II GSK 1442/12

Uzasadnienie

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz zasądził od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz Gminy S. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że na podstawie zawartej w dniu [...] listopada 2009 r. umowy o dofinansowanie Gmina S. realizowała projekt p.n. "[...]" finansowany w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL).

W toku kontroli projektu przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] maja 2011 r. przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] stwierdzono, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 32 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). W związku z nieprawidłowościami, w dniu [...] lipca 2011 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] wystosował do Gminy S. zalecenia pokontrolne nr [...], w których wezwał do zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków (w łącznej kwocie 38.489,31 zł) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od otrzymania ww. zaleceń. W związku z brakiem wpłaty, w dniu [...] września 2011 r. organ skierował wezwanie do zapłaty, a [...] października 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami.

W dniu [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Gmina wniosła do organu wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego wobec, jak wskazała, toczącego się przed Sądem Okręgowym w Ł. postępowania o ustalenie nieistnienia należności wynikającej z wezwania do zapłaty z dnia [...] września 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa [...] odmówił Gminie zawieszenia postępowania administracyjnego, a wskutek złożonego przez Gminę zażalenia, Minister Rozwoju Regionalnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie zachodziło zagadnienie wstępne, a kwestie, na które powołuje się skarżąca, dotyczą istoty sprawy. Samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, nie jest zagadnieniem wstępnym jeśli – jak w tym przypadku - możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła Gmina S.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. pełnomocnicy stron potwierdzili, że Marszałek Województwa [...] wydał już decyzję dotyczącą zwrotu części dofinansowania w postępowaniu wszczętym w dniu [...] października 2011 r., która została utrzymana w mocy przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Na to rozstrzygnięcie Gmina S. złożyła skargę.

Sąd I instancji, przywołując treść przepisu art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przedstawiając wyrażone na tle tego przepisu poglądy orzecznictwa i doktryny, uznał że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazał Sąd, przed Sądem Okręgowym w Ł. zawisł spór pomiędzy skarżącą a Województwem [...] o ustalenie nieistnienia należności wynikających z pism wzywających do zapłaty w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych. Jak stwierdził Sąd I instancji, skoro sąd powszechny przyjął do swojego rozstrzygania tę kwestię, istnieje związek pomiędzy sporem zawisłym przed sądem powszechnym, a toczącym się postępowaniem administracyjnym polegający na tym, że rozstrzygnięcie co do istnienia obowiązku zapłaty w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych podjęte przez sąd powszechny przesądzi o wyniku toczącego się postępowania administracyjnego (określenie zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami lub umorzenie postępowania).

W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy obu instancji wydały orzeczenia z naruszeniem art. 97 § 1 k.p.a., czym naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju Regionalnego zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego i poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa [...], podczas gdy skarga powinna zostać oddalona, gdyż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowi podstawę kasacyjną wynikającą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonych postanowień poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszym przypadku występuje zagadnienie wstępne wstrzymujące wydanie w trybie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), decyzji przez organ.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Minister Rozwoju Regionalnego wskazał, że skarżąca Gmina, jako beneficjent projektu finansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz jednostka sektora finansów publicznych, dokonując wydatków w ramach projektu nie stosowała procedur określonych Prawem zamówień publicznych, do czego była zobowiązana, a co wykazała kontrola przeprowadzona przez Urząd Marszałkowski Województwa [...]. To naruszenie skutkowało, zgodnie z § 13 umowy o dofinansowanie, obowiązkiem zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Środki z Europejskiego Funduszu Społecznego podlegają pod reżim ustawy o finansach publicznych; w art. 207 tej ustawy w sposób precyzyjny określono procedurę zwrotu środków w przypadku uznania ich za niekwalifikowalne i właśnie te przepisy miały zastosowanie w sprawie.

Natomiast przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a po wezwaniu do zapłaty, Gmina S. złożyła do Sądu Okręgowego w Ł. pozew o ustalenie nieistnienia należności wynikających z pism Marszałka Województwa [...]. Stanowisko pozwanego odnośnie do niedopuszczalności drogi sądowej podzielił Sąd Apelacyjny, który postanowieniem z dnia 17 maja 2012 r. prawomocnie przesądził, że pozew Gminy S. podlegał odrzuceniu. Sąd Apelacyjny stwierdził, że nastąpiło przewidziane w art. 2 § 3 k.p.c. odesłanie spraw związanych ze zwrotem dofinansowania do właściwości innych niż sądowe organów, co wyklucza dochodzenie zwrotu dofinansowania, jak i dochodzenie ustalenia nieistnienia obowiązku zwrotu na drodze postępowania sądowego.

Zdaniem kasatora, WSA w W. błędnie uznał, że spełnione zostały przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 4 k.p.a., bowiem nie istnieje żadne zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez sąd powszechny i uniemożliwiające wydanie decyzji w przedmiotowym zakresie, a rozstrzygnięcie czy skarżąca naruszyła procedury określone w art. 184 ustawy o finansach publicznych nie jest zagadnieniem wstępnym, ale istotą sprawy, która powinna zostać ustalona w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Uprawnienie do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków wynika wprost z art. 207 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, oparta na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach, podlega uwzględnieniu, a to z racji trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W kasacji postawiono zarzut naruszenia przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że WSA błędnie uznał istnienie przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd, bowiem wątpliwa kwestia nie stanowiła prejudykatu, lecz istotę sprawy. W konsekwencji WSA nieprawidłowo, jak stwierdził kasator, uchylił zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem utrzymanym nim w mocy.

Z wyrażonym w kasacji poglądem należy się zgodzić, a w szczególności zgodzić należy się z twierdzeniem, że kwestia zwrotu środków finansowych udzielonych Gminie z tytułu realizacji projektu w ramach PO KL p.n. "[...]" była przedmiotem wszczętej z urzędu przez organ sprawy administracyjnej, więc nie mogła być równocześnie zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. określonym jako zasadność żądania zwrotu wsparcia finansowego. Sąd I instancji, nie wnikając w istotę prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, zastosował pewnego rodzaju automatyzm, który wyrażał się rozumowaniem, że skoro w związku z prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] postępowaniem o zwrot udzielonych Gminie środków finansowych, toczy się z powództwa Gminy postępowanie przed sądem powszechnym, to już sam ten fakt świadczy o istnieniu zagadnienia wstępnego, co stanowi przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W odróżnieniu od pozostałych, wymienionych w pkt od 1 do 3 obligatoryjnych przesłanek mających charakter podmiotowy, cytowany przepis określa obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego o charakterze przedmiotowym.

Przyjęta art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konstrukcja prejudykatu wyraża się równoległym istnieniem kilku elementów: 1) w toku postępowania wyłania się zagadnienie wstępne, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego, niż organ prowadzący postępowanie administracyjne organu lub sądu, 3) pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego istnieje związek tego rodzaju, że 4) bez jego wcześniejszego rozstrzygnięcia nie można wydać decyzji administracyjnej. Wymienione elementy składające się na pojęcie prejudykatu dobitnie pokazują, że zasadnicze znaczenie dla rozważenia konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z tego względu ma przedmiot zagadnienia wstępnego. Dopiero jego właściwa identyfikacja pozwala organowi prowadzącemu sprawę na ocenę, czy postępowanie przezeń prowadzone należy zawiesić.

W zaskarżonym postanowieniu organ jednoznacznie stwierdził brak występowania prejudykatu podkreślając, że podnoszona przez Gminę kwestia wstępna stanowi istotę sprawy. Nad tym twierdzeniem organu Sąd I instancji nie zatrzymał się, przechodząc od wywodów teoretycznych związanych z zawieszeniem postępowania z powodu istnienia zagadnienia wstępnego do wniosku, że skoro sąd powszechny przyjął do rozstrzygnięcia wskazaną przez Gminę kwestię, to tym samym istnieje związek pomiędzy sporem sądowym, a sprawą administracyjną, zaś wynik sprawy sądowej przesądzi o wyniku postępowania administracyjnego. Gdyby zgodzić się z rozumowaniem Sądu, strona postępowania administracyjnego, która przewiduje niekorzystane dla siebie skutki związane z jego zakończeniem, mogłaby na określony czas (na czas aż do prawomocnego odrzucenia pozwu) zablokować takie postępowanie, kierując powództwo do sądu powszechnego i formułując je w taki sposób, jakby postępowanie sądowe pozostawało w związku z administracyjnym. Przeciwdziałać takim praktykom można wyłącznie poprzez dokładne zidentyfikowanie przedmiotu zagadnienia wstępnego i skonfrontowanie go z przedmiotem sprawy administracyjnej, co uczynił organ, a czego zabrakło w postępowaniu przed WSA.

Jak przyjął Sąd I instancji, relacjonując stan faktyczny sprawy, w złożonym do Sądu Okręgowego w Ł. powództwie Gmina domagała się ustalenia nieistnienia należności określonej wystosowanym do niej przez Marszałka Województwa [...] wezwaniem do zapłaty z dnia [...] września 2011 r. Do Sądu, dokonującego kontroli ostatecznego postanowienia utrzymującego w mocy odmowę zawieszenia postępowania, należała zatem ocena, czy prawidłowe jest stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu wskazujące, że podnoszone przez Gminę zagadnienie wstępne stanowi istotę sprawy. Innymi słowy WSA zobowiązany był ocenić, czy określone przedmiotowo powództwo złożone przez Gminę w związku z wezwaniem jej do zapłaty nie jest tożsame z przedmiotem postępowania administracyjnego podjętego w wyniku wezwania, czego Sąd nie uczynił. Nierozważenie tej kwestii, lecz posłużenie się skojarzeniem spraw administracyjnej i sądowej, doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że zainicjowane przez Gminę postępowanie przed sądem powszechnym, związane z żądaniem zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków finansowych udzielonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju finansowych środków pomocowych, stanowi zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowisko Sądu jest tym bardziej niezrozumiałe, że z zawartego w podsumowaniu stwierdzenia wynika, że WSA miał wątpliwości co do zasadności postępowania toczącego się z powództwa Gminy.

Zważywszy, że stan faktyczny sprawy nie nasuwa żadnych wątpliwości, stwierdzić należy, iż tocząca się przed sądem powszechnym z powództwa Gminy sprawa o ustalenie nieistnienia należności wynikającej z pisma Urzędu Wojewódzkiego nie mogła stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych środków finansowych, bowiem dotyczyła tej samej kwestii rozstrzyganej na drodze postępowania administracyjnego. Jak trafnie zauważył Minister Rozwoju Regionalnego w zaskarżonym postanowieniu, tryb zwrotu dofinansowania projektu realizowanego przez Gminę w ramach PO KL określa art. 207 ust. 1 - 13 ustawy z dnia o finansach publicznych. Podstawą zaś wezwania Gminy do zwrotu przyznanych jej środków finansowych w określonym terminie było stwierdzone w toku przeprowadzonej przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] kontroli naruszenie art. 184 ust. 1 tej ustawy. Bezskuteczny upływ terminu do zwrotu przyznanych środków, stosownie do art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych jest podstawą do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

Podsumowując, dla zwrotu kwot wydatkowanych niezgodnie z procedurami ustawy o finansach publicznych zastrzega administracyjny tryb postępowania, tak jak wyłącznie w tym trybie i w związku z decyzją o zwrocie środków finansowych oceniane jest, czy doszło do naruszenia art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i wydatkowania kwot niezgodnie z procedurami. Niezasadne było zatem wnioskowanie o zawieszeniu postępowania w sprawie o zwrot środków na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym skoro złożone powództwo miało rozstrzygać kwestię, którą ustawodawca poddał do rozstrzygnięcia na podstawie decyzji administracyjnej. W sprawie nie istniało zagadnienie wstępne, na które wskazywała Gmina.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.