem trybu przesądowego.

Co do obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący powoływał treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy , który stanowi, że zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). W tym zakresie podkreślał, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe. Miało ono na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań skarżący podkreślał, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Co do stanu faktycznego skarżący podawał, że wezwaniem dnia 23 listopada 2011 r., znak: [...] wystąpił do Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie z wnioskiem m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu. Wobec braku odpowiedzi ze strony spółki skarżący wystosował kolejne pismo z dnia 15 grudnia 2011 r., znak [...], na które otrzymał odpowiedź pismem z dnia 20 grudnia 2011 r., znak: [...] oraz pismem z dnia 31 grudnia 2011 r., znak: [...].

W toku sprawy skarżący wystosował jeszcze pismo z dnia 27 lutego 2012 r., znak: [...] do Starostwa Powiatowego w Krakowie - na które otrzymał odpowiedź pismem z dnia 19 marca 2012 r., znak: [...] oraz pismo z dnia 27 lutego 2012 r., znak [...] do Spółki, na które odpowiedź otrzymał pismem z dnia 13 marca 2012 r., znak: [...].

Następnie w celu pozyskania zaświadczenia o lokalizacji ogólnej, na podstawie której został obudowany przedmiotowy gazociąg, skarżący wystąpił do Archiwum Państwowego Krakowie pismem z dnia 4 lipca 2012 r., znak: [...], na które otrzymał odpowiedź pismem z dnia 16 lipca 2012 r.

W dniu 4 lipca 2012 r. skarżący wystosował jeszcze kolejne pisma znak: [...] oraz znak: [...], na które odpowiedź otrzymał pismem z dnia 30 lipca 2012 r., znak: [...], oraz pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r., znak: [...]. W celu pozyskania niezbędnych informacji skarżący wystosował jeszcze pismo z dnia 14 września 2012 r., znak: [...] do Urzędu Gminy w Wielkiej Wsi, na które odpowiedź otrzymał pismem z dnia 1 października 2012 r., znak: [...].

Dołączając powyższe pisma T. K. dodatkowo wyjaśniał, że do daty sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej przeze niego formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę spółka Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie wnosiła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W pierwszym rzędzie, powołując treść art. 52 i art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Spółka wskazywała, że skarga została zatem złożona po upływie terminu do jej wniesienia. Skarga została bowiem wniesiona dnia 24 stycznia 2013 r., a stanowisko spółki w sprawie skarżący otrzymał co najmniej 28 marca 2012 r. Nadto, skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. podjęła bowiem w sprawie działania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pisma Spółki, z powodu zawarcia w nich minimum niezbędnych elementów, należy uznać w istocie za decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tej przyczyny, że spółka nie miała obowiązku przekazywania odpisów decyzji, których domagał się skarżący. Podniesiono, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy podmiot ten milczy wobec wniosku strony. Stanowisko zajęte w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do odmowy udzielenia informacji, która przybiera procesową formę decyzji administracyjnej, stąd nie można jej postawić Spółce zarzutu bezczynności.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nie podzielenia powyższej argumentacji co do wniosku alternatywnego o oddalenie skargi Spółka wskazywała na brak po jej stronie obowiązku przekazywania odpisów decyzji, których żądał T. K.. W tym zakresie podawała, że regulacja z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej jedynie na podmioty, które tę informację wytwarzają. Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie jako podmiot prawny powstał dopiero w 2004 r., stąd trudno obarczać go obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracji publicznej wydanych w latach 1970 i 1971. Podkreślenia wymaga, że Spółka nie uchyliła się od podania niezbędnych informacji identyfikujących określone akty, koniecznych do wystąpienia do właściwych organów administracji publicznej o ich udostępnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, że obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga w niniejszej sprawie jest skargą na bezczynność w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji wskazał, że w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy wymieniono wprost jako takie podmioty zobowiązane - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Charakterystyczne jest, że w powołanej regulacji, podobnie jak w art. 4 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest mowa o "podmiotach reprezentujących", a nie o organach uprawnionych do reprezentacji, co przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy, należy uznać za zabieg zamierzony. Z uwagi na odformalizowanie instytucji udostępniania informacji publicznej taka konstrukcja naprowadza na powinność realizacji obowiązku przez podmiot występujący w praktyce względem osób trzecich, jako upoważniony w ramach struktur konkretnej osoby prawnej, względnie jednostki organizacyjnej nie podsiadającej osobowości prawnej, do podejmowania wynikających z ustawy czynności materialno-technicznych. Takim podmiotem jest np. osoba zarządzająca odziałem spółki prawa handlowego, jako wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności.

Sąd stwierdził, że z przedstawionego odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców z KRS z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr [...] wynika, że spółka Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. w Warszawie powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, zaś Oddział w Tarnowie wymienia się wśród innych jednostek organizacyjnych spółki. Jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji jest państwową osobą prawną. W myśli art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zatem zobowiązana do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem zapisów tej ustawy.

Wskazano, że z przedłożonych przez obie strony dokumentów wnika, że wniosek skarżącego z daty 23 listopada 2011 r. był załatwiany w ramach Oddziału w Tarnowie Spółki Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A., co pozwala na przyjęcie, że podmiotem reprezentującym w tym wypadku państwową osobę prawną jest dyrektor oddziału.

Odrębnym zagadnieniem jest reprezentacja spółki Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. w Warszawie - Oddział w Tarnowie, w postępowaniu sądowym. Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie nie kwestionował, że jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w analizowanej ustawie. Dodatkowo jedynie wskazano, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd uznał, że słusznie podnosi się w skardze, że dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze, ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". Do analogicznych wniosków prowadzą przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. , poz. 1059 z późn. zm.), która w myśl art. 1 ust. 1 określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Celem ustawy, stosownie do art. 1 ust. 2, jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ustawodawca uznaje za cel publiczny (art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 ustawy wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. w Warszawie - Oddział w Tarnowie nie kwestionował także w postępowaniu sądowym, że informacja żądana przez skarżącego jest informacją publiczną. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Podlegającą udostępnieniu informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty, a szczególności decyzje zredagowane i technicznie wytworzone przez określony podmiot, który je posiada, ale także te dokumenty, których dany podmiot używa do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Nie ma znaczenia to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą, istotnym jest natomiast, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314).

Z kolei artykuły 7-12 ustawy o dostępie do informacji publicznej normują sposób, tryb oraz formę udostępniania informacji publicznej.

Dalej wskazano, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1-2 ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zastosowanie znajduje regulacja z art. 17 ust. 1-2 ustawy.

W świetle powyższego Sąd wskazał, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia w różnych przypadkach. Taka bezczynność ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, ale również, gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niejasnej, albo niepełnej, czy w sposób niezgodny z wnioskiem, jak również gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego sprawy podano, że wniosek T. K. z daty 23 listopada 2011 r., założony na podstawie w nim powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skierowany do Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie, dotyczył udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów opisanych uprzednio w treści tego pisma. Wniosek powyższy został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, żądanie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, zaś udostępnienie kserokopii decyzji realizuje prawo do udostępnienia treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych.

Sąd podniósł, że nie można uznać za realizację tego wniosku pisma Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie z daty 20 grudnia 2011 r., do którego nie dołączono żądanych przez skarżącego kserokopii decyzji.

Odnośnie do twierdzeń Spółki, że powyższe pismo jest decyzją, wskazano, że decyzja administracyjna jest aktem prawnym sformalizowanym, co nie dotyczy nielicznych sytuacji, w których jej wydanie nie następuje na piśmie. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie forma uznawana jest za istotny element charakterystyki aktu administracyjnego, gdzie określone znaczenie posiadają także poszczególne jego składniki. Wymogi decyzji zostały określone w art. 107 § 1-3 k.p.a. Przepisem szczególnym określającym dodatkowe wymogi decyzji jest art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z treści pisma z dnia 20 grudnia 2011 r. wynika, że łączy ono różne zagadnienia. Stanowi odpowiedź na wezwanie do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działki nr 368/1, położonej w Giebułtowie oraz ustanowienia służebności przesyłu. W tym zakresie pismo zawiera informację o dokumentach związanych z lokalizacją i budową gazociągu (oświadczenie wiedzy), zakończoną konkluzją o braku możliwości spełnienia roszczeń skarżącego (oświadczenie woli). Ponadto zawiera ono informację, że decyzje, na podstawie których został wybudowany gazociąg są dokumentami świadczącymi o podstawie prawnej wykonania inwestycji, których odpisy powinny być do uzyskania w archiwach organów administracji publicznej, w związku z czym stosowny wniosek o udostępnienie decyzji należy kierować do właściwych organów, a nie spółki prawa handlowego (oświadczenie wiedzy).

Sąd podniósł, że w odpowiedzi na skargę podjęto próbę wykorzystania na niekorzyść skarżącego poglądów orzecznictwa o minimalnych wymogach decyzji, pomimo że były one wypowiadane w interesie adresatów decyzji, zaś szerzej stosowane przed wprowadzeniem instytucji skargi na bezczynność organu. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie zwłaszcza w przypadku, w którym wytworzenie dokumentu nienazwanego decyzją, nie zawierającego pouczenia o trybie jego zaskarżenia i nie zaskarżonego miałoby prowadzić w skutkach do niemożności skorzystania przez stronę z prawa do sądu.

Również pismo Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie z daty 31 grudnia 2011 r., przesłane w odpowiedzi na pismo skarżącego z daty 15 grudnia 2011 r., stanowiące ponaglenie o bezzwłoczne udzielenie odpowiedzi na wezwanie do podjęcia negocjacji z dnia 23 listopada 2011r., nie stanowi realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ani wydania z uwagi na treść i formę decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Podobna ocena odnosi się do pisma Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie skierowanego do skarżącego z daty 23 marca 2012 r., będącego odpowiedzią na pismo datowane na dzień 27 lutego 2011 r. W piśmie tym, w nawiązaniu do pisma Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie z dnia 20 grudnia 2011 r., w celu uniknięcia dalszych niejasności i kwestii spornych, skarżący zwracał się prośbą o przesłanie kserokopii decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia stycznia 1971 r., znak [...]. Odpowiadając na to na pismo oraz w nawiązaniu do poprzedniej korespondencji, Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie podał, że podane w tym piśmie decyzje, na podstawie których został wybudowany gazociąg są dokumentami świadczącymi o podstawie prawnej wykonania inwestycji. Odpisy tych dokumentów powinny być do uzyskania w archiwach organów administracji publicznej, zaś w przedmiotowym piśmie podano niezbędne dane do wystąpienia o ich udostępnienie przez właściwe archiwa. W związku tym adresatem wniosku powinny być organy administracyjne, a nie spółka prawa handlowego. W ocenie Sądu treść powyższego pisma została skonstruowana również jako informacja i nie zawiera rozstrzygnięcia będącego odmową wydania kserokopii decyzji.

W piśmie Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie z daty 20 grudnia 2011r., poza wskazaniem jako podstawy do budowy gazociągu na działce nr [...] w Giebułtowie zaświadczenia o lokalizacji i decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia stycznia 1971 r., znak [...], powołano się na wnikliwą analizę dokumentacji techniczno-prawnej, decyzji administracyjnych, jak również dokumentacji z okresu budowy i eksploatacji przedmiotowego gazociągu. Podano też i omówiono podstawę prawną wydania powyższej decyzji. Taka treść pisma dowodzi, że Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Tarnowie jest w posiadaniu decyzji. Faktu posiadania decyzji nie kwestionowano zresztą w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sąd stwierdził, że podawane w odpowiedzi na skargę powody niezrealizowania wniosku skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie znaczenie ma bowiem wyłącznie to, że państwowa osoba prawna, która nadto wykonuje zadania publiczne, jest w posiadaniu decyzji związanej z realizacją tych zadań.

Niezrealizowanie wniosku skarżącego z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę prowadzi zaś w skutkach do zasadności zarzutu, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce bezczynność. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają natomiast okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę, co do możliwości żądania przez skarżącego kserokopii decyzji z odpowiednich archiwów, uzyskania takich dokumentów z archiwów, czy także ewentualna rezygnacja z ich otrzymania w tej drodze.

Sąd nie dopatrzył się bezczynności o rażącym charakterze. Zważono, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga także w niniejszym przypadku dokonania ich wykładni, nie zaś mechanicznego odniesienia do określonej sytuacji. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Ponadto pomimo braku jednoznacznych wymogów ustawowych, przyjmując, że Spółka nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznych przez nią niewytworzonych, skarżącemu podano podstawowe dane dotyczące decyzji, której kserokopii żądał. Wreszcie, skarżący nie reagował na brak realizacji wniosku ponad rok.

Wskazano także, że skarżący nie składał wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zaś podstaw do zastosowania takiej sankcji z urzędu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak, zwłaszcza w przypadku, gdy bezczynność nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SAB/Kr 35/13 skargę kasacyjną wniósł Operator Gazociągów Przemysłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział w Tarnowie.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- naruszenie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie obowiązku na Dyrektora Oddziału w Tarnowie Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie, podczas gdy przywołane wyżej przepisy posługują się pojęciem organu oraz podmiotu, które to cechy nie przysługują Dyrektorowi Oddziału Spółki Akcyjnej,

- naruszenie art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyznanie zdolności sądowej Oddziałowi Spółki Akcyjnej oraz Dyrektorowi Oddziału, podczas gdy przepis ten przyznaje zdolność sądową jedynie osobie prawnej,

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. nie pozostaje w bezczynności, albowiem udzielił T. K. odpowiedzi w formie i treści posiadającej cechy decyzji administracyjnej oraz - jako podmiot, który nie jest autorem żądanej informacji - nie może być obarczony obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracyjnych, które to decyzje zostały wydane przez zupełnie inny podmiot - organ administracyjny.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi l instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej posługuje się natomiast pojęciem podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nałożył obowiązek na Dyrektora Oddziału w Tarnowie Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie. Dyrektor Oddziału nie pełni jednak funkcji organu, ani też nie jest podmiotem, który byłby zobowiązany do udzielenia informacji. W ocenie skarżącej spółki wyrok Sądu nakłada obowiązek sprzecznie z treścią przywołanych wyżej przepisów. Zwrócono uwagę, że T. K. nie żądał udzielenia informacji publicznej od osoby zarządzającej Oddziałem Spółki. Stroną podmiotową sformułowanego żądania była Spółka Akcyjna - pomiot, któremu przysługuje osobowość prawna. Sąd w nieuprawniony sposób rozszerzył stronę podmiotową prowadzonego postępowania nakładając obowiązek na Dyrektora Oddziału - podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Również skarga złożona przez T. K. skierowana była na bezczynność Oddziału w Tarnowie Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie.

Podniesiono również, że uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego powinna być spółka akcyjna, tj. Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają jakie podmioty mają zdolność sądową. Jak stanowi art. 25 § 1 tej ustawy osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Przepis ten posługuje się zatem pojęciem osoby prawnej, nie przyznając przy tym oddziałowi tej osoby prawnej zdolności sądowej. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają przepisu analogicznego do treści art. 33 k.p.c., który przyznaje prawo uczestniczenia w postępowaniu sądowym również oddziałowi osoby prawnej.

Przedstawione okoliczności, tj. nałożenie obowiązku na Dyrektora Oddziału oraz pominięcie Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie i przyjęcie, że zdolność sądową ma Oddział Spółki Akcyjnej mogą powodować, w ocenie autora skargi kasacyjnej, nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bez wątpienia zdolności sądowej w niniejszym postępowaniu nie posiada Dyrektor Oddziału, który stał się z mocy zaskarżonego wyroku podmiotem zobowiązanym do usunięcia bezczynności. Tak więc wyrok narusza art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz art. 25 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że skoro Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. Oddział w Tarnowie udzielił skarżącemu odpowiedzi i odmówił wydania decyzji pismami: z dnia 20 grudnia 2011 r., znak: [...] oraz z dnia 31 grudnia 2011 r., znak: [...], a także z dnia 23 marca 2012 r., znak: [...], to trudno zarzucać spółce bezczynność, a skoro tak to skarga powinna z tej przyczyny ulec oddaleniu. Powołano się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt: VIII SAB/Wa 22/2009, opubl. Lex Polonica nr 2144958), zgodnie z którym "fakt, że spółka odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w formie przesłania kserokopii aktu notarialnego umowy sprzedaży nie zmienia tego, że pismo to należy traktować jak decyzję administracyjną." Podkreślono przy tym, że podstawą skargi na bezczynność jest fakt milczenia podmiotu. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie można postawić spółce zarzutu bezczynności, to należy uznać, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zasadność wniosku o oddalenie skargi. Pamiętać przy tym trzeba, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zarzutem bezczynności spółki akcyjnej - tymczasem trudno zarzucać bezczynność, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej, spółce prawa handlowego, nie będącej przecież organem administracji. Powołano się na wyroki WSA w Białymstoku z 10 marca 2009 r. II SAB/Bk 59/2008, WSA w Warszawie z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 22/2009, opubl. LexPolonica nr 2144958, zgodnie z którymi "rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji albo - w razie odmowy jej udzielenia lub umorzenia postępowania - w formie decyzji. Dopiero brak podjęcia przez organ (podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej) któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzyłby stan jego bezczynności. Z punktu widzenia oceny, czy podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, nie ma bowiem znaczenia fakt, czy reakcja tego podmiotu na wniosek (tu odpowiedź w formie pisma), była właściwa, wystarczająca, zaspakajająca oczekiwania strony czy zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy".

Bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, ani też nie wydaje decyzji o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością podmiotu obowiązanego w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy milczy on wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Natomiast stanowisko podmiotu obowiązanego, zajęte w niniejszej sprawie, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej. Nie można więc postawić spółce zarzutu, że była bezczynna, ponieważ podjęła w sprawie działania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pisma spółki - z powodu zawarcia w nich minimum niezbędnych elementów, należy uznać w istocie za decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Możliwość kwalifikacji pisma jako decyzji potwierdza utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999 r. l SA 1509/98, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r. III SAB 34.01).

W świetle powyższego skoro spółce nie można zarzucić bezczynności, skarga na bezczynność powinna była ulec oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z ostrożności procesowej - na wypadek gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji – podniesiono, że skarga na bezczynność winna była ulec oddaleniu z uwagi na brak obowiązku po stronie Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. przekazywania odpisów decyzji, których domagała się skarżąca. Skarżąca żądała bowiem wydania kserokopii decyzji organów administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Przepis ten normuje szeroki zakres udostępniania informacji publicznej i odnosi się on do kwestii związanych ze sposobami przyjmowania i załatwiania spraw administracyjnych. Należy przyjąć, iż w kontekście specyfiki tego przepisu (dotyczy on dostępu do informacji o prawie - akt postępowania administracyjnego) regulacja art. 4 ust. 3 u.d.i.p., nakłada obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej jedynie na podmioty, które takie informacje "wytwarzają", gdyż dotyczą działalności konkretnego organu administracyjnego. Skoro Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. jako podmiot prawny powstał dopiero w 2004 r. trudno obarczać go obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracyjnych, które to decyzje zostały wydane przez zupełnie inny podmiot - organ administracyjny, a nadto zostały wydane w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku, tj. wiele lat przed tym jak nie tylko powstała sama spółka, ale i weszła w życie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślono przy tym, że Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. Oddział w Tarnowie nie uchylił się od podania niezbędnych informacji (daty wydania decyzji, czy znaków, organów, które je wydały) koniecznych do wystąpienia do właściwych organów administracyjnych o ich udostępnienie. Tymczasem skarżący nie wystąpił do Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie o wydanie odpisów poszukiwanych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Analiza treści skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że w skardze tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) o dostępie do informacji publicznej, art. 25 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyznanie zdolności sądowej Oddziałowi Spółki Akcyjnej oraz Dyrektorowi Oddziału. Brak zdolności sądowej strony postępowania sądowoadministracyjnego skutkuje z mocy art. 183 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważnością postępowania, którą Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, a jak wyżej zaznaczono, w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Zarzut powyższy nie jest uzasadniony.

Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna i osoba prawna, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Przepis art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona nie odnosi się do pojęcia organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a który to organ jest – zgodnie z art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy adresatów działań organów administracji publicznej, a nie tych organów. Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 2878/12 "z art. 32 P.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową. Tego stanu rzeczy w niczym nie zmienia to, że organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, nie został wprost wymieniony w art. 25 P.p.s.a.". Również w doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że "art. 25 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony, a organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak o tym stanowi art. 32, choć nie znajduje to potwierdzenia w art. 25" (M. Romańska w: T. Woś (red.); Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 224)

W sprawie zainicjowanej wnioskiem T. K. z dnia 23 listopada 2011 r. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu, której konsekwencją jest niniejsza sprawa sądowoadministracyjna należy brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne. Przy tym art. 4 ust. 3 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Mając na uwadze, że unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły odformalizowany tryb dostępu do tego rodzaju informacji i stanowią konkretyzację wynikającego z Konstytucji RP prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), należy stanąć na stanowisku, że przepisy określające otwarty katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o ile tylko są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne" powinny być wykładane w taki sposób, który w najpełniejszy sposób gwarantuje rzeczywisty dostęp do informacji publicznej. Należy zwrócić uwagę, że w art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Pojęcie "podmiotów reprezentujących" należy w kontekście powyższych uwag rozumieć szeroko. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że pojęcie "podmiotów reprezentujących" użyte w treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być utożsamiane z pojęciem organów uprawnionych do reprezentacji, a odformalizowanie dostępu do informacji publicznej uzasadnia takie rozumienie pojęcia "podmiotów reprezentujących", zgodnie z którym są to podmioty występujące w praktyce względem osób trzecich, jako upoważnione w ramach struktur konkretnej osoby prawnej, względnie jednostki organizacyjnej nie podsiadającej osobowości prawnej, do podejmowania wynikających z ustawy czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Należy zatem przyjąć, że skoro – co wynika z dokumentacji sprawy spółka Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w Warszawie powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, a Oddział w Tarnowie stanowi jednostkę organizacyjnych spółki, to jako podmiot zobowiązany do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostepnienie informacji publicznej może być traktowany ta właśnie jednostka organizacyjna (oddział) lub osoba ją reprezentująca (dyrektor oddziału). W konsekwencji na te podmioty może być też nałożony przez Sąd obowiązek zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostepnienie informacji publicznej, a co za tym idzie podmioty te mają zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego toczonego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12). W konsekwencji wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sadową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., I OSK 831/13; por. też: wyrok NSA z dnia 30 października 2013 r., I OSK 1277/13).

W świetle powyższej argumentacji nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie skoro nieprawidłowego zastosowania powyższych przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w nałożeniu obowiązku na Dyrektora Oddziału w Tarnowie Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie. Art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej posługując się sformułowaniem "podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej" bezpośrednio nawiązuje do treści art. 4 ust. 1 ustawy nie dając tym samym podstaw do innego rozumienia pojęcia "podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej" niż wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być rozpatrywany w oderwaniu od treści art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym "do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę". Organem w rozumieniu art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawach ze skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej jest zatem "podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej" w jego przyjętym wyżej rozumieniu.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego niezastosowaniu, albowiem w jej ocenie Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzielił T.owi K.owi odpowiedzi w formie i treści posiadającej cechy decyzji administracyjnej oraz - jako podmiot, który nie jest autorem żądanej informacji - nie może być obarczony obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracyjnych, które to decyzje zostały wydane przez zupełnie inny podmiot - organ administracyjny.

W pierwszej kolejności należy podkreślić – na co wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że warunkiem zastosowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Oznacza to, że art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; z dnia 5 października 2011 r., I FSK 1488/10, LEX nr 1069258; z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, LEX nr 1068420; wyrok z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571; z dnia 20 kwietnia 2010 r., I GSK 774/09, LEX nr 594602; z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1261/08, LEX nr 529941). Ponadto artykułowi 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako przepisowi z zakresu procedury sądowoadministracyjnej - przypisać należy charakter przepisu prawa procesowego, co oznacza, że aby skutecznie zarzucić naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej nie powiązano zarzutu naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym w ocenie składającego skargę kasacyjną uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji", nie wykazano jednak, czy i w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis. Uwagi dotyczące cech decyzji administracyjnej, jej charakteru i doktrynalnej konstrukcji domniemania formy decyzji administracyjnej mogą korespondować z treścią art. 104 i 107 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wskazują natomiast na błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trafnie zwrócił przy tym uwagę Sąd pierwszej instancji na niedopuszczalność wykorzystywania na niekorzyść skarżącego poglądów, które ukształtowały się w doktrynie i orzecznictwie w celu ochrony sytuacji prawnej adresatów działań szeroko rozumianej administracji publicznej, tj. ich wykorzystywania dla ograniczenia prawa do sądu tych podmiotów. Ugruntowane stanowisko, że pismo adresowane przez organ administracji do podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, które zawiera cztery tzw. elementy konstytutywne, tj. oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis pozwala zakwalifikować to pismo jako akt administracyjny, służy zwalczaniu negatywnego zjawiska tzw. ucieczki organów administracji od formy decyzji administracyjnej, a nie sanowaniu ich wadliwych działań i ograniczaniu konstytucyjnego prawa do sądu, a do tego sprowadzałoby się w istocie przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w drodze zwykłego pisma spełnia wymogi art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym przesądza o niezasadności skargi na bezczynność w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w rozwinięciu zarzutu naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedstawiono również taką wykładnię art. 4 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, według której obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej ciąży jedynie na podmiotach, które takie informacje "wytwarzają". Pogląd ten pozostaje w sprzeczności zarówno z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji", jak i z wykładnią celowościową i systemową tego przepisu akcentowaną w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl której, informacją publiczną jest każda tego rodzaju informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por.: wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1177/12, LEX nr 1265660; wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., I OSK 1274/12; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 736/12, LEX nr 1216575). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., II SAB/Wa 187/13, LEX nr 1359208). Sąd pierwszej instancji trafnie zatem nie znalazł podstaw do zaakceptowania proponowanej przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wykładni powyższych przepisów, a w konsekwencji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnie zatem nie zastosował tego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.