II SA/Bk 618/13

Uzasadnienie

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] czerwca 2013r., znak [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] kwietnia 2013r., znak [...]. Wskazaną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. PINB w O. orzekł o odstąpieniu od nałożenia na S. D. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Zakład Pracy Chronionej w O. (dalej: Spółka lub Skarżąca) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Rozstrzygnięcia zapadły na tle następującego stanu faktycznego:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...] lutego 2004r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy dziesięciu budynków letniskowych konstrukcji szkieletowo - drewnianej na działkach o nr geod. [...] we wsi W. gm. B., znajdujących się we władaniu Spółki. Następnie [...] marca 2004r. ten sam organ wszczął postępowanie administracyjne dotyczące siedmiu domków letniskowych na działce o nr geod. [...].

Rozstrzygnięcia merytoryczne wydawane przez organ I instancji w obu w/w postępowaniach były wielokrotnie uchylane przez działającego w trybie odwoławczym W.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. Następnie oba prowadzone postępowania zostały połączone i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydawał jedno rozstrzygnięcie wobec wskazanych domków letniskowych.

Postanowieniem z [...] marca 2007r. znak. [...] W.-M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. od prowadzenia sprawy rozbiórki ośmiu domków letniskowych ([...]) zlokalizowanych na terenie ośrodka S.-D. [...] we wsi W. gmina B., wyznaczając jednocześnie do dalszego jej prowadzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.

W dniu [...] kwietnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję nr [...], w której nakazał Spółce rozbiórkę dwunastu domków letniskowych o numerach [...] oraz [...] Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, jednakże akta sprawy zaginęły.

W dniu [...] maja 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...], którym wyłączył W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i wyznaczył, jako organ właściwy do dalszego prowadzenia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.,. z dnia [...] kwietnia 2007r. W związku z zaginięciem oryginalnych akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził postępowanie mające na celu ich odtworzenie.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] listopada 2010r znak. [...] wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. oraz przywrócił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do załatwienia sprawy.

Następnie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją znak. [...] z dnia [...] listopada 2010r uchylił decyzję PINB w O. z [...] kwietnia 2007r. Organ stwierdził, że stan faktyczny i prawny powinien być ponownie zbadany przez PINB w O.. Ponadto nakazał dokonanie oględzin w terenie, zapewniając czynny udział stronom postępowania, ponowne ustalenie zakresu prac wykonanych przez Spółkę oraz uwzględnienie dowodów powstałych po 2007r., po wydaniu przez PINB uchylonej decyzji, a w szczególności wyroku Sądu Rejonowego w B. z [...] czerwca 2007r. sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego w O. [...] Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2008r. sygn. akt [...].

Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (będąc właściwym w sprawie domków nr [...]) postanowieniem z [...] października 2009r nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia opinii technicznej na temat stanu technicznego domków letniskowych nr [...] znajdujących się na terenie ośrodka S.-D. [...] na działce nr geod. [...] w miejscowości W..

W dniu [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził kontrolę dotyczącą domków letniskowych o nr [...]. W jej trakcie ustalono, że budynki nr [...] zostały rozebrane. Ponadto uczestniczący w kontroli Pan A. S. przedstawiciel Spółki oświadczył do protokołu, że wykonał od lutego do kwietnia 2004r. remont budynków o nr [...] zlokalizowanych na działkach o nr geod. [...] we wsi W. gm. B. zgodnie z przedstawionym do Starostwa Powiatowego w O. zgłoszeniem z [...] lutego 2004r. Ponadto Pan A. S. oświadczył, że nie zwiększył powierzchni zabudowy podczas wykonywania remontu w/w obiektów.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z [...] stycznia 2011 r nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia opinii technicznej na temat stanu technicznego domków letniskowych o nr [...] zlokalizowanych na działkach o nr geod. [...].

W dniu [...] lutego 2011 r. Spółka przedstawiła opinię techniczną dotyczącą wykonania robót remontowych oraz stanu technicznego w/w domków letniskowych sporządzoną przez inż. B. B..

Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie administracyjne, w sprawie dwunastu domków letniskowych o numerach [...][...], zlokalizowanych na terenie ośrodka skarżącej Spółki. Organ stwierdził brak przesłanek do wydania decyzji nakazującej Spółce wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego remontu w/w domków letniskowych do stanu zgodnego z prawem.

Działający w trybie odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] czerwca 2011r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O.. Organ zauważył, iż już organ I instancji uwzględnił opinię techniczną na temat stanu technicznego domków letniskowych nr [...], obowiązek dostarczenia której nałożono postanowieniem PINB z [...] października 2009 r.

Następnie PWINB wskazał, że uwzględnił materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Karny sygnatura [...]i [...]. Stwierdził, że kluczowe znaczenie mają dwie opinie biegłych sądowych: C. M. z sierpnia 2004 r. i J. B. z października 2005 r. Organ stwierdził, że z opinii tych wynika jednoznacznie, że w domkach [...] był wykonany remont. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość nałożenia przez organ I instancji na inwestora obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z remontem domków [...] a z uwagi na wykonanie robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną, za dopuszczalne uznał umorzenie prowadzonego w tym zakresie postępowania.

Odnośnie pozostałych domków letniskowych organ odwoławczy stwierdził, że zakres wykonanych w nich robót budowlanych można ustalić jedynie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Karny sygnatura [...]i [...]. Organ stwierdził, że w związku z tym, iż od daty budowy minęło ponad 7 lat, ponadto roboty budowlane były kontynuowane mimo ustawowych działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., elementy konstrukcyjne zostały niemal całkowicie osłonięte, a usytuowanie domków w lesie powoduje stały wpływ warunków zewnętrznych na drewno, z którego zostały wykonane, to wykluczone jest uwzględnienie opinii technicznej ze stycznia 2011 r. jako podstawy do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie domków letniskowych o nr [...], zlokalizowanych na terenie ośrodka Spółki.

W omawianej decyzji organ odwoławczy przyjął, że z materiału dowodowego wynika, iż domki letniskowe o nr [...] zostały rozbudowane. Organ przywołał opinię biegłego sądowego p. C. M. z sierpnia 2004r., wykonaną w trakcie prowadzenia robót budowlanych, z której wynika, że słupki betonowe tworzące taras zostały wbudowane w inne miejsce niż pierwotnie, co spowodowało zwiększenie wymiarów zewnętrznych domków letniskowych z tarasami. Natomiast z opinii z października 2005r. biegłego sądowego J. B., wykonanej po zakończeniu robót budowlanych, wynika, iż zwiększono powierzchnię zabudowy w/w domków poprzez dobudowanie pomieszczenia sanitarnego, co wymagało wykonania nowych fundamentów, nowej konstrukcji ścian, podłogi i więźby dachowej.

Odnośnie domku letniskowego o nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że z opinii biegłego sądowego J. B. z października 2005r. wynika, iż stary domek został rozebrany i wykonany od nowa. Wykonano nowe fundamenty, konstrukcję ścian, konstrukcję podłóg i konstrukcję więźby dachowej.

W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął, że robót budowlanych wykonanych przy w/w domkach nie można zakwalifikować jako remontu istniejących obiektów budowlanych. Remont polega bowiem, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy, na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Natomiast zwiększenie wymiarów obiektu budowlanego, wykonanie w nim elementów nieistniejących pierwotnie, to rozbudowa, wskazana w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane. Z kolei domek [...] został odbudowany. Odbudowa jest również traktowana w przepisach jako budowa.

W konsekwencji organ przyjął, że w przypadku domków letniskowych o nr [...] wykonane roboty budowlane winny być zakwalifikowane jako budowa - rozbudowa i odbudowa, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że wykonanie budowy (rozbudowy lub odbudowy) budynku nie podlega procedurze określonej w art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazał natomiast, że właściwa do zastosowania procedura to art. 48 tej ustawy. W kwestii tych domów organ odwoławczy nakazał uwzględnić materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy karnej Sądu Rejonowego w B., [...]i [...].

Organ odwoławczy wskazał następnie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O., iż należy umożliwić Spółce legalizację dokonanej samowoli budowlanej. Ponadto nakazano organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenia, czy domek letniskowy o nr [...] został rozebrany, czy też nie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Spółki na decyzję PWINB w B. z [...] czerwca 2011 r., wyrokiem z 22 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 559/11 oddalił skargę.

W listopadzie 2011 r. Spółka dostarczyła PINB w O. opinię autorstwa inż. B. B. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...]. Autor opracowania we wnioskach końcowych do opinii podał, że nie stwierdził rozbudowy domków w sposób zwiększający ich powierzchnie ani zmian konstrukcyjnych mogących wpływać na bezpieczeństwo użytkowania; stwierdził, że roboty budowlano – remontowe zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze sztuką budowlaną; zakres prac remontowych odpowiadał zakresowi zgłoszenia remontu, który był określony w zgłoszeniu z [...] lutego 2004 r. dokonanym w Starostwie Powiatowym w O.; wg wizji lokalnej oraz danych uzyskanych z okresu poprzedzającego wykonanie remontu wynika, że domki letniskowe nr [...] nie zostały "odbudowane" ani też "rozbudowane" – natomiast zostały wyremontowane, co przywróciło im pełne warunki użytkowo – konstrukcyjne.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, orzekł o odstąpieniu od nałożenia na Spółkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w domkach letniskowych o numerach [...] do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji przytoczył opinię biegłego inż. B. B.. Wskazał, że w dniu [...] marca 2013 r. w sprawie przesłuchano w charakterze świadka autora opinii sporządzonej dla postępowania karnego – J. B.. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że "biegły ten wykonując opinie dla sądu posługiwał się nieobiektywnymi/ niesprawdzalnymi danymi (organ wskazał, że w sprawie brak jest dokumentacji projektowej domków) które można by było stosować aby porównać, czy nastąpiła zmiana powierzchni zabudowy przedmiotowych domków. Jedynym obiektywnym dowodem, na który można się powołać jest mapa sytuacyjno – wysokościowa z 1986 r." Organ I instancji stwierdził, że podobne wnioski można wyciągnąć analizując przesłuchanie biegłego C. M., który był przesłuchany przez Sąd Rejonowy na rozprawie w dniu [...] marca 2007 r.

Następnie organ I instancji doszedł do wniosku, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie domków letniskowych nr [...] (brak jest dowodów na podstawie których można porównać w sposób obiektywny, co zostało rozbudowane i o ile). Bezsprzecznie natomiast, zdaniem organu, udowodniono, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie oraz na remoncie, co – zdaniem organu - potwierdza wyrok Sądu Okręgowego w O. z [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...].

Organ stwierdził, że sankcją za samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie domków letniskowych jest wdrożenie trybu z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 51 tej ustawy organ zlecił wykonanie oceny technicznej dotyczącej budynków celem potwierdzenia ich stanu technicznego. Wnioski zawarte w tej ocenie wskazują, że po wykonaniu robót remontowych przedmiotowe domki wykazują znaczną poprawę pod względem konstrukcyjnym jak również użytkowym i nie budzą żadnych zastrzeżeń. W związku z tym organ uznał, że nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Prokurator Okręgowy w O..

Zaskarżoną do Sądu decyzją P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję PINB w O. z [...] kwietnia 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że w przypadku domków letniskowych na terenie Ośrodka S. - D. [...] we wsi W. o numerach [...] inwestor nie wykonał robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie. Dokonał natomiast budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego fakt ten jednoznacznie wynika ze zgromadzonego przez organ odwoławczy materiału dowodowego, udostępnionego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O.. Nie ma natomiast zastosowania w tej sprawie procedura określona przepisami art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w zaskarżonej decyzji zakwestionował stanowisko organu odwoławczego zawarte w ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej PWINB w B. z [...] czerwca 2011 r., a także w prawomocny wyrok sądu administracyjnego, wskazujący na prawidłowość działań P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., jako organu odwoławczego w niniejszej sprawie. To zaś skutkuje uchyleniem decyzji z [...] kwietnia 2013r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O., celem wykonania wytycznych organu odwoławczego i zastosowania przepisów prawa właściwych w niniejszej sprawie.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Spółka S. D., działając przez pełnomocnika, złożyła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 261, dalej: k.p.a.) poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, poprzez błędne ustalenie, że prace wykonane przez Spółkę na przedmiotowych nieruchomościach stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, nie zaś remont i przebudowę, co skutkowało uznaniem, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie wynikających z tego przepisu uprawnień organu odwoławczego, wyrażające się w zobowiązaniu - w treści uzasadnienia decyzji PINB w O. do uwzględnienia w całości ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...] czerwca 2011 r. i ocenę dowodów dokonaną przez organ odwoławczy, co stanowi naruszenie autonomii organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy w zasadzie nie dokonywał żadnych ustaleń faktycznych w sprawie (bądź też nie odzwierciedlił tego faktu w uzasadnieniu decyzji), ale rozstrzygnięcie o uchyleniu wywiódł mechanicznie z faktu, że organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie podzielił ustaleń i stanowiska organu odwoławczego. Zdaniem pełnomocnika konstatacja taka jest nieprawidłowa i narusza prawo w zakresie, w jakim uniemożliwia organowi I instancji dokonywanie własnych ustaleń i opieranie na nich swoich decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy dokonał własnych, kompletnych i wyczerpujących ustaleń i wniosków, powinien uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy. W sytuacji, gdy naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności lub też konieczne jest czynienie dalszych wyjaśnień w sprawie, zasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zdaniem Skarżącej niedopuszczalne jest jednak przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jednocześnie przesądzając ustalenia i w zasadzie rozstrzygnięcie i nie pozwalając organowi I instancji na autonomiczne działanie.

Pełnomocnik zwrócił uwagę, że organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, powołując się na zgromadzone dotychczas dowody jak też przeprowadzając własne dowody w sprawie tj. wyjaśnienia uzupełniające inż. B. B. – autora opinii technicznej w sprawie, zeznania świadka G. W. i J. B., ocenił przesłuchania biegłego C. M..

Zdaniem strony skarżącej o pobieżnej analizie ustaleń organu odwoławczego świadczy to, że mechanicznie uchylając decyzję jako sprzeczną z kierunkiem jego poglądu uchylił decyzję również w części dotyczącej domu nr [...] który, jak wynika z ustaleń, został rozebrany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest przedmiotem sporu na tym etapie sprawy kwestia prawidłowości ustaleń organów obu instancji odnośnie kwalifikacji prac w domkach należących do Spółki, o nr [...] jako remontu obiektów budowlanych. Ponadto zakres przedmiotowy sprawy i kwestia właściwości organów w sprawie zostały przesądzone prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu, o sygnaturze II SA/Bk 559/11.

Spór dotyczy natomiast kwalifikacji prac dokonanych przez Spółkę w zakresie domków letniskowych o nr [...]. Spółka, a za nią ostatecznie również organ I instancji utrzymują, że prace te polegały jedynie na remoncie, natomiast PWINB w B. zajmuje stanowisko, że wykonane roboty budowlane winny być zakwalifikowane jako budowa – rozbudowa i odbudowa.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy zauważyć, że PINB w O. już decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nakazał Spółce rozbiórkę tych obiektów. W uzasadnieniu jednoznacznie wówczas stwierdził, że na terenie działek nr [...] i [...] należących do Spółki wykonano szereg prac budowlanych polegających na rozbudowie oraz wymianie istotnych elementów konstrukcyjnych ścian podłóg i dachów, przy jednoczesnym braku decyzji o pozwoleniu na budowę czy prawomocnego zgłoszenia. Jako dowody w sprawie organ wskazał m.in. opinię biegłego C. M. z [...] sierpnia 2004 r. i opinię inż. J. B. z października 2005 r. Wskazano, że obie opinie zostały sporządzone przy czynnym udziale Pana A. S., inspektorów PINB i Prokuratora. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2010 r. który przede wszystkim zauważył, że decyzja organu I instancji została wydana przez organ wyłączony od prowadzenia sprawy. Jednocześnie jednak, działając jako organ odwoławczy, PWINB w B. nakazał przywróconemu organowi I instancji (PINB w O.) ponownie zbadać stan faktyczny i prawny sprawy, dokonać oględzin w terenie, zapewniając w nich czynny udział stron postępowania. Organ II instancji nakazał też ocenić możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej, biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także uwzględnić dowody powstałe po 2007 roku, w szczególności zaś wyroki sądów karnych – z [...] czerwca 2007 r., [...]i z 2[...]stycznia 2008 r., [...].

Umarzając następnie decyzją z [...] lutego 2011 r. postępowanie w zakresie spornych domków letniskowych o nr [...], PINB w O. dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu przede wszystkim o dostarczone przez Spółkę opinie inż. B. B., sporządzone w roku 2011. Przywołał ponadto oświadczenie Prezesa zarządu skarżącej Spółki – A. S., który stwierdził, że "nie zwiększył powierzchni zabudowy podczas wykonywania remontu obiektów". W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie tych ocen technicznych a także dowodów w postaci wyroków Sądu Rejonowego w B. i Sądu Okręgowego w O. przyjął, iż wykonane przez Spółkę roboty budowlane należy zakwalifikować jako remont. Następnie przyjął, że sankcją za takie działanie jest wdrożenie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził dalej, że skoro z ocen technicznych wynika, że po wykonaniu robót remontowych domki wykazują znaczną poprawę pod względem konstrukcyjnym i użytkowym, to nie zachodzą przesłanki nakazania, w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

Różnica w stanowiskach organów obu instancji tkwi przede wszystkim w tym, czy oceniając stan faktyczny sprawy należało oprzeć się na opiniach biegłych sporządzonych w sprawie Spółki w postępowaniu karnym, tj. na opinii J. B. i C. M., czy też na opinii dostarczonej przez Spółkę, sporządzonej przez inż. B. B.. Opinie te zaś różnią się diametralnie. Biegły sądowy J. B. w opinii sporządzonej w październiku 2005 r. stwierdził, że w domkach nr m.in. [...] wykonane zostały prace o charakterze remontu kapitalnego lub modernizacyjnego (str. [...] opinii pisemnej). Uzupełniając tą opinię na rozprawie przed Sądem Rejonowym w B. w dniu [...] lutego 2006 r. wyjaśnił, że w odniesieniu do tych domków miała miejsce ingerencja w konstrukcję, nastąpiło zwiększenie gabarytu domków o część sanitarną, a w związku z tym trzeba było wykonać fundamenty, wykonać fragmenty ścian zewnętrznych, podłogę – deski na legarach, pokrycie wraz z konstrukcją. Biegły wyjaśnił, że fakt rozbudowania stwierdził na podstawie oględzin i porównywania słupów fundamentowych, na których te domki stoją. Stwierdził też, że w domkach, które uległy rozbudowie była wyraźna optyczna różnica pomiędzy starymi a nowymi fundamentami. Również biegły C. M. na rozprawie przed Sądem Rejonowym w B. w dniu [...] marca 2007 r. podtrzymując sporządzoną opinię zeznał, że wykonane prace w domkach o nr [...] wymagały pozwolenia na budowę, gdyż wymieniane były tam elementy konstrukcyjne. Zostały tam przebudowane tarasy, słupki betonowe zostały na nowo wybudowane w innych miejscach, co spowodowało zmianę gabarytów tych domków. Również ten biegły stwierdził, że wizualnie było widać, że prace te były wykonane niedawno. Z kolei inż. B. B. nie stwierdził rozbudowy domków w sposób zwiększający ich powierzchnie ani zmian konstrukcyjnych mogących wpływać na bezpieczeństwo użytkowania. Stwierdził natomiast, że roboty budowlano – remontowe zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze sztuką budowlaną a zakres prac remontowych odpowiadał zakresowi zgłoszenia remontu, który był określony w zgłoszeniu z [...] lutego 2004 r. dokonanym w Starostwie Powiatowym w O.. Ponadto wskazał, że wg wizji lokalnej oraz danych uzyskanych z okresu poprzedzającego wykonanie remontu wynika, że domki letniskowe nr 4, 6, 9, 12 nie zostały "odbudowane" ani też "rozbudowane" – natomiast zostały wyremontowane, co przywróciło im pełne warunki użytkowo – konstrukcyjne.

Podkreślenia wymaga, że Sąd Rejonowy w B. w uzasadnieniu wyroku z [...] czerwca 2007 r. wskazał, że przy określaniu zakresu robót prowadzonych na terenie ośrodka posiłkował się w szczególności opinią J. B. oraz w zakresie zgodnym z tą opinią – opinią biegłego C. M. (s. [...] uzasadnienia SR.). Z ustaleń tego Sądu wynika, że będące w tym postępowaniu sporne domki były rozbudowywane. Stanowisko to podtrzymał Sąd Okręgowy w O. w wyroku z [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...]. Sąd Okręgowy wprawdzie zmienił wyrok Sądu I instancji, jednak zaakceptował ustalenia Sądu I instancji co do wskazanej, spornej kwestii, zmiana wyroku była jedynie wynikiem uwzględnienia zasad prawa intertemporalnego (k. [...] akt admin.), co nie miało wpływu na ustalenie tego, jaki był charakter i zakres wykonanych przez Spółkę prac.

W kontekście przytoczonych powyżej argumentów całkowicie przekonuje stanowisko P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który konsekwentnie i, zdaniem Sądu, zasadnie przyjmuje, że w niniejszej sprawie należało ustalenia oprzeć na dowodach zgromadzonych m.in. w postępowaniu karnym i na sporządzonych na potrzeby tego postępowania opiniach biegłego B. i M.. Na tej podstawie prawidłowo przyjęto, że wykonane roboty budowlane w domkach letniskowych nr [...] należało zakwalifikować jako budowa – odbudowa i przebudowa. Sąd nie znajduje powodu, dla którego opinie te mogłyby zostać pominięte, w szczególności zaś nie przekonuje stanowisko PINB w O., który w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2013 r., dość nieudolnie próbuje podważać wartość tych opinii. Niezrozumiałym dla Sądu jest również to, że organ I instancji, w sytuacji istnienia dwóch opinii biegłych dokonywanych z udziałem prokuratora, przeanalizowanych i zaakceptowanych przez sądy w sprawie karnej oraz zaakceptowanych przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., opiera swoje stanowisko, niejako wbrew wszystkiemu, na opinii biegłego B. B.. Należy bowiem zauważyć, że – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy – opinie biegłych J. B. i C. M. były wykonywane krótko po stwierdzonej samowoli budowlanej (opinia C. M. była sporządzana w sierpniu 2004 r. a opinia J. B. w październiku 2005 r.), zaś biegły B. B. sporządzał opinię dopiero w 2011 roku. Dodatkowo, ostatnia z wymienionych opinii została wykonana na zlecenie skarżącej Spółki, podczas gdy dwie pierwsze opinie zostały sporządzone przez biegłych sądowych. Ponadto raz jeszcze należy zwrócić uwagę, że pierwotnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. również dał wiarę opiniom biegłych sądowych i uznał, że Spółka dokonała budowy – rozbudowy i odbudowy spornych obiektów budowlanych, co skutkowało wydaniem prze ten organ nakazu rozbiórki (decyzja z [...] kwietnia 2007 r.).

Na gruncie tej sprawy zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia jest też znaczenie decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] czerwca 2011r., w szczególności zaś zakres związania jej wytycznymi organu I instancji. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wyraźnie w tej decyzji wskazał i przekonująco wyjaśnił, dlaczego w tej sprawie należy wykluczyć możliwość oparcia się na opinii biegłego B. i stwierdził, że zakres wykonanych robót budowlanych w spornych domkach można ustalić jedynie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Karny sygnatura [...]i [...]. Następnie przyjął, że domki letniskowe o nr [...] zostały rozbudowane, zaś domek o nr [...] został rozebrany i wykonany od nowa. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w przypadku domków letniskowych o nr [...] wykonane roboty budowlane winny być zakwalifikowane jako budowa - rozbudowa i odbudowa, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził następnie, że wykonanie budowy (rozbudowy lub odbudowy) budynku nie podlega procedurze określonej w art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazał natomiast, że właściwa do zastosowania procedura to art. 48 tej ustawy. W kwestii tych domów organ odwoławczy nakazał uwzględnić materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy karnej Sądu Rejonowego w B., [...]i [...].

Przypomnieć należy, że decyzją z [...] czerwca 2011 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2013 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem skargi z [...] czerwca 2013 r. powtórzył swoje stanowisko zawarte już w decyzji z [...] czerwca 2011 r., wprost do uzasadnienia tej decyzji odsyłając. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku domków letniskowych na terenie Ośrodka S. - D. [...] we wsi W. o numerach [...] inwestor nie wykonał robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie, lecz dokonał budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane. Stwierdził też, że w tej sprawie nie ma zastosowania procedura określona przepisami art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy w decyzji z [...] czerwca 2013 r., uchylając decyzję organu I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w swojej decyzji zakwestionował stanowisko organu odwoławczego zawarte w ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej PWINB w B. z [...] czerwca 2011 r., a także prawomocny wyrok sądu administracyjnego, wskazujący na prawidłowość działań P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., jako organu odwoławczego w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w decyzji kasacyjnej tego rodzaju organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy (por. wyr. NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, niepubl.). Ingerencja w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. (wyr. NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl.).

Nie negując tego, że w decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy, nie jest też związany ocenami prawnymi organu II instancji, to jednak niewątpliwie jest związany wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podzielić pogląd, że to, że organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji, należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opubl. w LEX, Komentarz do art. 138, rozdz. IV, pkt 8).

W decyzji z [...] czerwca 2011 r. organ odwoławczy przyjął, że w przypadku domków letniskowych o nr [...] wykonane roboty budowlane winny być zakwalifikowane jako budowa - rozbudowa i odbudowa, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że wykonanie budowy (rozbudowy lub odbudowy) budynku nie podlega procedurze określonej w art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazał natomiast, że właściwa do zastosowania procedura to art. 48 tej ustawy. W kwestii tych domów organ odwoławczy nakazał uwzględnić materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy karnej Sądu Rejonowego w B., [...]i [...]. Organ odwoławczy wskazał następnie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O., iż należy umożliwić Spółce legalizację dokonanej samowoli budowlanej.

Niewątpliwie kwestionowana decyzja organu odwoławczego "grzeszy" lakonicznością uzasadnienia. Biorąc jednak pod uwagę, że w decyzji kasacyjnej z [...] czerwca 2011 r. organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko , a po wydaniu tej decyzji organ I instancji w zasadzie ograniczył się jedynie do przesłuchania jednego z biegłych, to należało uznać że takie "oszczędne" uzasadnienie organu odwoławczego, odsyłające do uzasadnienia wcześniejszej decyzji tego organu, nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Dodatkowo przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 559/11 oddalił skargę Spółki na decyzję PWINB w B. z [...] czerwca 2011 r. Brak jest wprawdzie uzasadnienia tego wyroku, jednak należy przyjąć, że skoro zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to z faktu oddalenia skargi należy wnosić, że Sąd zaakceptował stanowisko PWINB w B. zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2011, a w każdym razie nie stwierdził naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani też naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie to jest prawomocne, a z mocy art. 170 p.p.s.a. takie orzeczenie wiąże zarówno sąd jak i strony postępowania. Podkreślenia wymaga to, że wyrok ten dotyczył powoływanej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z [...] czerwca 2011 r.

Dokonując ustaleń faktycznych sprzecznych z ostateczną decyzją organu odwoławczego oraz z prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego, jaki zapadł w sprawie, PINB w O. wydając decyzję z [...] kwietnia 2013 r. naruszył przepisy art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. W szczególności organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, gdyż nie dokonał oceny całości materiału dowodowego, bowiem decyzja organu I instancji zawiera wybiórczą ocenę tego materiału. Powyższe uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe musiało skutkować uchyleniem decyzji z [...] kwietnia 2013r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O..

Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).