II SA/Sz 1161/13
Wyrok
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
2013-12-11Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Do tego artykulu posiadamy jeszcze 13 orzeczeń.
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Danuta Strzelecka-Kuligowska /sprawozdawca/
Elżbieta Makowska
Grzegorz Jankowski /przewodniczący/Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy odmówiono Z. B. przyznania prawa do specjalnego zasiłku.
W uzasadnieniu decyzji przywołano treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, które warunkują przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 16a ust. 1 i 2 ww. ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. wskazała, że decyzją Kolegium nr [...] przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem odwołującej, przekroczone nieznacznie kryterium dochodowe nie może przekreślić jej praw do przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej treści odwołania strona zwróciła uwagę na trudną sytuację materialną rodziny.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] Z. B. zwróciła się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, którego orzeczeniem Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się [...] Orzeczenie wydano na stałe.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), na mocy której znowelizowano przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) przysługuje obecnie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast świadczenie, o które może ubiegać się osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność powstała w innym czasie, to specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z tym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny
i opiekuńczy (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) - ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), tj. kwoty [...] zł.
Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć
w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:
a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30ci 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,
c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (składniki określone zostały w oświadczeniu stanowiącym załącznik do rozporządzenia).
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Z. B. wraz z mężem tworzą wspólne gospodarstwo domowe, a miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł
co w przeliczeniu na dochód członka rodziny wynosi [...] zł. i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wobec faktu, że łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekroczył kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. [...] zł, specjalny zasiłek opiekuńczy, zdaniem Kolegium, nie mógł być Z. B. przyznany, zgodnie z treścią art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Niezależnie od przekroczenia kryterium dochodowego, w obowiązującym stanie prawnym niezbędnym wymogiem uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis w obecnym brzmieniu nie określa natomiast, że warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia [...]., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej). Niezależnie zatem, czy osoba ubiegająca się
o specjalny zasiłek opiekuńczy pobierała świadczenie pielęgnacyjne, czy też występuje o to świadczenie po raz pierwszy, dla uzyskania zasiłku musi spełnić wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Z. B. po uzyskaniu przez męża orzeczenia o niepełnosprawności nie była zatrudniona.
Wskazaną przez odwołującą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego
z dnia [...] przyznano Z.B. świadczenie pielęgnacyjne ze względu na niemożność podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Z treści cytowanego wcześniej art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że specjalny zasiłek opiekuńczy przyznaje się tylko, jeżeli osoba sprawująca opiekę rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu.
Wobec faktu, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 5
ust. 2 ustawy o świadczeniach oraz w związku z tym, iż Z. B. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej po uzyskaniu przez męża orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógł być jej przyznany.
Pismem z dnia 30 września 2013 r. Z. B. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: "u.ś.r.", obowiązujący od dnia 1 stycznia
2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy
o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548).
Przepisy te wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą.
W świetle treści art. 16a przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione zostało od spełnienia następujących przesłanek:
1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje;
2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529),
3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku
z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki;
4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby
w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;
5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r.
W niniejszej sprawie organy, rozpoznając wniosek skarżącej z dnia r[...], uznały zgodnie, że brak jest podstawy do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, gdyż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz przesłanki, określonej w art. 16a ust. 2 u.ś.r., dotyczącej nieprzekroczenia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r.
W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie, dokonując wykładni 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędnie przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które faktycznie i dosłownie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobami niepełnosprawnymi.
Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi bowiem do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała
w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w niezrozumiały sposób potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przez to, że powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki.
Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Nadto, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza wymaganą analizą materialnoprawnych przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r., konieczne było uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze K 27/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji RP.
Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.
Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. uznał, że wprowadzenie tychże regulacji doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał zastrzegł jednocześnie, że sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po [...] ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tym niemniej, na podstawie tego właśnie przepisu skarżąca została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego ww. decyzją Kolegium z dnia [...], a następnie, z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, de facto "" do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy jej odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazła się skarżąca, kwalifikuje ją zatem do grupy adresatów komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Obalenie domniemania konstytucyjności art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia
7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiło w chwili ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r. Oznacza to, że pomimo, iż zaskarżone w tej sprawie decyzje zostały wydane przed ogłoszeniem wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 27/13, to dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy
z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także
w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 586/08, LEX nr 526408).
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto skoro wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytutywnego przepisu (m.in. NSA w postanowieniu z dnia 9 października 2007 r., I FSK 1261/07, Lex nr 440637; w wyroku z 15 listopada 2006 r., II OSK 1349/05, Lex nr 318307; oraz wyroku z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09, Lex nr 606334).
Uwzględniając powołane orzecznictwo, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji z dnia [...] przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża na czas nieokreślony.
Przywrócenie prawa do kontynuacji przyznanego ostateczną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, bez możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych o wypłatę utraconych korzyści za okres po [...], implikuje z kolei konieczność rozważenia przez organ, w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku, o którego przyznanie skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia [...].
Nie do zaakceptowania – z prawnego punktu widzenia - jest bowiem taka sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją, a tak - w ocenie Sądu - należy interpretować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, będzie ubiegać się jednocześnie o przyznanie specjalnego zasiłku. Korzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość ubiegania się o zasiłek, albowiem oba świadczenia stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny.
Końcowo należy zasygnalizować, że wprawdzie ustawa nowelizująca z dnia
7 grudnia 2012 r. zmierzała do uporządkowania przepisów regulujących świadczenia pielęgnacyjne w celu wyeliminowania powstałych w tym zakresie nadużyć, tym niemniej przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, nie pozbawia możliwości zrealizowania tegoż celu. Prawidłowość wykonywanej opieki nad osobami niepełnosprawnymi może być bowiem weryfikowania przez organy pomocy społecznej, a w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia możliwa jest również – w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. – zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawa do tego rodzaju świadczenia.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Danuta Strzelecka-Kuligowska /sprawozdawca/Elżbieta Makowska
Grzegorz Jankowski /przewodniczący/
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy odmówiono Z. B. przyznania prawa do specjalnego zasiłku.
W uzasadnieniu decyzji przywołano treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, które warunkują przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 16a ust. 1 i 2 ww. ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. wskazała, że decyzją Kolegium nr [...] przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem odwołującej, przekroczone nieznacznie kryterium dochodowe nie może przekreślić jej praw do przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej treści odwołania strona zwróciła uwagę na trudną sytuację materialną rodziny.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] Z. B. zwróciła się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, którego orzeczeniem Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się [...] Orzeczenie wydano na stałe.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), na mocy której znowelizowano przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) przysługuje obecnie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast świadczenie, o które może ubiegać się osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność powstała w innym czasie, to specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z tym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny
i opiekuńczy (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) - ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), tj. kwoty [...] zł.
Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć
w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:
a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30ci 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,
c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (składniki określone zostały w oświadczeniu stanowiącym załącznik do rozporządzenia).
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Z. B. wraz z mężem tworzą wspólne gospodarstwo domowe, a miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł
co w przeliczeniu na dochód członka rodziny wynosi [...] zł. i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wobec faktu, że łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekroczył kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. [...] zł, specjalny zasiłek opiekuńczy, zdaniem Kolegium, nie mógł być Z. B. przyznany, zgodnie z treścią art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Niezależnie od przekroczenia kryterium dochodowego, w obowiązującym stanie prawnym niezbędnym wymogiem uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis w obecnym brzmieniu nie określa natomiast, że warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia [...]., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej). Niezależnie zatem, czy osoba ubiegająca się
o specjalny zasiłek opiekuńczy pobierała świadczenie pielęgnacyjne, czy też występuje o to świadczenie po raz pierwszy, dla uzyskania zasiłku musi spełnić wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Z. B. po uzyskaniu przez męża orzeczenia o niepełnosprawności nie była zatrudniona.
Wskazaną przez odwołującą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego
z dnia [...] przyznano Z.B. świadczenie pielęgnacyjne ze względu na niemożność podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Z treści cytowanego wcześniej art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że specjalny zasiłek opiekuńczy przyznaje się tylko, jeżeli osoba sprawująca opiekę rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu.
Wobec faktu, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 5
ust. 2 ustawy o świadczeniach oraz w związku z tym, iż Z. B. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej po uzyskaniu przez męża orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógł być jej przyznany.
Pismem z dnia 30 września 2013 r. Z. B. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: "u.ś.r.", obowiązujący od dnia 1 stycznia
2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy
o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548).
Przepisy te wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą.
W świetle treści art. 16a przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione zostało od spełnienia następujących przesłanek:
1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje;
2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529),
3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku
z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki;
4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby
w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;
5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r.
W niniejszej sprawie organy, rozpoznając wniosek skarżącej z dnia r[...], uznały zgodnie, że brak jest podstawy do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, gdyż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz przesłanki, określonej w art. 16a ust. 2 u.ś.r., dotyczącej nieprzekroczenia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r.
W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie, dokonując wykładni 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędnie przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które faktycznie i dosłownie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobami niepełnosprawnymi.
Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi bowiem do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała
w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w niezrozumiały sposób potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przez to, że powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki.
Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Nadto, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza wymaganą analizą materialnoprawnych przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r., konieczne było uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze K 27/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji RP.
Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.
Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. uznał, że wprowadzenie tychże regulacji doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał zastrzegł jednocześnie, że sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po [...] ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tym niemniej, na podstawie tego właśnie przepisu skarżąca została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego ww. decyzją Kolegium z dnia [...], a następnie, z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, de facto "" do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy jej odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazła się skarżąca, kwalifikuje ją zatem do grupy adresatów komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Obalenie domniemania konstytucyjności art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia
7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiło w chwili ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r. Oznacza to, że pomimo, iż zaskarżone w tej sprawie decyzje zostały wydane przed ogłoszeniem wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 27/13, to dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy
z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także
w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 586/08, LEX nr 526408).
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto skoro wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytutywnego przepisu (m.in. NSA w postanowieniu z dnia 9 października 2007 r., I FSK 1261/07, Lex nr 440637; w wyroku z 15 listopada 2006 r., II OSK 1349/05, Lex nr 318307; oraz wyroku z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09, Lex nr 606334).
Uwzględniając powołane orzecznictwo, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji z dnia [...] przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża na czas nieokreślony.
Przywrócenie prawa do kontynuacji przyznanego ostateczną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, bez możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych o wypłatę utraconych korzyści za okres po [...], implikuje z kolei konieczność rozważenia przez organ, w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku, o którego przyznanie skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia [...].
Nie do zaakceptowania – z prawnego punktu widzenia - jest bowiem taka sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją, a tak - w ocenie Sądu - należy interpretować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, będzie ubiegać się jednocześnie o przyznanie specjalnego zasiłku. Korzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość ubiegania się o zasiłek, albowiem oba świadczenia stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny.
Końcowo należy zasygnalizować, że wprawdzie ustawa nowelizująca z dnia
7 grudnia 2012 r. zmierzała do uporządkowania przepisów regulujących świadczenia pielęgnacyjne w celu wyeliminowania powstałych w tym zakresie nadużyć, tym niemniej przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, nie pozbawia możliwości zrealizowania tegoż celu. Prawidłowość wykonywanej opieki nad osobami niepełnosprawnymi może być bowiem weryfikowania przez organy pomocy społecznej, a w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia możliwa jest również – w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. – zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawa do tego rodzaju świadczenia.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
