IV SA/Po 849/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na skutek przeprowadzonej kontroli ustalił, iż w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym położonym w K. przy ul.[...]. [...] dokonano wymiany skrzydła drzwiowego zamontowanego w otworze drzwiowym pomiędzy mieszkaniem nr [...] a klatką schodową z otwieranego do wewnątrz mieszkania na otwierane na zewnątrz mieszkania. W oparciu o te ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr PINB [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.61pkt 1 w zw. z art.5 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz.690 ze zm.) , nakazał J. A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości tj. zagrożenia życia, zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia poprzez zmianę kierunku otwierania skrzydła drzwiowego z otwieranego na zewnątrz mieszkania na otwierane do środka mieszkania, w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami - Prawa budowlanego, wykonanie robót polegających na wymianie skrzydła drzwiowego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż nie doszło do zmiany wielkości otworu drzwiowego. Dlatego też prace te trzeba rozpatrywać jako zwykłe użytkowanie rzeczy, wynikające z prawa własności - bieżącą konserwację. Przez bieżącą konserwację rozumie się wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem. Wskazano, że prawo budowlane dopuszcza montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych. Następnie organ przytoczył treść § 242 ust. 4, § 239 ust. 1, § 237 ust. 10, § 236 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu, obecny stan faktyczny jest prawnie nie do zaakceptowania z uwagi na to, że szerokość przejścia drogi ewakuacyjnej poziomej po otwarciu skrzydła drzwiowego do mieszkania nr [...] wynosi 1,31m, wobec wymaganych min. 1,4m. W związku z powyższym, zgodnie z treścią art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zasadnym było nakazanie doprowadzenia wymienianych drzwi do odpowiedniego stanu technicznego. Końcowo organ nadmienił, że przepisy art. 61 i 66 prawa budowlanego stanowią, że adresatem decyzji winien być właściciel lub zarządca obiektu, ze względu na fakt, że stolarka drzwiowa przynależy wyłącznie do lokalu nr [...], posiadającego swego właściciela, który z tytułu eksploatacji czerpie określone korzyści bytowe, organ określił go jako adresata decyzji, ponadto stan techniczny lokalu oddziaływać będzie na cały obiekt.

Z decyzją tą nie zgodził się J. A. i wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podał, że logicznym jest to, iż nie wykonując robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, nie mógł naruszyć ani złamać tej regulacji. Podkreślił, że nie doszło do kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych. Dlatego też nie może zgodzić się z nałożonym na niego nakazem. Zdaniem odwołującego organ zastosował krzywdzącą i stronniczą argumentację bez dokonania wszechstronnego zbadania sprawy. Całkowite bowiem otwarcie drzwi lokalu nr [...] w żaden sposób nie ogranicza dróg ewakuacyjnych.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że drzwi mieszkania w budynku wielorodzinnym prowadzące na klatkę schodową stanowią wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Nadto w ocenie organu, PINB dokonał błędnej kwalifikacji prawnej stosując jako podstawę § 242 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., bowiem przepis ten odnosi się do dróg ewakuacyjnych poziomych. Tymczasem klatka schodowa nie jest poziomą drogą ewakuacyjną. Do takiego wniosku można dojść analizując § 66 i § 68 pkt 1 rozporządzenia. Dodatkowo stanowisko to potwierdzone zostało w § 246 pkt 1 rozporządzenia. Organ I instancji nie powołał się także na przepisy kpa. Z uwagi więc na bezprzedmiotowość postępowania organ postępowanie pierwszoinstancyjne umorzył.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła B. R. i wniosła o jej zmianę poprzez przyjęcie, że wstawienie drzwi wejściowych do mieszkania nr [...], otwierających się na zewnątrz lokalu zostało wykonane niezgodnie z prawem, a odwołujący dokonał samowoli budowlanej. Otwarcie drzwi lokalu nr [...] zmniejsza drogę ewakuacyjną, ponadto uniemożliwia swobodne przejście skarżącej, jako właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...] czym narażą ją na uderzenia. Drzwi bowiem po ich maksymalnym otwarciu dokonują blokady w przejściu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Na wstępie rozważań podać należy, że przepisy prawa budowlanego, a konkretnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.) dopuszczają montaż drzwi otwierających się na zewnątrz. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi przepisami dotyczącymi zagrożeń przeciwpożarowych, w szczególności jeżeli sposób umieszczenia i otwierania drzwi zwęża drogę ewakuacyjną (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2009 r., VIII SA/Wa 355/09, Lex nr 527581, wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2006 r., VII SA/Wa 387/06, Lex nr 243033, wyrok NSA z13 lipca 2000 r., II SA/Gd 980/98, niepub.).

W ocenie Sądu, organ rozpoznający niniejszą sprawę, prawidłowo ustalił i dokonał oceny, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej bowiem wymiana drzwi nie stanowi przebudowy, gdyż nie został powiększony otwór drzwiowy. Poza sporem pozostaje też kwestia, iż wymiana drzwi w omawianym stanie faktycznym nie podlega zgłoszeniu wykonania określonych prac budowlanych.

W zakresie zaś wymogów dotyczących szerokości drogi ewakuacyjnej w sytuacji otwarcia drzwi uczestnika postępowania J. A. na zewnątrz, to zgodnie z § 236 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami – ust. 3 § 236 rozporządzenia. Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią zatem, w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną.

Łączną szerokość drzwi w świetle, przepisów stanowiących wyjścia ewakuacyjne z pomieszczenia, należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać w nim równocześnie, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi w świetle ościeżnicy powinna wynosić 0,9 m, a w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób - 0,8 m - § 239 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei warunki jakim powinna odpowiadać szerokość dróg ewakuacyjnych zawarto w § 242 ust. 1 rozporządzenia. Stanowi on, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób – ust. 2 § 242 rozporządzenia. Zasadniczą zaś regulację normującym sytuację opisaną w decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu, zawiera ust. 4 § 242 rozporządzenia. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów, prawnym ograniczeniem w montażu drzwi mieszkania prowadzących na klatkę schodową, której korytarz stanowi jednocześnie drogę ewakuacyjną dla mieszkańców budynku (w tym mieszkańców lokalu, w którym drzwi takie zamontowano) jest zmniejszenie szerokości lub przesłonienie drzwi mieszkania poniżej najmniejszej szerokości drzwi w świetle ościeżnicy podanej w § 239 ust. 1 rozporządzenia lub też zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej mierzonej po całkowitym otwarciu drzwi na zewnątrz poniżej wartości podanej w § 242 ust. 1 rozporządzenia.

Inaczej mówiąc, nie jest dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli te drzwi po całkowitym otwarciu przesłonią drzwi (tj. wyjście ewakuacyjne) innego pomieszczenia mieszkalnego, zwężając szerokość tego wyjścia poniżej szerokości podanej § 239 ust. 1 rozporządzenia, lub też jeżeli po całkowitym otwarciu, zmniejszą szerokość klatki schodowej (poziomej drogi ewakuacyjnej) opisaną w § 242 ust. 1 rozporządzenia.

Z materiału dowodowego sprawy niniejszej (protokołu oględzin, szkicu sytuacyjnego, zdjęć) wynika, że szerokość przejścia, po całkowitym otwarciu drzwi zewnętrznych z lokalu nr [...] wynosi 1,65m, co nie narusza 1,4 m, z protokołu oględzin wynika, że odległość od otwierających się drzwi do schodów wynosi 80cm. Trudno zatem sobie w ocenie Sądu wyobrazić aby otwierające się drzwi w kierunku ściany na zewnątrz mogły uderzyć skarżącą. Zatem montaż przedmiotowych drzwi nie ma żadnego znaczenia dla ograniczenia drogi ewakuacji z lokalu nr [...] – należącego do skarżącej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. nr 178 poz. 1380 ze zm.), zgodnie z którym właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji oraz § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109 poz. 719), wprowadza zakaz lokalizowania w obiektach elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych.

Organ I instancji zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Regulacja ta ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy mamy doczynienia z legalnie zakończoną inwestycją (w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje fakt, że wymiana drzwi nie podlega nawet zgłoszeniu zamiaru wykonania określonych prac budowlanych), która podlega kontroli organu nadzoru budowlanego już po jej zakończeniu. Zgodnie z tą regulacją w przypadku stwierdzenia że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. A zatem przepis ten odnosi się do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Natomiast art.61 Prawa budowlanego (powołany przez organ I instancji) wskazuje podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego : są to właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Powołane wyżej przepisy prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Generalnie więc nakazy określone w art.66 tego prawa mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art.66 pkt 1Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot "...właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art.66 pkt 1 - 3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Sądu w związku z tym, że przedmiotowe drzwi otwierają się w kierunku ściany nie stwarzają niebezpieczeństwa dla ludzi i nie naruszają zasad z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ponadto drzwi sąsiedniego lokalu otwierają się do wewnątrz, a tym samym nie ma możliwości aby doszło do zblokowania się przy jednoczesnym otwarciu obu drzwi naraz i sytuacji, iż w sposób trwały droga ewakuacyjna jest ograniczona. Nie ma więc mowy też o tym, że wymiana drzwi uniemożliwi ewakuację. Co prawda organ II instancji choć wydał prawidłowe rozstrzygnięcie uchylając decyzję PINB-u, jednak argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczna i mało przekonująca. Należy bowiem pamiętać, że wszelkie ograniczenia obywateli, nakładane decyzją (postanowieniem), mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa (art.6 kpa).

W ocenie Sądu błędnie natomiast organ II instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji lecz nie wskazuje na uchybienie w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art.138 § 1 pkt 2 kpa. Kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie i przyjąć należy, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji (art.140) czyli przepis art.105 kpa. Przepis ten może służyć organowi odwoławczemu za podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w tzw. trudnych przypadkach, w których konieczne jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, lecz równocześnie brak podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera inny skutek – przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Z uwagi jednak na fakt, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy i mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.