II GSK 1300/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 24 maja 2012r., sygn. akt III SA/Po 395/12 oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez pozwolenia.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Zarząd Dróg Miejskich w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, z późń. zm.), dalej: "u.d.p." oraz § 4 ust. 1 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 101) nałożył na R. S. karę pieniężną w wysokości 14.875 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym ul. B. w P.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2010r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. B. (przy skrzyżowaniu z ul. G.) drogi krajowej pod reklamę bez wymaganego zezwolenia. Reklama o łącznej powierzchni 8,50 m2 stanowiła własność firmy K. P. S.A. sp. k. z siedzibą w P. (w skrócie: K. P.). Wobec powyższego w dniu [...] czerwca 2010 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej wobec zajęcia pasa drogowego przez reklamę, o czym została zawiadomiona K. P. W dniu [...] sierpnia 2010 r. przedstawiciel K. P. zapoznał się z aktami sprawy oraz złożył pismo wyjaśniające, że K. P. zawarła z firmą P.P.H.U T. R. S. umowę najmu powierzchni reklamowej pod ekspozycję plafonu informacyjnego. W dniu [...] września 2010 r. wpłynęło pismo R. S. z informacją, że to on jest właścicielem reklamy będącej przedmiotem postępowania oraz że została ona przeniesiona z dniem 6 września 2010 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że R. S. stał się stroną postępowania, o czym został poinformowany odrębnym pismem z dnia [...] października 2010 r. W dniu [...] września 2010 r. odbyły się w terenie oględziny miejsca ustawienia przedmiotowej reklamy, podczas których obecni byli przedstawiciele Zarządu Dróg Miejskich oraz R. S. Podczas oględzin stwierdzono usunięcie reklamy z pasa drogowego, a R. S. oświadczył do protokołu, że fakt ten miał miejsce w dniu [...] września 2010 r. W tej sytuacji za datę usunięcia reklamy z pasa drogowego organ uznał podaną przez właściciela reklamy datę. Wobec powyższego za umieszczenie na okres 70 dni reklamy o łącznej powierzchni 8,50 m2 strona jako jej właściciel została zobowiązana do zapłaty 10-krotnej opłaty liczonej według stawki przewidzianej dla drogi krajowej – 2,50 zł/1 dzień, tj. łącznie 14.875 zł. Kara pieniężna została naliczona za okres od dnia wszczęcia postępowania, tj. od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia usunięcia reklamy z pasa drogowego, tj. do dnia 6 września 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając poczynione w niej ustalenia faktyczne oraz ich ocenę prawną.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R. S. wnosząc o jej uchylenie.

Uczestnik postępowania – K. P. S.A. sp. k. n w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. podniosła, że nie będąc właścicielem nośnika reklamowego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, nie miała w tym postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 30, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Została jednak, na etapie wszczęcia postępowania, błędnie uznana przez organ I instancji za jego stronę i pomimo dostrzeżenia tego błędu przez ten organ, przez całe postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 28 k.p.a. była traktowana jako jego strona. Błędnie, Spółka została również uznana przez WSA w P. za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że powierzchnię reklamy uwzględnioną przy obliczaniu wymiaru kary ustalono w wyniku dokonania pomiarów podczas kontroli pasa drogowego w dniu [...] czerwca 2010 r. Jak wynikało z protokołu kontroli, pomiarów dokonano odbiornikiem G. marki T. o numerze fabrycznym [...], posiadającym świadectwo instrumentu z dnia [...].11.2009 r. oraz dalmierzem laserowym [...] o numerze seryjnym [...], posiadającym certyfikat kalibracji z dnia [...] czerwca 2010 r. Skarżący, podnosząc, że kwestionuje przyjętą przez organy powierzchnię reklamy, nie podważył przy tym sposobu ani wyniku dokonanych pomiarów, ani też nie wskazał, jaka powinna być jego zdaniem prawidłowa powierzchnia reklamy, co czyniło powyższy zarzut gołosłownym.

Sąd za bezzasadne uznał zarzut braku umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. O ile bowiem zgodził się ze skarżącym, że postępowanie w stosunku do niego zostało rzeczywiście wszczęte dopiero z chwilą podjęcia pierwszej czynności w stosunku do niego jako strony postępowania, tj. zawiadomienia go o wszczęciu postępowania - czyli w dniu [...] października 2010 r., to jednak okoliczność, że w tym czasie przedmiotowa reklama została już usunięta z pasa drogowego, nie stanowiła o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że reklama ta była umieszczona w pasie drogowym ul. B. w okresie od dnia [...] czerwca 2010 r. (data kontroli pasa drogowego) do dnia [...] września 2010 r. (data wskazana przez skarżącego jako data usunięcia reklamy, potwierdzona podczas oględzin w dniu [...] września 2010 r., w którym stwierdzono brak omawianej reklamy w pasie drogowym), czego zresztą skarżący nie kwestionował. Tym samym za ten okres pozostawania reklamy w pasie drogowym zasadne było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej, niezależnie od tego, że postępowanie w stosunku do skarżącego zostało wszczęte już po usunięciu reklamy.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji ustosunkowały się do podnoszonych w toku postępowania administracyjnego twierdzeń skarżącego odnośnie bezprzedmiotowości postępowania i konieczności jego umorzenia, przy czym nie podzieliły takiej oceny okoliczności sprawy, co nie stanowiło o zarzucanym naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Jakkolwiek organy błędnie w ocenie Sądu przyjęły, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2010 r., to jednak powyższe uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Prawidłowe bowiem było przyjęcie okresu zajęcia pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2010 r., choć nie był to moment wszczęcia postępowania w stosunku do skarżącego. Powyższe uchybienie w zakresie ustalenia daty wszczęcia postępowania nie miało negatywnego wpływu na uprawnienia skarżącego jako strony postępowania do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co wynikało z materiału sprawy i nie było również kwestionowane przez skarżącego.

Sąd I instancji zauważył, że K. P. została niesłusznie uznana za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, ponieważ nie dotyczyło ono interesu prawnego Spółki. Wskazał przy tym, że skoro podmiot ten brał udział w postępowaniu administracyjnym, to został również uznany za uczestnika postępowania sądowego, w myśl art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.". Jednakże, biorąc pod uwagę, że w istocie decyzja została skierowana wyłącznie do skarżącego, co wynikało z nagłówka oraz treści decyzji – jej sentencji i uzasadnienia, doręczenie rozstrzygnięcia również K. P. Sąd I instancji potraktował jedynie jako błędne doręczenie podmiotowi niebędącemu stroną postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W sensie materialnym adresatem decyzji pozostawał wyłącznie R. S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. S., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. przy uwzględnianiu dotychczasowych kosztów postępowania oraz zasądzenia na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 62 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że Zarząd Dróg Miejskich w P. w imieniu Prezydenta M. P. wszczynając postępowanie przeciwko skarżącemu mógł wydać decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez pozwolenia w sytuacji, gdy przed wszczęciem tego postępowania reklama została usunięta i niezastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem stało się ono bezprzedmiotowe.

Ponadto została naruszona zasada wyrażona w art. 61 § 4 k.p.a., że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić osoby będące stronami w sprawie.

Dodatkowo naruszono art. 7 i 12 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia wyznaczają zakres jego kontroli przez Sąd kasacyjny. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które jednakże w niniejszej sprawie nie występują.

Należy zauważyć, że skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskutek błędnej wykładni art. 62 k.p.a. i w konsekwencji niezastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podstawa ta, zdaniem Sądu została nieprawidłowo sformułowana. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, LexisNexis, W-wa 2009, s. 723 i powołane tam orzecznictwo, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LexisNexis, W-wa 2012, s. 446 - 447), że skarżący zgłaszając zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, powinien wskazać także jak zastosowany przepis należy rozumieć.

Ponadto przepis art. 62 k.p.a. nie jest przepisem materialnoprawnym. Nie reguluje bezpośrednio stosunków administracyjnoprawnych czy roszczeń wynikających z tych stosunków. Jest przepisem proceduralnym. Stanowi on, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Nie budzi wątpliwości (por. A. Matan, Komentarz do art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex, A. Wróbel, Komentarz do art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2013) że art. 62 k.p.a. umożliwia łączne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie w jednym postępowaniu kilku odrębnych co do przedmiotu spraw administracyjnych przy spełnieniu następujących warunków:

1) prawa lub obowiązki stron wynikają z "tego samego" stanu faktycznego (tzn. w różnych sprawach stan faktyczny jest taki sam);

2) dla praw lub obowiązków stron istnieje "ta sama" podstawa prawna (tzn. podstawą nawiązania stosunków materialnoprawnych jest ta sama norma prawna);

3) we wszystkich sprawach właściwy (rzeczowo i miejscowo) jest ten sam organ administracji publicznej (chodzi o właściwość zarówno rzeczową, jak i miejscową).

Przepis art. 62 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie, w której ma się do czynienia z wielością stron w jednym postępowaniu (sprawie), nie zaś z wielością spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 576/11, Lex nr 1219042).

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej i to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 6 u.d.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11, Lex nr 1296053 i powołane w nim wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08).

Wobec tego w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie ma zastosowania art. 62 k.p.a., nawet, gdyby reklama stanowiłaby współwłasność kilku podmiotów, gdyż wówczas wystąpiłaby wielość stron w jednym postępowaniu.

W kontrolowanym postępowaniu, kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia została wymierzona właścicielowi reklamy – D. S. Kwestia osoby - właściciela reklamy innej od podmiotu, na który wskazywałaby treść reklamy została podniesiona dopiero w kolejnym piśmie K. P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. (w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Spółka nie zgłaszała zastrzeżeń co do tej okoliczności, k. – 25 akt adm.) i piśmie samego skarżącego z dnia [...] września 2010 r. (k. – 20 akt adm.). Wyjaśnienia powyższe stały się przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego wobec R. S. Co najmniej równocześnie powinno zostać umorzone postępowanie administracyjne wobec K. P., co jednak nie nastąpiło.

Jednakże brak umorzenia postępowania wobec K. P. nie oznaczał, że wystąpiła sytuacja z art. 62 k.p.a. (należy zauważyć, że przepis ten w ogóle nie był stosowany ani powoływany w postępowaniu administracyjnym). Ponadto okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy żądania przez skarżącego umorzenia postępowania administracyjnego wobec niego. Postępowanie zaczęto bowiem prowadzić wobec właściwego podmiotu i zakończyło się nałożeniem kary na właściciela reklamy.

Skarżący nie kwestionował, że reklama pozostawała w pasie drogowym od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. Zarzut zaś, że reklama została usunięta przed wszczęciem wobec R. S. postępowania administracyjnego, co miałoby stanowić podstawę uwolnienia się od odpowiedzialności przez skarżącego i umorzenia postępowania, mógłby być rozważany, gdyby został podniesiony zarzutu naruszenia prawa materialnego - odpowiednich jednostek art. 40 u.d.p., co jednak nie miało miejsca.

Z kolei co do zarzutu niezastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., należy zauważyć, że przepis ten odnosi się do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na etapie postępowania administracyjnego i według tego przepisu organ stwierdza wygaśnięcie decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, o ile podjęcie takiego rozstrzygnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Skarżący nie wskazał dokładnie przesłanek ewentualnego zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Co istotniejsze postępowanie prowadzone w trybie art. 162 k.p.a. jest nowym postępowaniem, w nowej sprawie. Natomiast kontrolowane przez Sąd I instancji było postępowaniem zwyczajnym, a nie prowadzonym w trybie nadzwyczajnym.

Co do dalszych zarzutów, naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 7 i 12 k.p.a. skarżący nie wskazał, w grupie których zarzutów wymienionych w art. 174 p.p.s.a. je umiejscowił, czy naruszenia prawa materialnego (pkt 1), czy też naruszenia przepisów postępowania (pkt 2). Z uzasadnienia skargi można domniemywać, że potraktował zarzuty naruszenia powołanych przepisów jako naruszenia przepisów postępowania. Jednakże nie połączył tych przepisów z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i nie uzasadnił elementu wymaganego przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a., że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej musi zatem wykazać, że między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 2070/10, LEX nr 785810).

Nie jest kwestionowane, że wobec R. S. zostało wszczęte postępowanie i w dalszej kolejności było prowadzone zgodnie z wymogami proceduralnymi przewidzianymi przez regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast postępowanie administracyjne nie powinno było być prowadzone przeciwko więcej niż jednemu podmiotowi, gdyż niekwestionowanym jedynym właścicielem reklamy był skarżący. Zatem późniejsze, po wszczęciu postępowania wobec skarżącego, prowadzenie postępowania wobec Kompanii Piwowarskiej było nieprawidłowe, ale wobec tego ostatniego podmiotu w i żaden sposób nie wpływało na pozycję procesową skarżącego.

Z powyższych względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.