II SAB/Kr 230/13

Uzasadnienie

J. S. w piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. (data wpływu 17 listopada 2011 r.) zwrócił się do Burmistrza Miasta Kalwaria Zebrzydowska o udzielenie – w trybie ustawy o informacji publicznej – odpowiedzi na następujące pytania:

Ilu pracowników łącznie zatrudnił burmistrz od grudnia 2010 r. do chwili obecnej?

Ile osób zostało zatrudniono na umowę zlecenie i o dzieło, a ilu

pracowników zatrudniono na podstawie umowy o pracę z podaniem zajmowanych stanowisk?

Jakie były koszty ponoszone w 2010 r. na wynagrodzenia i składki od nich naliczane (bez umów zleceń oraz umów o dzieło)?

Jakie były koszty ponoszone w 2011 r. na wynagrodzenia i składki od nich naliczane (bez umów zleceń oraz umów o dzieło)?

Jakie były koszty ponoszone w 2011 r. na wynagrodzenia i składki od nich naliczane wynikające z umów zleceń i o dzieło?

Jakie jest obecne wynagrodzenie brutto oraz netto burmistrza?

Jakie jest obecne wynagrodzenie brutto oraz netto wiceburmistrza?

W jakiej wysokości otrzymują wynagrodzenie wszyscy kierownicy tj. od sekretarza przez poszczególnych kierowników zajmujących się określonymi referatami, zgodnie z założeniami budżetowymi gminy Kalwaria Zebrzydowska na 2011 rok oraz analogicznie jak to wyglądało w 2010 r.?

Ilu pracowników i z jakich miejscowości przyjął burmistrz do pracy?

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 16 stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta Kalwaria Zebrzydowska podał, że:

-odpowiedź na pytania 1 - 5 została szczegółowo zreferowana podczas XV sesji Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej w dniu 29 grudnia 2011 r. i zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej w zakładce –Aktualności-Burmistrz odpowiada na pytania -Odpowiedzi na zapytania mieszkańców i interpelacje radnych,

- w zakresie pytania 6 - wynagrodzenie Burmistrza zostało ustalone przez Radę Miejską w Kalwarii Zebrzydowskiej na III sesji Rady Miejskiej w dniu 9 grudnia 2010 r. Uchwała nr III/6/2010 z dnia 9 grudnia 2010r. jest ogólnie dostępna w BIP, w zakładce Rada – uchwały,

- odnośnie pytania 7 - wynagrodzenie Zastępcy Burmistrza: wynosi 6.598,00złbrutto i 4.664,01 netto zł.

- w zakresie pytania 8 - informacji o wysokości wynagrodzenia skarbnika, sekretarza i kierowników poszczególnych referatów organ wskazał, że należy ona do sfery dóbr osobistych, podlegających ochronie na mocy art. 23 i 24 k.c. oraz, że jej udzielenie może prowadzić do naruszenia danych osobowych. Ponadto, w ocenie organu informacja z jakich miejscowości zostali przyjęci do pracy poszczególni pracownicy nie stanowiła informacji publicznej .

J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej .

W piśmie z dnia 19 lutego 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Kalwaria Zebrzydowska podał skarżącemu wysokość uzyskiwanego przez siebie wynagrodzenia.

Natomiast w piśmie z dnia 1 marca 2013 r. (jednocześnie przesyłając odpowiedź na skargę do sądu) organ dodatkowo poinformował, że od grudnia 2010 r. do listopada 2011 r. w urzędzie zatrudnił 10 pracowników (w tym 3 osoby z orzeczeniem o niepełnosprawności -w niepełnym wymiarze czasu pracy tj. po ½ etatu - zastępca Burmistrza Miasta od 6 grudnia 2010r., Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej od dnia 11 lipca 2011 r., Inspektor na stanowisku ds. architektury od dnia 15 września 2011 r., 2 sprzątaczki (w tym jedna na 1/2etatu) od dnia 1 lipca 2011 r., 2 pomoce administracyjne w Referacie Inwestycji i Drogownictwa od dnia 1 października 2011 r. i od dnia 1 września 2011 r., 3 pomoce administracyjne z orzeczeniem o niepełnosprawności po ½etatu: 2 od dnia 1 maja 2011 r., jedna od dnia 1 czerwca 2011 r. W listopadzie 2011 roku realizowane były 32 umowy (zlecenia i o dzieło) i zatrudnionych w Urzędzie było 46 pracowników, w tym 4 osoby na ½ etatu. W zakresie informacji dotyczącej wydatków na wynagrodzenia organ przedstawił w formie tabeli jakie kwoty (z wyszczególnieniem ZUS i Funduszu Pracy) były wydatkowane na wynagrodzenia w 2009, 2010, 2011 r (stan na 30 listopada 2011 r.), z uwzględnieniem umów zleceń i o dzieło. Organ poinformował, że wynagrodzenie burmistrza w listopadzie 2011 roku wynosiło brutto 10.924,00zł, netto 8.671,29zł, wynagrodzenie zastępcy burmistrza zostało podane pismem z dnia 16 stycznia 2012r. za miesiąc poprzedzający odpowiedź, uzupełnione o dodatek stażowy: brutto 7.617,60zł netto 5.374.64zł; wynagrodzenie to w listopadzie 2011r. wyniosło brutto: 8.317,60zł ( netto 5.862,31zł) oraz - jednorazowa nagroda pieniężna w kwocie: brutto 2.000,00zł (netto 1393,47zł). Wysokość wynagrodzenia wszystkich kierowników tj. od sekretarza przez poszczególnych kierowników zajmujących się określonymi referatami w 2011 roku wynosiła 638.515,54 zł, w 2010 roku wynosiła 608.733,73zł. Nadto, zdaniem organu, pytanie o miejsca zamieszkania osób nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 36/13 zobowiązał Burmistrza Miasta Kalwaria Zebrzydowska do załatwienia wniosku J. S. z dnia 17 listopada 2011 r. w zakresie punktu 9, stwierdził, że bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 17 listopada 2011 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w zakresie pytań nr 1-5 oraz nr 7-8 zawartych we wniosku z dnia 15 listopada 2011 r. organ udzielił informacji w piśmie z dnia 1 marca 2013 r. Natomiast nie została udzielona informacja w zakresie pytania zawartego w punkcie 9 tj. w zakresie wskazania ilu pracowników i z jakich miejscowości przyjął burmistrz do pracy.

W piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta Kalwaria Zebrzydowska poinformował, że od grudnia 2010 r., do listopada 2011 r. przyjął 5 pracowników pochodzących z Kalwarii Zebrzydowskiej, 1 osobę z Brodów, 1 osobę z Lanckorony, 1 osobę z Bugaja, 1 osobę z Andrychowa i 1 osobę z Barwałdu Górnego.

Na k. 3przedłożonych akt administracyjnych znajduje się pismo Burmistrza Miasta Kalwaria Zebrzydowska z dnia 3 lipca 2013 r., doręczone J. S. w dniu 5 lipca 2013 r. Z treści pisma wynika, że stanowi ono odpowiedź na pytania zawarte w piśmie skarżącego z dnia 18 czerwca 2013 r. Pisma tego nie ma w aktach sprawy.

Kolejnym pismem z dnia 30 lipca 2013 r. (k.4 akt administracyjnych) J. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta Kalwaria Zebrzydowska (zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2013 r., sygn. II SAB/Kr 36/13 oraz wcześniejszym pismem z dnia 22 stycznia 2013 r.) i ponowił następujące pytania:

1. Ilu pracowników łącznie zatrudnił burmistrz od grudnia 2010 r. do chwili obecnej?

2. Ile osób zatrudniono na umowę zlecenie i o dzieło, a ilu pracowników zatrudniono na podstawie umowy o pracę (z podaniem zajmowanych stanowisk)?

3. Jakie były koszty ponoszone w 2010 r. na wynagrodzenia i składki od nich naliczane (bez umów zleceń oraz umów o dzieło)?

4. Jakie były koszty ponoszone w 2011 r. na wynagrodzenia i składki od nich naliczane (bez umów zleceń oraz umów o dzieło)?

5. Jakie były koszty ponoszone w 2011 r. na wynagrodzenia i składki od nich naliczane wynikające z umów zleceń i o dzieło?

6. Jakie jest obecne wynagrodzenie brutto oraz netto wiceburmistrza?

7. W jakiej wysokości otrzymują wynagrodzenie wszyscy kierownicy tj. od sekretarza przez poszczególnych kierowników zajmujących się określonymi referatami, zgodnie z założeniami budżetowymi gminy Kalwaria Zebrzydowska na 2013 rok oraz analogicznie jak to wyglądało w 2010 r., 2011 r. oraz 2012 r.?

8. Ilu pracowników i z jakich miejscowości przyjął burmistrz do pracy od chwili objęcia swojego stanowiska do dnia dzisiejszego? Ilu z ich jest na umowy o etat oraz ilu na pozostałe umowy tj. zlecenia i o dzieło?

9. Czy podczas swojego urzędowania burmistrz Stradomski zatrudnił w pracy kogoś z rodziny wiceburmistrz H. C. bądź kogoś z rodziny podległych pracowników? Czy takie osoby zostały zatrudnione bezpośrednio przez burmistrza czy to w samym Urzędzie Miasta, czy też pośrednio przez kierowników i dyrektorów w podległych gminie Kalwaria Zebrzydowska placówkach? Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że pytanie to związane jest z pojawiającym się zjawiskiem nepotyzmu w samorządzie szczególnie w takich instytucjach jak Urząd Miasta, Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Kalwarii Zebrzydowskiej, czy też w innych jednostkach podległych pod kalwaryjskie władze.

Ponadto w punktach 10 i 11 pisma J. S. zawarł polemikę ze stanowiskiem zawartym przez organ w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r. oraz wskazał, że we wcześniejszych pismach żądał wyników audytu przeprowadzonego w UM.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta Kalwaria Zebrzydowska w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. (k.2) wyjaśnił, że:

1.Co do liczby zatrudnionych pracowników od grudnia 2010r. do chwili obecnej szczegółowa odpowiedź na ten temat została udzielona w piśmie z dnia 1 marca 2013r. oraz z 8 lipca 2013r., a liczba ta zwiększyła się o jedną osobę zatrudnioną w związku z zastępstwem nieobecnego pracownika.

2.W 2011 roku zawarto ogółem 165 umów zleceń i o dzieło, a w 2012r. 139 umów. W I kwartale 2013r. zawarto 65 umów. Natomiast umowy zlecenia i o dzieło nie są umowami o pracę. Co do liczby zatrudnionych pracowników udzielono odpowiedzi pismem jak powyżej.

3.Na pytanie nr 3 została udzielona odpowiedź pismem z dnia 1 marca 2013r.

4.Na pytanie nr 4 została udzielona odpowiedź pismem z 1 marca 2013r.(stan na listopad 2011 r.), natomiast za grudzień 2011 r. jest to: wynagrodzenia - 255.332,95zł, ZUS - 65.190,90zł, fundusz pracy - 8.713,27 zł.

5.Na pytanie nr 5 została udzielona odpowiedź pismem z dnia 1 marca 2013r.(stan na listopad 2011r.),natomiast za grudzień 2011 r. - umowy zlecenia i o dzieło - 18.794,20zł.

6.Na pytanie nr 6 została udzielona odpowiedź pismem z dnia 1 marca 2013r., która jest aktualna.

7.Na pytanie nr 7 została udzielona odpowiedź pismem z dnia 1 marca 2013r. Natomiast w 2012r. to kwota 750.694,13zł, a w I półroczu 2013r. to kwota 366.685,53zł.

8.Na pytanie nr 8 została udzielona odpowiedź pismem z dnia 3 lipca 2013r. oraz z dnia 8 lipca 2013r., ponadto w 2013 roku w UM została zatrudniona jedna osoba z Kalwarii Zebrzydowskiej w związku z zastępstwem za nieobecnego pracownika. Pozostałe dane bez zmian. Umowy zlecenia i o dzieło nie są umowami o pracę w rozumieniu kodeksu pracy.

9. W odpowiedzi na pytanie organ wyjaśnił, że nikogo z rodziny zastępcy Burmistrza w Urzędzie nie zatrudniono, natomiast koligacje rodzinne pracowników są ich prywatną sprawą i nie ma podstaw prawnych do ich badania. Nie jest kompetencją Burmistrza zatrudnianie pracowników w jednostkach organizacyjnych Gminy - za to odpowiadają konkretni dyrektorzy tych jednostek.

Organ wskazał, że przesyła kopię audytu przeprowadzonego na stanowisku zamówień publicznych z 2013r.

W dniu 9 września 2013 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której powołując się na art. 227 kpa wskazał, że składa skargę na Burmistrza Miasta Kalwaria Zebrzydowska "w związku z nienależytym wykonywaniem zadań, bezczynność w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, naruszeniem słusznych interesów obywateli oraz biurokratycznym załatwianiem spraw, co jest również niezgodne z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2013 roku, sygn. akt II SAB/Kr 36/13". Skarżący podniósł, że w dniu 30 lipca 2013 r. zwrócił się do organu z prośbą o udzielenie informacji publicznej, natomiast odpowiedzi udzielone w punktach 1, 2, 6, 7- nie obrazują stanu bieżącego, tylko do listopada 2011 roku, brak rzeczowej odpowiedzi w zakresie punktu 8, nie wiadomo w ogóle ilu pracowników i z jakich miejscowości burmistrz przyjął do pracy od objęcia stanowiska do chwili obecnej z rozbiciem osobno na etaty i osobno na umowy zlecenia bądź o dzieło; w zakresie punktu 9 skarżący wskazał, że burmistrz nie zlecił swoim kierownikom w poszczególnych jednostkach przeprowadzenia audytuzwiązanego z nepotyzmem przy naborze na poszczególne stanowiska. W ogóle burmistrz nie odniósł się do pytania w nim zawartego, co skarżący odbiera jako potwierdzenie obaw swoich i licznych mieszkańców o występowanie zjawiska nepotyzmu w Urzędzie Miasta Kalwaria Zebrzydowska oraz podległych mu jednostkach kierowanych przez osoby dla których pracodawcą jest sam burmistrz.

Zdaniem skarżącego udzielone odpowiedzi są niekompletne, nie wyczerpują oraz nie przedstawiają całościowej wiedzy na temat stanu faktycznego, o który pytał.

W dalszej części skargi J. S. przedstawił swoje stanowisko odnośnie prawa obywateli do żądania informacji publicznej. Podkreślił, że informacja o wynagrodzeniu burmistrza, czy też podanie informacji skąd pochodzą osoby pobierające wynagrodzenie ze środków publicznych (umowy zlecenia i o dzieło) są informacją publiczną. Nie budzi to wątpliwości w świetle orzecznictwa sądowego, które szeroko interpretuje te kwestie. Ochrona prawa do prywatności nie może obejmować działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie pojmowane są jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te i zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Skarżący domagał się udzielenia właściwej, rzetelnej odpowiedzi na pytania postawione w piśmie z dnia 30 lipca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Kalwaria Zebrzydowska wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Organ wskazał, że przed sądem toczyło się postępowanie ze skargi J. S. na nieudzielenie mu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 15 listopada 2011 r. - sprawa ta została zakończona prawomocnym wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt. II SAB/Kr 36/13. Pytania stawiane we wniosku z dnia 30 lipca 2013r. o udzielenie informacji publicznej są powtórzeniem pytań postawionych we wcześniejszym wniosku. Strony oraz przedmiot skargi jest zatem tożsamy, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z treści skargi wynika, że skarżący nie jest usatysfakcjonowany treścią udzielonych mu odpowiedzi, niemniej jednak nie może to oznaczać samo przez się, że organ pozostaje bezczynny.

Organ wskazał, że w zakresie pytania z punktu 1 odpowiedź udzielona skarżącemu jest wyczerpująca i aktualna na dzień jej udzielenia.

Wbrew twierdzeniu skarżącego odpowiedź na pytanie nr 2 obrazuje stan bieżący, a nie tylko do listopada 2011 r., gdyż dotyczy lat 2011, 2012 i 2013 r. Aby usunąć wątpliwości skarżącego odnośnie do aktualności danych w tym zakresie, organ w uzupełnieniu podał przedmiotowe informacje za okres od kwietnia 2013 r. do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, wskazując, że od dnia 1 kwietnia 2013r. do chwili obecnej zawarto 72 umowy: zlecenia i o dzieło.

Również odpowiedzi na pytania 6 i 7 obrazują stan bieżący, a nie tylko do listopada 2011 r.

Zdaniem organu, skarżącemu została udzielona wyczerpująca odpowiedź odnośnie punktu 8, wskazująca precyzyjnie, skąd pochodzą pracownicy zatrudnieni w Urzędzie Miasta. Co do umów zlecenia i o dzieło wyjaśnił, że nie są to pracownicze podstawy zatrudnienia - poza tym częstokroć usługodawcami są przedsiębiorcy, w przypadku których miejscowość zamieszkania różni się od miejscowości siedziby zakładu głównego. Niemniej, aby rozwiać wątpliwości skarżącego w przedmiotowej kwestii, organ podał, że od dnia 1 kwietnia 2013r. do chwili obecnej zawarto umowy zlecenia i o dzieło z osobami zamieszkałymi w miejscowościach: Barwałd Górny, Barwałd Średni, Babica, Brody, Bugaj, Kalwaria Zebrzydowska, Kraków, Krzeszów, Podolany, Zebrzydowice, Zarzyce Małe, Zarzyce Wielkie, Przytkowice. Leńcze, Klęcza Dolna, Targanice, Stryszów, Wysoka, Maków Podhalański, Zawoja, Sosnowiec.

Odnośnie pytania 9 organ wyjaśnił, że nieprzeprowadzenie audytu w jednostkach gminnych dotyczącego domniemanego przez skarżącego występowania tam zjawiska nepotyzmu nie ma nic wspólnego z bezczynnością organu w zakresie udzielania informacji publicznej.

Ponadto wskazał, że wywód zawarty w pytaniu nr 10 nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tylko wyrażenie przez skarżącego określonych poglądów.

Zgodnie natomiast z wnioskiem zawartym w punkcie 11 przesłano skarżącemu kopie audytu. Pozostała treść tego punktu stanowiła wywód skarżącego zawierający inwektywy pod adresem organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Skarga jest częściowo zasadna.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kpa stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 §.3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z koeli zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Zgodnie z ustawą załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić w jeden z następujących sposobów:

1) udzielenie informacji publicznej,

2) udzielenie w formie pisma odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, w sytuacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust.2 ustawy),

3) odmowę udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowanie administracyjne w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy),

4) odmowę udostępniania informacji publicznej - przetworzonej, ze względu na nie wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego - w formie decyzji administracyjnej, po uprzednim wezwaniu do przedstawienia, że przetworzenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy).

Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności.

Jak trafnie wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 14.05.2013 r. w sprawie II SAB/Kr 36/13, w której rozpoznawał skargę J. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Kalwaria Zebrzydowska w sprawie niezałatwienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15.11.2011 r., "informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest informacja o liczbie pracowników oraz miejscowości z jakich pochodzą. Skoro w świetle orzecznictwa sądowego, które szeroko interpretując te kwestie wskazuje się, że np. nie tylko imiona, nazwiska i funkcje osób uczestniczących w załatwianiu określonych spraw, ale również imiona i nazwiska osób zawierających umowy cywilnoprawne np. z jednostkami samorządu terytorialnego podlegają ujawnieniu, to tym bardziej organ winien udzielić informacji w zakresie liczby przyjętych pracowników w określonym okresie oraz miejscowości z których pochodzą, zwłaszcza że pytanie nie zawierało wniosku o podanie ich imion, nazwisk czy adresów zamieszkania. Jednocześnie organ nieprawidłowo rozumie prawo do prywatności pracowników organu, gdyż przyjmuje się że nie obejmuje ono imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostkami samorządu terytorialnego i korzystających z przywileju czerpania z zasobów publicznych. W przeciwnym razie "cała konstrukcja dostępu do informacji publicznej nie miałaby sensu", gdyż bez tych danych dostęp do informacji publicznej byłby wręcz iluzoryczny, a to z kim umowa została podpisana, jest często ważniejsze niż ustalona w niej kwota (wyrok Sądu Najwyższego z 8.11.2012r., sygn. akt I CSK 190/12). Informacje o liczbie przyjętych osób i miejscowości skąd pochodzą stanowi zatem , która jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003r., sygn. akt II SA 3572/02). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka właśnie wyjątkowa sytuacja."

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wniosek skarżącego z dnia 30 lipca 2013 r. powinien być rozpoznany na zasadach przewidzianych w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja ma bowiem charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił jest zobowiązany do udzielenia im formacji publicznej.

Porównanie pytań zawartych we wniosku skarżącego z dnia 15.11.2011 r. (sprawa w przedmiocie bezczynności organu w załatwieniu tego wniosku zakończona prawomocnie wyrokiem w sprawie II SAB/Kr 36/13) i we wniosku z dnia 30.07.2013 r. wskazuje, że pytanie zawarte w pkt 1), 2), 3), 4), 5), 6) są identyczne. Natomiast sens pytań z punku 1) i 6) z pisma z dnia 30.07.2013 r. o tyle jest odmienny, że zawarte w nich sformułowania: "w chwili obecnej" i "obecnie" różnicuje te pytania w stosunku do pytań zadanych uprzednio w zakresie stanu faktycznego(momentu czasowego, którego pytania dotyczą). Również pytanie z punktu 2) należy rozumieć jako pytanie o aktualny stan rzeczy. Pytanie z punktu 8) pisma z dnia 15.11.2011 r. jest identyczne z pytaniem zawartym w punkcie 7 pisma z dnia 30.07.2013 r. Pytania zawarte w punkcie 9) i 11) pisma z dnia 30.07.2013 r. są pytaniami nowymi. W punkcie 10 zawarta jest polemika ze stanowiskiem organu.

Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że:

- odpowiedź na pytanie z punktu 1) została udzielona skarżącemu pismem z dnia 20.08.2013 r., w którym odwołano się również do odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 1.03.2013 r. (od grudnia 2010 r. do listopada 2011 r. w urzędzie burmistrz zatrudnił 10 pracowników (w tym 3 osoby z orzeczeniem o niepełnosprawności -w niepełnym wymiarze czasu pracy tj. po ½ etatu - zastępca Burmistrza Miasta-od 6 grudnia 2010r., Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej od dnia 11 lipca 2011 r., Inspektor na stanowisku ds. architektury od dnia 15 września 2011 r., 2 sprzątaczki (w tym jedna na 1/2etatu) od dnia 1 lipca 2011 r., 2 pomoce administracyjne w Referacie Inwestycji i Drogownictwa od dnia 1 października 2011 r. i od dnia 1 września 2011 r., 3 pomoce administracyjne z orzeczeniem o niepełnosprawności po etatu: 2 od dnia 1 maja 2011 r: jedna od dnia 1 czerwca 2011 r.) i 8.07.2013 r.(od grudnia 2010 r., do listopada 2011 r. burmistrz przyjął 5 pracowników, pochodzących z Kalwarii Zebrzydowskiej, 1 osobę z Brodów, 1 osobę z Lanckorony, 1 osobę z Bugaja, 1 osobę z Andrychowa i 1 osobę z Barwałdu Górnego).

Oznacza to, że organ nie był w bezczynności w udzieleniu tej odpowiedzi i dlatego skarga została w tej części, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalona.

- odpowiedź na pytanie z punktu 2) i 8) w zakresie: "Ile osób przyjął burmistrz od chwili objęcia stanowiska do dnia dzisiejszego na umowę zlecenia i o dzieło ?" nie została udzielona. Wszak w pytaniu nie chodziło o liczbę zawartych umów zlecenia i o dzieło, ale o liczbę osób, z którymi takie umowy zawarto. Dlatego też w tej części,na podstawie art.149 § 1 p.p.s.a., skarga została uwzględniona.

- odpowiedź na pytanie z punktu3) została udzielona pismem z dnia 20.08.2013 r. , w którym odwołano się do odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 1.03.2013 r.

Dlatego skarga została w tej części, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalona.

- odpowiedź na pytanie z punktu4) została udzielona pismem z dnia 1.03.2011, a odnośnie stanu za grudzień 2011 r. odpowiedź została skarżącemu udzielona pismem z dnia 20.08.2013 r., czyli przed wniesieniem skargi. Oznacza to, że organ nie był w bezczynności w udzieleniu tej odpowiedzi i dlatego skarga została w tej części, na podstawie art.151 p.p.s.a. , oddalona.

- odpowiedź na pytanie z punktu5)została udzielona pismem z dnia 1.03.2011, a odnośnie stanu za grudzień 2011 r. odpowiedź została skarżącemu udzielona pismem z dnia 20.08.2013 r., czyli przed wniesieniem skargi. Oznacza to, że organ nie był w bezczynności w udzieleniu tej odpowiedzi i dlatego skarga została w tej części, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalona.

- odpowiedź na pytanie z punktu 6) została skarżącemu udzielona pismem z dnia 20.08.2013 r., czyli przed wniesieniem skargi. W piśmie tym odwołano się do odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 1.03.2011 r. oraz dodano, że jest ona aktualna. Oznacza to, że organ nie był w bezczynności w udzieleniu tej odpowiedzi i dlatego skarga została w tej części,na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalona.

- odpowiedź na pytanie z punktu 7) została skarżącemu udzielona pismem z dnia 1 marca 2013 r., a za rok 2012 i I półrocze 2013 r. – pismem z dnia 20.08.2013 r. Informacja ta jest jednakże niepełna. Po pierwsze, z treści zadanego pytania wynika, że informacja miała dotyczyć nie globalnej kwoty wszystkich wynagrodzeń, ale wysokości wynagrodzenia jakie otrzymują poszczególne osoby. Nadto, skoro skarżącemu chodziło o założenia budżetowe na cały rok, to odpowiedź nie obejmuje założeń budżetowych na II półrocze 2013 r. Dlatego też w tej części, na podstawie art.149 § 1 p.p.s.a., skarga została uwzględniona.

- odpowiedź na pytanie z punktu 8) została skarżącemu udzielona pismem z dnia 20.08.2013 r., w którym nawiązano do odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 3.07.2013 r. i 8.07.2013 r. Zwrócić jednakże należy uwagę, że w pytaniu w punkcie 8) pisma z dnia 30.07.2013 r., mimo nieprecyzyjnego – z punktu widzenia języka prawniczego – jego sformułowania, skarżący w istocie żądał udzielenia mu informacji również co do faktu: ile osób przyjął burmistrz od chwili objęcia stanowiska do dnia dzisiejszego na umowy zlecenia i umowy o dzieło.

Odpowiedź została udzielona w dniu 20.08.2013 r.: "Na pytanie nr 8 została udzielona odpowiedź pismem z dnia 3 lipca 2013r. (w którym podano, że od grudnia 2010 r. do listopada 2011 r. przyjął 5 pracowników, pochodzących z Kalwarii Zebrzydowskiej, 1 osobę z Brodów, 1 osobę z Lanckorony, 1 osobę z Bugaja, 1 osobę z Andrychowa i 1 osobę z Barwałdu Górnego) oraz z dnia 8 lipca 2013r., ponadto w 2013 roku w UM została zatrudniona jedna osoba z Kalwarii Zebrzydowskiej w związku z zastępstwem za nieobecnego pracownika. Pozostałe dane bez zmian. Umowy zlecenia i o dzieło nie są umowami o pracę w rozumieniu kodeksu pracy".

Jednakże życzliwe odczytanie omawianego pytania (Ilu pracowników i z jakich miejscowości przyjął burmistrz do pracy od chwili objęcia swojego stanowiska do dnia dzisiejszego. Ilu z ich jest na umowy o etat oraz ilu na pozostałe umowy tj. zlecenia i o dzieło) wskazuje, że obejmuje ono swoim zakresem nie tylko pracowników w rozumieniu kodeksu pracy, ale i osoby "przyjęte" na umowy zlecenia i umowy o dzieło.

Dlatego Sąd w tym zakresie zobowiązał organ , na podstawie art.149 p.p.s.a., do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30.07.2013 r.

- odpowiedź na pytanie z punktu 9) : "Czy podczas swojego urzędowania burmistrz Stradomski zatrudnił w pracy kogoś z rodziny wiceburmistrz H. C. bądź kogoś z rodziny podległych pracowników. Czy takie osoby zostały zatrudnione bezpośrednio przez burmistrza czy to w samym Urzędzie Miasta, czy też pośrednio przez kierowników i dyrektorów w podległych gminie Kalwaria Zebrzydowska placówkach.?" Została udzielona pismem z dnia 20.08.2013 r. o treści : "nikogo z rodziny zastępcy Burmistrza w Urzędzie nie zatrudniono; natomiast koligacje rodzinne pracowników są ich prywatną sprawą i nie ma podstaw prawnych do ich badania. Nie jest kompetencją Burmistrza zatrudnianie pracowników w jednostkach". Uznać zatem należy, że w zakresie drugiego pytania (zdanie drugie) zawartego w tym punkcie pismo z dnia 20.08.2013 r. nie może być potraktowane jako załatwienie wniosku. Z pisma tego nie wynika bowiem, czy organ uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też, że nie jest w posiadaniu takich informacji, względnie objęta jest sferą prywatności i nie podlega udostępnieniu. Zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art.11 b ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (DZ.U. 2013.594 t.j.) działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych. Stosownie zaś do przepisu art.26 ustawy małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie mogą być zatrudnieni w jednostkach, o których mowa w art. 2, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej. Załatwiając wniosek skarżącego organ będzie miał na uwadze, że zakaz wynikający z art.26 ustawy rozciąga się na wszystkich pracowników samorządowych, również tych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę.Stosunek bezpośredniej podległości służbowej występuje wtedy, gdy jeden z krewnych lub powinowatych jest bezpośrednim przełożonym drugiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego spotkać jednak można rozszerzający pogląd, że podległość taka istnieje także wtedy, gdy kierownik urzędu (przełożony) rozstrzyga o zakresie czynności podwładnego. Chodzi o sytuacje gdy pomimo braku bezpośredniej podległości służbowej ktoś decyduje o obowiązkach zawodowych swojego krewnego. Będzie to miało miejsce np. wtedy gdy pracownik bezpośrednio podlega naczelnikowi, ale realny wpływ na jego karierę zawodową ma również dyrektor (bezpośredni przełożony naczelnika) będący krewnym pracownika. Zwrócić należy również uwagę, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponieważ ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 ustawy pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji konieczne było jej utworzenie na gruncie orzecznictwa i doktryny. Przyjmuje się m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja przetworzona, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Rozważyć zatem należy, czy informacja, której domagał się skarżący w niniejszej sprawie nie przybiera charakteru informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań (por. wyr. NSA z 9 sierpnia 2011r., I OSK 792/11, wyr. NSA z 8 czerwca 2011r., I OSK 426/11, dostępne w bazie www.cbois.nsa.gov.pl). Dlatego Sąd w tym zakresie zobowiązał organ , na podstawie art.149 p.p.s.a., do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30.07.2013 r.

Nadto, przyznać należy rację organowi, że nieprzeprowadzenie audytu dotyczącego domniemanego przez skarżącego występowania zjawiska nepotyzmu nie ma nic wspólnego z bezczynnością organu w zakresie udzielania informacji publicznej.

- na żądanie zawarte w punkcie 11) - o doręczenie kopii audytu – organ zareagował, gdyż przy piśmie z dnia 20.08.2013 r. przesłał kopię audytu przeprowadzonego na stanowisku zamówień publicznych z 2013r. Oznacza to, że w tym zakresie skarga jest niezasadna i należało ją, na podstawie art.151 p.p.s.a. , oddalić.

W oparciu o powyższe orzeczono jak w wyroku.

Sąd uznał, że niezałatwienie w niewielkiej części pisma skarżącego z dnia 30.07.2013 r., biorąc pod uwagę niektóre jego nieprecyzyjne sformułowania, nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa i dlatego, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie III wyroku.