II SA/Rz 600/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi N.S. jest zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2013r., Nr [...], wydane w sprawie zmiany zarządzenia własnego Nr [...] w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców opiekunów lub opiekunów prawnych, określenia zasad zwrotu kosztów transportu dzieci i uczniów niepełnosprawnych do szkoły.

W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia organ powołał art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) oraz art. 17 ust. 3a, art. 71 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą".

Stosownie do treści zaskarżonego zarządzenia § 6 pkt 1 zmienionego zarządzenia otrzymał następujące brzmienie:

"Podstawę obliczenia kwoty zwrotu kosztów dowozu do szkoły uczniów niepełnosprawnych stanowi:

W przypadku przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej - wysokość faktycznie poniesionych kosztów na podstawie przedstawionych biletów, faktury lub rachunku za bilety po uwzględnieniu ulg stosowanych w transporcie zbiorowym;

W przypadku dowożenia ucznia prywatnym samochodem osobowym - wysokość miesięcznej kwoty zwrotu kosztów dowozu jest obliczana jako iloczyn przejechanych kilometrów z miejsca zamieszkania ucznia do szkoły lub ośrodka i z powrotem, stawki za 1 km w wysokości 0, 40 zł i liczby dni obecności ucznia w szkole w miesiącu rozliczeniowym

W wezwaniu do u usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2013r. N.S., reprezentowana przez radcę prawnego A.M. wskazała, że zgodnie z art. 14 a ustawy obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust 3, albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej miedzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni.

Zarzuciła, że Gmina L. nie realizuje obowiązku organizowania bezpłatnego dowozu dziecka M.S. do placówki oświatowej, zatem zobowiązana jest do zwrotu kosztów przejazdu ucznia i opiekuna. Wnieśli o ustalenie kosztów dojazdu ich niepełnosprawnego dziecka w wysokości ryczałtu za korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych określonego rozporządzeniem z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy.

Przepisy ustawy o systemie oświaty nie regulują kwestii wysokości kosztów podlegających zwrotowi na rzecz rodziców niepełnosprawnego dziecka, co oznacza, że Gmina powinna zastosować w tym zakresie inne obowiązujące przepisy prawa.

Wobec bezczynności Gminy w zakresie dowozu M.S., rodzice wykonują ustawowe zadania Gminy L.. Zatem nie powinno być różnicy pomiędzy nimi a innymi pracownikami samorządowymi lub osobami które wykonują zadania Gminy i wówczas w trakcie wyjazdu służbowego są im zwracane koszty według powołanego rozporządzenia.

Wnieśli o podanie na jakiej podstawie został ustalony ryczałt w zaskarżonym zarządzeniu.

Organ w odpowiedzi na wezwanie z dnia 27 maja 2013 r. wyjaśnił, dnia 15 kwietnia 2013 r. N.S. wypowiedziała umowę zawartą w Wójtem Gminy L. z dnia [...] października 2012 r., regulującą zwrot kosztów dowożenia dziecka niepełnosprawnego do szkoły. W następstwie tego przedstawiono T.S. ofertę zawarcia umowy na nowych warunkach, pismem z dnia 6 maja 2013r. T.S. oświadczył, że nie jest zainteresowany tą propozycją. Umowa uwzględniała zwrot kosztów przy przyjęciu stawki za km - 0, 40 gr. Organ podkreślił, że art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty reguluje zwrot kosztów dowodu dzieci, tak jak za bilety przejazdu środkami komunikacji publicznej, tak więc kwestia ta wbrew twierdzeniom zawartym w wezwaniu została jednoznacznie uregulowana. Kwota zaś 0,40 gr jest kwotą przyjętą na podstawie realnych kosztów dojazdu samochodem prywatnym do R.

N.S. i T.S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy L., wnosząc o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia, zobowiązanie Wójta L. do zawarcia umowy określającej zasady zwrotu kosztów dowozu M.S. zamieszkałego S. [...] wraz z opiekunem do ośrodka umożliwiającego dziecku upośledzonemu umysłowo udział w zajęciach rewalidacyjno- wychowawczych z uwzględnieniem stawki obowiązującej do dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, nie będących własnością pracodawcy oraz o zasądzenie od Wójta Gminy L. na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu podali, że Gmina L. wbrew art. 14 a ustawy nie wykonuje obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno - wychowawczego , w celu realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy.

Obowiązek ten realizują dla swojego dziecka skarżący, dlatego zwrócili się o zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna do placówki, na zasadzie art. 16 ust. 7 ustawy. Gmina zawarła ze skarżącymi umowę nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wykorzystania własnego samochodu do przewożenia M.S. Warunki umowy w bardzo minimalnym stopniu rekompensowały rodzicom poniesione koszty dowozu dziecka, w związku z tym pismem z dnia 15 kwietnia 2013r. wypowiedzieli warunki tej umowy.

Zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] nie zawiera w treści tekstu, w związku z tym skarżący nie mogli zapoznać się z jego treścią. Do dnia złożenia skargi treść zarządzenia nie została obwieszczona na stronie BIP ani nie została w inny sposób udostępniona. Ponieważ zaproponowana w zarządzeniu stawka nie zawiera żadnego uzasadnienia dla określenia jej wysokości, skarżący nadal nie zawarli umowy określającej zasady dowozu dziecka do placówki. Regulacja ta w znaczny sposób odbiega od rozwiązań przyjętych w innych jednostkach samorządu terytorialnego a przede wszystkim nie pokrywa kosztów dowozu dziecka do placówki oświatowej.

Ustawodawca nie ograniczył uprawnień rodziców dziecka niepełnosprawnego do uzyskania zwrotu kosztów dowozu dziecka do wysokości kosztów korzystania z komunikacji publicznej. Wskazał jedynie, że zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego i jego opiekuna odbywa się na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem a rodzicami. Oznacza to, że regulacja ta powinna uwzględniać indywidualne potrzeby dziecka i warunki w jakich jest dowożone, tzn. odległość do placówki, rodzaj środka transportu .

Rodzice dziecka wnieśli o ustaleniu kosztów dojazdu ich niepełnosprawnego dziecka w wysokości ryczałtu za korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych określonego rozporządzeniem z dnia 25 marca 2002r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie regulują kwestii wysokości kosztów podlegający zwrotowi na rzecz rodziców niepełnosprawnego dziecka. Gmina powinna zastosować w tym zakresie inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa .

Wobec bezczynności Gminy w zakresie dowozu M.S., rodzice wykonują ustawowe zadania Gminy L.. Zatem nie powinno być różnicy pomiędzy nimi a innymi pracownikami samorządowymi lub osobami które wykonują zadania Gminy i wówczas w trakcie wyjazdu służbowego są im zwracane koszty według powołanego rozporządzenia.

Z treści pism organów Gminy L. nie można ustalić, na jakiej podstawie został ustalony "koszt paliwa", które wg. organów Gminy wynosi 0,40 gr/km, nie odpowiada jednak on rzeczywistym kosztom dowozu dziecka samochodem osobowym a także odbiega od regulacji prawnych obowiązujących w zakresie ustalenia kosztów korzystania z samochodu nie będącego własnością osoby, dla potrzeb której wykorzystuje się pojazd samochodowy.

W związku z tym, że organy Gminy L. obstają przy swoim stanowisku które narusza interes prawny skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że Gmina L. zgodnie z art. 17 ust 3a pkt 3 ustawy realizuje obowiązek dowozu dzieci niepełnosprawnych poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, na zasadach określonych w umowie zawartej miedzy wójtem i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Gmina nie zapewnia własnego bezpłatnego transportu.

Brak jest podstaw do zwrotu kosztów przejazdu (wg stawki za kilometr) w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271, z późn. zm.), co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.

Zwrot kosztów przejazdu i opieki w czasie przewozu dotyczy kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Wynika to wprost z zapisu art. 17 ust 3 u.s.o., który to zapis należy odnieść również do uczniów niepełnosprawnych. Z przepisów ustawy nie wynika obowiązek zwrotu kosztów przejazdu samochodem prywatnym rodziców dziecka. Zasady zwrotu kosztów dowozu pozostawiono do rozstrzygnięcia gminie. Może ona wprowadzić zwrot ryczałtowy albo przeciwnie, wymagać pełnego udokumentowania kosztów biletami, wprowadzić miesięczne, dłuższe lub krótsze okresy rozliczeniowe, ograniczyć (przy istniejącym wyborze) kwotę zwrotu kosztu najtańszego połączenia autobusowego lub kolejowego na danej trasie itp.

W § 6 zaskarżonego zarządzenia ustalono powyższe zasady zwrotu kosztów dowodu dziecka niepełnosprawnego. Zgodnie z zapisami zarządzenia z rodzicami, opiekunami prawnymi zawarto umowy o zwrot kosztów przejazdów. Strona skarżąca wypowiedziała umowę w dniu 15 kwietnia 2013 r. stwierdzając, ze nie jest w stanie zapewnić dalszego dowozu syna do szkoły, ponieważ koszt ten przewyższa jej możliwości finansowe a zwrot na ten cel z gminy jest rażąco niski. Organ podniósł, że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność jakie ponoszą koszty w z związku z dowozem swojego dziecka.

Skoro skarżący odrzucili warunki zawarcia umowy nie mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności zarządzenia, ponieważ nie przystaje do realnych kosztów dowozu dziecka do placówki rehabilitacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż rozpoznając skargę ogranicza się do oceny, czy zaskarżony akt lub rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy.

Nie może natomiast kierować się takimi kryteriami jak słuszność czy celowość ich podjęcia.

Poza tym, jakkolwiek sąd administracyjny rozpoznając skargę związany jest granicami sprawy, to nie jest związany granicami skargi, w tym zawartymi w niej zarzutami, co skutkuje obowiązkiem sądu uwzględnienia naruszeń niedostrzeżonych przez skarżącego.

Skarga N.S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne.

M.S. jest niepełnosprawny w związku z upośledzeniem umysłowym i niepełnosprawnościami sprzężonymi.

Poradnia Psychologiczno – Pedagogiczna wydała orzeczenie o konieczności jego kształcenia specjalnego.

Ze względu na fakt, że na terenie Gminy L. brak jest placówek umożliwiających realizację zajęć rewalidacyjno – wychowawczych, a gmina nie zapewniła dziecku bezpłatnego dowozu do ośrodka, rodzice sami dowożą M. do R.

Wcześniej gmina zawarła z rodzicami dziecka umowę w sprawie wykorzystania własnego samochodu do dowożenia dziecka do przedszkola. Obecnie rodzice uważają, że proponowany zwrot kosztów dojazdu odbiega od kosztów rzeczywistych i odmówili podpisania umowy.

Materialno – prawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest przepis art. 17 ust. 3a pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572).

Przepis ten stanowi, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b cyt. ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły i gimnazjum lub zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (prezydentem lub burmistrzem) a rodzicami jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Nie budzi wątpliwości, że prawo wyboru placówki, w której będzie realizowany wynikający z orzeczenia Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej obowiązek kształcenia należy do jego rodziców.

Odrębnym zagadnieniem jest zapewnienie bezpłatnego transportu dzieciom i uczniom niepełnosprawnym oraz zwrot kosztów przejazdu w razie skorzystania przez rodziców z uprawnienia dowozu dziecka we własnym zakresie. Bezpłatny bowiem transport jak i zwrot kosztów przewozu służy jedynie wówczas gdy wybrana przez rodziców placówka jest placówką najbliższą.

Wykładnia językowa przepisów art. 17 ust. 3a i art. 14a ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że wymienionym w nim alternatywnie obowiązkom gminy towarzyszy uprawnienie rodziców dziecka do wyboru rodzaju dowozu spoczywającego na gminie.

Jeżeli rodzice dziecka nie chcą lub nie mogą zapewnić dowożenia dziecka do właściwej placówki mogą żądać aby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu (patrz Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Bd 210/2008).

Z treści przepisów wynika, że jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległość 3 km (w przypadku uczniów klas I – IV), a gmina obojętnie z jakich przyczyn nie zapewnia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, to musi zapewnić zwrot kosztów przejazdu samochodem prywatnym rodziców dziecka na podstawie umowy z nimi zawartej.

Przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakładają innych obowiązków na gminę.

Zgodnie z art. 69 Konstytucji RP osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają pomocy społecznej w zabezpieczeniu egzystencji.

Względy społeczne niewątpliwie uzasadniają odrębne potraktowanie osób niepełnosprawnych i ustalenie obowiązku władz publicznych, zaś ustawa o systemie oświaty określa sposób wykonywania obowiązku szkolnego określonego w art. 70 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarga na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] to skarga wniesiona na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OSA 1/2013.

Skarga wniesiona została z zachowaniem wymogów, o których mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia, którego dotyczą zarzuty skargi jest to, czy czynność Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nazwana "zarządzeniem", w którym wójt ustala zasady rozliczania dowozu dzieci niepełnosprawnych przez ich rodziców ma umocowanie w przepisach prawa. Reforma systemu samorządowego z 1990 r. miała za cel wyzwolenie gmin spod mechanizmów odgórnego decydowania co ważne dla społeczności lokalnej.

Każda gmina działa w ramach generalnej kompetencji "zaspokajania zbiorowych potrzeb". Przepisy ogólne ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) stanowią, iż "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów – art. 6 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 6 pozostaje w nierozerwalnym związku z determinującym jego treść przepisem art. 164 Konstytucji RP zwłaszcza jego ust. 3, który formułuje dla gminy będącej podstawową jednostką samorządu terytorialnego.

Działania gminy to imperium i dominum. W pierwszym z nich zawsze konieczne jest wskazanie szczegółowej podstawy prawnej rangi ustawowej. Dominum zaś to działanie niewładcze gminy.

Preambuła i przepis art. 4 ust. 4 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego stanowi, że "kompetencje przyznane społeczeństwom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny jedynie w zakresie przewidzianym prawem".

Przepis art. 7 ust. 1 u.s.g. powiada, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności: zadania własne obowiązują sprawy (...).

Zachodzi pytanie czy w kontekście zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) postanowienia art. 6 i art. 7 u.s.g., art. 163 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 EKSL "są prawem na podstawie i w granicach, którego działają w naszym kraju organy władzy publicznej w zakresie uprawnień niewładczych (sfera dominum). Takie stanowisko, iż dla sfery niewładczej wystarczająca jest luźniejsza determinacja prawna znajduje oparcie w doktrynie prawa administracyjnego. Nie może również budzić wątpliwości, że art. 7 ust. 1 in principio ustala konkretne zadanie gminy, a jest nim właśnie zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Aby postawić kropkę nad "i" należy przywołać przepis art. 18 ust. 1 u.s.g.. "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej".

Z przepisu art. 51 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową.

Ustawodawca wprawdzie nie definiuje pojęcia "gospodarka finansowa".

W literaturze przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje całokształt czynności prawnych i organizacyjnych mających na celu gromadzenie dochodów i ich wydatkowanie. Samodzielność gmin w tym zakresie jest pochodną przekazania przez państwo tej jednostce części władztwa finansowego.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1999 r. (K 35/98) Trybunał wyjaśnił, że samodzielność finansowa to prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej, tj. pobierania dochodów określonych w ustawach oraz dysponowania nimi w granicach określonych przez ustawy.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie również z samodzielności finansowej wynika uprawnienie gminy do ustalenia zasad finansowych zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówki.

Nieuzasadnionym jest żądanie skarżącej do zastosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych (...).

Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.