II SA/Kr 1085/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. decyzją z dnia 23 maja 2013 r., znak [...] na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał właścicielom: R. S. i A. S. dokonać przymusowej rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji stalowo-drewnianej, wspartej na południowej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w N. - na działce gruntowej nr [...] w obr. [...], oraz trzech słupkach stalowych od strony granicy sąsiedniej działki budowlanej nr [...] w obr. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wydał już w tej sprawie decyzję w dniu 19.01.2011 r. znak: [...], którą na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał przymusową rozbiórkę samowolnie wybudowanego zadaszenia uznając, że nie stanowi ono odrębnego obiektu budowlanego, natomiast roboty budowlane związane z jego realizacją należy zakwalifikować jako rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 9.12.2011 r. znak: [...] uchylił ją w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując: "wykonane przez inwestora zadaszenie uznać należy za wiatę, która stanowi odrębny obiekt i dlatego jej wybudowania nie można potraktować za rozbudowę budynku, na którym opiera się".

Przedmiot postępowania stanowi zadaszenie o wysięgu 2,48 m, wykonane z blachy trapezowej na konstrukcji stalowo-drewnianej, wsparte na ścianie południowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w N. - dz. nr [...] w obr. [...], oraz trzech słupkach stalowych od strony ogrodzenia w granicy z sąsiednią nieruchomością przy ul. L. - dz. nr [...] w obr. [...]. Odległość zadaszenia od ogrodzenia zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką budowlaną wynosi 0,22 m.

Organ I instancji omówił zeznania świadków dotyczące daty powstania wiaty. Analizując przeprowadzone na tę okoliczność dowody organ I instancji doszedł do wniosku, że przedmiotowe zadaszenie w obecnej formie zostało zrealizowane samowolnie po roku 1995, a zatem pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględniono uwagi organu II instancji odnoszące się do kwalifikacji prawnej robót budowlanych związanych z budową obiektu. W ocenie WINB decyzja rozbiórkowa winna być oparta na przepisie art. 49b ustawy Prawo budowlane mającym zastosowanie do obiektów wzniesionych bez wymaganego zgłoszenia, o jakim mowa m.in. w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2) ustawy.

Zgodnie z art. 49b ust. 2 odstępuje się od rozbiórki obiektu "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych....".

Przedmiotowa wiata o szerokości 2.48 m, wsparta na ścianie istniejącego budynku mieszkalnego, pomniejsza jego odległość od ogrodzenia zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działka budowlaną do 0,22 m, przez co narusza postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z poz. zm.), a to przepis § 12 ust. 5 pkt 1) zgodnie z którym, cyt:..Odległości od granic z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa, (...).".

Wskazana nieprawidłowość uniemożliwia doprowadzenie wiaty do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez R. S. i A. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 29.05.2013 r. znak: [...] uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB, organ II instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Podzielił również stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., iż budowa wiaty wymagała zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Inwestor nie dokonał wymaganego prawem zgłoszenia, zatem w pełni uzasadnione jest zastosowanie w niniejszej sprawie procedury opisanej w art. 49b Prawa budowlanego.

Na marginesie wskazano, że podnoszona przez inwestora okoliczność, iż przedmiotowa wiata powstała w roku 1984 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Cytowany przepis wyłącza jedynie zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego i nie ma zastosowania do art. 49b Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zauważył jednak, że w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w tym jego § 12 ust. 5 pkt 1, na który powołał się organ I instancji, nie znajdą zastosowania. Podkreślono, że § 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków". W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa wiata nie pełni funkcji budynku, o której mowa powyżej, co wynika ze sposobu użytkowania wskazanego w protokole oględzin z dnia [...].02.2010 r. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r. (sygn. II SA/Gd 388/10). Zatem PINB powinien rozważyć przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej wiaty.

Zważywszy na powyższe organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K. i J. K., wnosząc o jej uchylenie oraz utrzymanie w mocy decyzji PINB w N. z dnia 23.05.2012 r. znak znak: [...] w przedmiocie dokonania rozbiórki wiaty. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 i art. 28 k.p.a. co do naruszenia praw strony, art. 104 i 107 k.p.a. poprzez :

a) Naruszenie słusznego interesu strony poprzez pominięcie w jej uzasadnieniu braku zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej na wzniesienie budowli nazywanej wiatą,

b) Uznanie, iż wzniesienie budowli w granicy jest zgodne z ówczesnym i obecnym prawem i nie może stanowić podstawy do wzruszenia takiego postępowania, a w konsekwencji wyburzenia wiaty; organ administracji nie odniósł się do sformułowanego w odwołaniu zrzutu sprzeczności usytuowania budowli z obecnie i ówcześnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, a nadto przepisów obecnego Prawa budowlanego i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie warunków technicznych jakim taka budowla winna odpowiadać oraz emitowania niedopuszczalnych immisji na nieruchomość skarżących,

c) Pominięcie oceny działań sąsiada w aspekcie dopuszczenia się samowoli budowlanej nieusuwalnej w drodze legalizacji wobec naruszenia prawa własności skarżących i czyniącego zakłócenia na sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę wobec nie ujęcia bezspornej okoliczności, iż wiata stwarza zagrożenie dla prawidłowego zagospodarowania naszej działki zgodnie z jej przeznaczeniem, chociażby na parametry zabudowy oraz bliskość od granicy, a nawet uniemożliwia takowe zważywszy na warunki określone w Prawie budowlanym oraz w rozporządzeniu wykonawczym, w sytuacji gdy art. 3 pkt 20 tej Prawa budowlanego podaje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a także przez :

e) Pominięcie treści § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczącego wymaganych odległości budowli od granicy nieruchomości skarżących oraz istniejącego niebezpieczeństwa dla ich życia i zdrowia, jak też życia i zdrowia innych użytkowników ich działki poprzez spadający śnieg i sople lodu stosownie do § 12 ust. 5 i nast. oraz zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., które winny być skierowane na własny, nieutwardzony teren, jak też braku wyposażenia działki sąsiedniej w instalację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej pomimo, że wody opadowe, śnieg spadają na nasz teren co potwierdza zasadność decyzji o rozbiórce;

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a to art. 5, 29, art. 30, 48 i 49b ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 14.12.1994 r., a nadto art. 140 i nast. kodeksu cywilnego poprzez pozbawienie skarżących możności prawidłowej zabudowy ich działki, co narusza art. 8, art. 21 ust. 3 i nast. Konstytucji poprzez dowolne ograniczenie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przede wszystkim organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt budowlany jako wiatę. Pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane w prawie budowlanym. Natomiast w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112 poz. 1316 ze zm.), wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.) stwierdzono, że "Budynki to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione".

Na gruncie przepisów Prawa budowlanego wiatę uznaje się nie za rodzaj budynku, lecz budowli, przy czym druga część definicji - brak wszystkich lub niektórych ścian - pozostaje aktualna (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2476/11, LEX nr 1146260, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 973/10, LEX nr 753719).

Warto w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 388/10 (LEX nr 752483): "Legalna definicja budynku ("obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach") wyklucza z tego pojęcia wiatę, składająca się z fundamentów, dachu i nieposiadająca ścian. Wiata nie stanowi także obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA/ 1020/98, Baza orzeczeń LEX nr 77637, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 126/09, Baza orzeczeń LEX nr 558376). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie je podziela, że wiatę zalicza się do budowli (art. 3 pkt 3), gdyż zakres tego pojęcia wyrażony przykładowym wyliczeniem obiektów stanowiących budowle obejmuje również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, podobne do tych wymienionych, a jednocześnie niebędące budynkiem lub obiektem architektury (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 2049/09, Baza orzeczeń LEX nr 590575, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Op 250/09, Baza orzeczeń LEX nr 573811)".

Prawidłowo więc organy nadzoru budowlanego przedmiotowe roboty budowlane zakwalifikowały jako budowę wiaty.

Mimo braku legalnej definicji wiaty, ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zwolnił budowę wiaty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dla jej wzniesienia wymagane było dokonanie zgłoszenia.

Poza sporem pozostaje fakt, że inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, a zatem prawidłowo organ nadzoru budowlanego zastosował tryb postępowania, o którym mowa w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ustala bowiem procedurę postępowania w przypadku budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest dokonanie oceny, czy do przedmiotowej wiaty znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a zwłaszcza jego § 12 ust. 5 pkt 1, który - zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uniemożliwia legalizację wiaty.

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

Skoro, jak już wcześniej stwierdzono, przedmiotowa wiata jest budowlą, to do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia znajdą zastosowanie konieczne byłoby ustalenie, że wiata ta "spełnia funkcje użytkowe budynków".

Jak wynika z treści protokołu oględzin z dnia [...] lutego 2010 r., a także ze sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej pod zadaszeniem (wiatą) przechowywane były wówczas stare palety drewniane, elementy stalowe, sprzęty ogrodnicze i deski. Nie sposób więc uznać, że spełniała ona funkcje użytkowe budynku. W konsekwencji nie można również przyjąć, że do jej budowy miało zastosowanie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym już wcześniej wyroku z dnia 22 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 388/10, w którym przyjęto, że "Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do treści § 2 ust. 1, stosuje się przy projektowaniu, budowie, i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Odnośnie § 12 rozporządzenia, postanowienia tego przepisu odnoszą się do "budynku" (ust. 1, 2, 3, 4), "budynku gospodarczego i garażu" (ust. 3 pkt 4), "budynku inwentarskiego" (ust. 6), "budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku" (ust. 7). Jak wynika z powyższego unormowania, dla usytuowania przedmiotowej wiaty ogrodowej i zachowania odległości od granic działki, przepisy § 12 wskazanego rozporządzenia nie mają zastosowania".

Jak wynika z powyższego organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i nakazał temu organowi przeprowadzić postępowanie, o którym mowa w art. 49b ust. 2 - 6 ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przed wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem zgłoszenia jest obowiązkiem organów nadzoru budowlanego. Wskazuje na to konstrukcja art. 49b prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości pominięcia procedury legalizacyjnej przed wydaniem nakazu rozbiórki. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2016/11 (LEX nr 1312808) oraz z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1879/07 (LEX nr 478287) stwierdzając, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nakazał przeprowadzenie procedury legalizacji, jednakże w żaden sposób nie przesądził, czy taka legalizacja będzie w niniejszej sprawie możliwa. Legalizacja wymaga bowiem spełnienia warunków określonych w art. 49b ust. 2 - 6, w tym wniesienia opłaty legalizacyjnej. W myśl art. 49b ust. 7 w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że do realizacji obiektu budowlanego nie jest konieczna zgoda właścicieli nieruchomości sąsiednich. Niewątpliwie przepisy nakazują uwzględniać przy realizacji obiektów budowlanych interesów osób trzecich, jednakże musi się to odbywać w ramach obowiązujących przepisów szczególnych. Skoro przedmiotowa wiata nie podlega przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), to nie stosuje się do niej również § 12 i § 13 tego rozporządzenia określających odległości obiektów budowlanych od granicy nieruchomości. Zarzut pominięcia przepisów rozporządzenia w niniejszej sprawie nie może więc odnieść skutku.

Natomiast zarzut pominięcia oceny działań inwestorów jako "czyniącego zakłócenia na sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę" nie może zostać uwzględniony w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli – według skarżących – usytuowanie wiaty narusza ich uprawnienia właścicielskie, mogą domagać się ich ochrony na podstawie przepisów prawa cywilnego, a w szczególności przepisu art. 144 kodeksu cywilnego regulującego tzw. prawo sąsiedzkie.

Również pozostałe zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Organy nadzoru budowlanego szczegółowo ustaliły stan faktyczny, zapewniły stronom udział w postępowaniu, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej wykładni § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa, a zarzuty skargi są bezzasadne. Należało więc oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.