IV SA/Wr 406/13

Uzasadnienie

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr [...]po rozpatrzeniu odwołania A. S. od, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. M., decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. M., z dnia 14 marca 2013 r. ([...]), odmawiającej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko: M. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że decyzją z dnia 14 marca 2013 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania A. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko, D. S.. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie wyjaśnił, że "na bieżący okres zasiłkowy został już przyznany Pani dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i w świetle obowiązujących przepisów w sytuacji, gdy w ramach jednego urlopu wychowawczego matka sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem, to dodatek ten nie ulega zmianie i wynosi nadal 400 zł miesięcznie. Przyznanie dodatku w wysokości 400 zł na każde dziecko byłoby niezgodne z art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych".

A. S. odwołała się od decyzji z dnia 14 marca 2013 r., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła błędną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, "polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, niezależnie od tego, czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, ma prawo do otrzymywania dodatku w kwocie 400 zł". Wskazała także, że przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia przepisów powoduje "naruszenie podstawowych zasad równości funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej". W treści odwołania podkreśliła, iż zaskarżona decyzja Jest nieuprawniona i pozostaje w sprzeczności z fundamentalnymi zasadami Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka". Odwołująca się zwróciła uwagę, że odmowa przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu pozbawia jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb dzieci. Dodała, że jej dzieci są wcześniakami i pozostają pod opieką lekarzy specjalistów. Potrzebują ubrań, środków higienicznych i czystości itp. Ponadto jej rodzina jest zadłużona. Po odliczeniu wydatków na spłatę kredytu, a także podstawowych opłat mieszkaniowych pozostaje około 1650 zł na zaspokojenie wszystkich potrzeb ośmioosobowej rodziny. Odwołująca się wywiodła dalej, że: "Jak wskazuje się w orzecznictwie, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tylko wtedy spełniać będzie funkcję zaopatrzeniową umożliwiając choćby częściowe zaspokojenie potrzeb każdego z wychowywanych przez osobę uprawnioną dzieci, gdy ustalony zostanie na każde dziecko, nad którym sprawowana jest opieka i na które udzielony został urlop wychowawczy. (...) Przyznanie jednego dodatku w kwocie 400 zł, na wszystkie troje dzieci nie spełni w mojej ocenie swej funkcji zaopatrzeniowej i nie będzie stanowić realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony i pomocy rodzinie".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę stwierdziło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w powołanej na wstępie ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych; 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (art. 10 ust. 2 ustawy).

A. S. jest matką pięciu synów, m.in. urodzonych w 2012 r. trojaczków: S., D. i M. S..

Wnosząc o przyznanie świadczeń rodzinnych, A. S. przedłożyła do akt sprawy zaświadczenie pracodawcy stwierdzające, że jest zatrudniona na umowę o pracę na czas nieokreślony od 1 stycznia 2008 r. Od dnia 31 stycznia 2013 r. do 30 stycznia 2016 r. udzielono jej urlopu wychowawczego. Urlop wychowawczy został udzielony na dzieci: S., D. i M. S.

Decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. ([...]) Stronie przyznano zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na J., S., D., M., S. i D. S. Dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznano tylko na S. S. Decyzją z dnia 14 marca 2013 r. [...]odmówiono przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. S.

W opinii Odwołującej się dodatek ten przysługuje jej na każdego z synów, których urodziła w 2012 r. Kolegium nie podziela tego stanowiska. Zdaniem Kolegium, przepisy art. 10 ust. 1 i 2 powołanej ustawy ustalają w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem lub dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Od ilości dzieci i stanu ich zdrowia przepisy uzależniają jedynie długość okresu pobierania dodatku. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, iż w przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), osobie opiekującej się przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego (nie dodatki) z tytułu opieki nad dzieckiem przez okres 36 miesięcy kalendarzowych. W przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka dodatek przysługuje przez okres dłuższy o 12 miesięcy. Dodatek ten ma stanowić rodzaj rekompensaty dla matki lub ojca utraty dochodów po przejściu na urlop wychowawczy.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. VIII SA/Wa 152/12, wywodząc: "artykuł 10 ustęp 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Zrozumienie treści powyższego przepisu nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych" (LEX nr 1212298).

Trzeba podkreślić, że stosownie do art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Świadczenie przyznawane na postawie art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie należy do świadczeń o charakterze uznaniowym. Możliwość jego przyznania uzależniona jest ściśle od określonych przesłanek ustawowych i organ rozpatrujący wniosek o jego przyznanie nie ma swobody w wyborze rozstrzygnięcia.

Kolegium dostrzega i rozumie, że rodzina Odwołującej się jest w trudnej sytuacji materialnej. Biorąc jednak pod uwagę wyłożone powyżej powody, zobligowane było do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia 15 kwietnia 2013 r., zarzucając przede wszystkim błędną wykładnię art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ "prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, niezależnie od tego czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, mam prawo do otrzymywania dodatku w kwocie 400 zł." Autorka skargi zarzuca także naruszenie art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 18 i art. 32, w związku z art. 8 Konstytucji RP, przez "brak zastosowania tych przepisów przy dokonywaniu wykładni treści ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznanie wyłącznie jednego dodatku na trzech małoletnich chłopców, co powoduje naruszenie podstawowych zasad równości funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej", oraz naruszenie art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, "przez brak jego zastosowania, co także doprowadziło do niewłaściwej interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinny". A. S. zarzuciła także naruszenie art. 7 k.p.a., "poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że jest matką pięciu synów podczas gdy ma sześciu synów".

W uzasadnieniu skargi A. S. wskazała, że w wyroku z dnia 15 maja 2013 r. (VIII SA/Wa 137/13) WSA w Warszawie uznał, że przyznanie jednego dodatku na wszystkie troje dzieci nie spełni swej funkcji zaopatrzeniowej i nie będzie stanowić realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony i pomocy rodzinie. Podzielił tym samym pogląd wyrażony w tym zakresie przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (IV SA/Po 848/07) oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. (I SA/Wa 1898/12). "Jednocześnie skład orzekający WSA w Warszawie wycofał się z uprzednio prezentowanego poglądu wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r." (VIII SA/Wa 152/12), na który powołało się Kolegium w swojej decyzji. Sąd uznał, że samo wskazanie w art. 10 ust. 1, że dodatek przysługuje nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy, gdy opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, nie wyklucza możliwości ustalenia tego dodatku odrębnie na każde dziecko, do każdego z trzech przyznawanych zasiłków rodzinnych. A. S., za Trybunałem Konstytucyjnym, wskazała też na cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, która ma wspierać rodzinę o stosunkowo niskich dochodach. Rodzina autorki skargi jest wielodzietna i - jak dostrzegło Kolegium - znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. W odniesieniu do takich rodzin "Konstytucja nakazuje władzom publicznym udzielenie szczególnej pomocy". Zgodnie z kolei z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, sprawą nadrzędną we wszystkich działaniach dotyczących dzieci powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. W zakończeniu skargi jej autorka - za WSA w Warszawie - powtórzyła, że "wykładnia przepisu art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy, w oderwaniu od postanowień konstytucyjnych, nie jest wykładnią możliwą do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa" (powoływany wyżej wyrok z dnia 14 grudnia 2012 r.).

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podtrzymało stanowisko zajęte i obszernie uzasadnione w decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r.

Kolegium wyjaśniło, że dokonując wykładni art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosowało, uznawane również dzisiaj za dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, tzw. ogólne zasady postępowania interpretatora tekstu prawnego, wskazane w uchwale z 29 listopada 1999 r. (FPK 3/99, www.nsa.gov.pl), zgodnie z którymi:

- należy najpierw ustalić, czy dany wyraz (zwrot), budzący wątpliwości interpretatora nie posiada definicji legalnej zawartej w akcie prawnym, w którym znajduje się, chyba że w tekście danej ustawy istnieje wyraźne odesłanie do innej ustawy;

- wobec braku definicji legalnej należy podjąć działania mające za cel ustalenie, czy budzący wątpliwości zwrot ma swoje powszechnie ustalone w języku prawniczym (języku literatury prawniczej i języku orzecznictwa sądowego) danej gałęzi prawa znaczenie;

- w następnej kolejności należy odwołać się do języka powszechnego, czyli skorzystać najlepiej z kilku słowników polskiego języka ogólnego;

- dopiero w przypadku wyczerpania reguł językowych, może mieć miejsce stosowanie pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych (np. wykładni systemowej i celowościowej prawa), nakazujących spośród dopuszczalnych na gruncie reguł znaczeniowych danego języka etnicznego sensów tekstu prawnego wybrać takie znaczenie zespołu przepisów, przy którym odtworzone na jego podstawie normy miałyby najsilniejsze znaczenie aksjologiczne w przyjmowanym systemie wartości.

Zasady te zostały pierwotnie sformułowane na gruncie prawa podatkowego, jednak uznaje się je za normę postępowania interpretacyjnego na gruncie całego prawa administracyjnego.

Zastosowawszy te zasady Kolegium uznało, że treść art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych (poza wykładnią gramatyczną), a więc odwoływania się do pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Przepis ten ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Jednocześnie przepis ten nie daje organowi administracji publicznej żadnych uprawnień do określania jej w innej wysokości i nie uzależnia w żaden sposób kwoty dodatku od liczby dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Wyłącznym zaś elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą liczbą dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest wydłużony okres przysługiwania comiesięcznej kwoty tego dodatku Kolegium zauważyło, że wykładni art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych identycznej z zaprezentowaną w, będącej przedmiotem skargi, decyzji dokonuje wiele składów orzekających, różnych sądów administracyjnym. Tytułem przykładu można wskazać na orzekający niedawno skład WSA w Gorzowie Wielkopolskim, w wyroku z dnia 22 maja 2013 r. (II SA/Go 346/13), który nie podzielił stanowiska wyrażonego w powołanych przez skarżącą wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. (IV SA/Po 848/07) i WSA w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2013 r. (II SA/Rz 917/12). Stanowisko zbieżne z Kolegium zajęły tez m. in. składy orzekające: WSA w Olsztynie, w wyroku z 5 grudnia 2006 r. (II SA/Ol 837/06), WSA w Krakowie, w wyroku z 18 października 2012 r. (III SA/Kr 1495/11), WSA w Gliwicach, w wyroku z 26 marca 2013 r. (IV SA/GI 748/12), a także WSA we Wrocławiu, w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. (IV SA/Wr 149/12, www.nsa.gov.pl). Pogląd taki został przedstawiony również w komentarzu do art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawartym w publikacji pt. Świadczenia rodzinne - komentarz (R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, str. 153).

Wskazywane w skardze wyroki są na tle całokształtu orzecznictwa sądowoadministracyjnego odosobnione. Zdaniem Kolegium, poglądy przedstawione w tych wyrokach nie znajdują żadnego uzasadnienia w treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, a dokonana wykładnia ma charakter prawotwórczy, gdyż wyinterpretowano z tekstu ustawy normy prawne, których ustawa ta nie zawiera.

Kolegium zauważyło, że jeżeli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, str. 66 i nast., Z. Ziembiński, o stanowieniu prawa i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, str. 82). Zakaz wykładni prawotwórczej to jedna z podstawowych dyrektyw wykładni przepisów prawa. Wynika z niej, że nie wolno pod pozorem wykładni ani tworzyć nowych norm prawnych, ani modyfikować znaczenia norm już istniejących (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, str. 20 i 21). Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa, w myśl z wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Stąd organ decyzyjny - nawet przy najgłębszym zrozumieniu racji podnoszonych przez stronę postępowania - nie może wydać decyzji niezgodnej z przepisami prawa.

Następnie organ odwoławczy powołał się i obszernie przedstawił treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. IV SA/Wr 149/12. W wyroku tym, na tle podobnego stanu faktycznego i tożsamego stanu prawnego Sąd ten wywiódł i uzasadnił, że w przypadku porodu mnogiego, uprawnionemu przysługuje tylko jeden dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Odnosząc się do podniesionej w skardze trudnej sytuacji materialnej skarżącej, wskazano, że podstawy do przyznania świadczenia rodzinnego określone są w ustawie o świadczeniach rodzinnych, która m.in. właśnie od osiągniętego w rodzinie dochodu uzależnia możliwość przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków, które, jak wspomniano wyżej, nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucję poszczególnych dodatków. Gdyby więc autorka skargi nie znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej, w ogóle nie byłoby mowy o korzystaniu ze świadczeń rodzinnych.

Odnosząc się do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów Konstytucji RP Kolegium zauważyło, że w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych nie można mówić o naruszeniu przepisów Konstytucji, skoro przepisy te nie są podstawą prowadzenia przez organ administracyjny postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, ONSAiWSA 5(8)2005). Zbyt dowolne korzystanie z zasad konstytucyjnych, z pominięciem przepisów ustawowych mających zastosowanie w sprawie, może prowadzić do naruszenia kompetencji ustawodawcy (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2001 r., IV SA 1108/99, OSP 12/2003). Pełna realizacja postanowienia Konstytucji możliwa jest dopiero na podstawie ustawy (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1.997 r., Warszawa 2000 r" s. 20), którą w rozpatrywanej w postępowaniu administracyjnym sprawie była przede wszystkim ustawa o świadczeniach rodzinnych.

Dodano, że organy nie mogą ustalić wyższej kwoty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na podstawie powoływanej w skardze Konwencji Praw Dziecka, ponieważ Konwencja nie ustala zasad udzielania przez Państwo świadczeń rodzinnych.

Wreszcie, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady "równości funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej" spostrzeżono, że zasada równości wobec prawa polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 1988 r., U. 7/87, OTK w 1988 r., cz. I, poz. 1). Punktem wyjścia orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości (wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, Dz.U.2008/138/872).

Cechą relewantną adresatów normy prawnej wskazanej w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest pozostawanie na urlopie wychowawczym, nie zaś liczba dzieci, którymi podczas przebywania na urlopie wychowawczym adresat normy prawnej faktycznie się opiekuje. Jak wspominano, liczba dzieci ma znaczenie przy ustalaniu prawa do innych świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Dlatego dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w jednej, sztywnej kwocie, wszystkim znajdującym się w porównywalnej sytuacji, a więc przebywającym na urlopie wychowawczym.

Kolegium zauważyło, że celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Skoro urlop wychowawczy jest zwolnieniem od obowiązku świadczenia pracy udzielanym pracownikom w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem (lub dziećmi), to wiązanie wysokości dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z liczbą dzieci, nad którymi sprawuje się opiekę, naruszałoby zasadę równości wobec prawa osób przebywających na urlopie wychowawczym i sprawiedliwości społecznej. Jeszcze raz powtórzyć bowiem trzeba, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego otrzymuje się tylko dlatego, że jest się na urlopie wychowawczym. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 28 listopada 2002 r. (II UK 94/02, OSNP 2004, nr 6, poz. 106), urlop wychowawczy w związku z urodzeniem podczas porodu więcej niż jednego dziecka przysługuje w wymiarze nieprzekraczającym 3 lat, nie dłużej niż do ukończenia 4 roku życia przez dziecko urodzone jako pierwsze. Innymi słowy, w razie urodzenia podczas jednego porodu dwojga lub więcej dzieci pracownik ma prawo do urlopu wychowawczego na takich samych warunkach jak w sytuacji, w której podczas jednego porodu urodziło się jedno dziecko.

Stwierdzono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że skarżąca ma pięciu synów, a naprawdę ma sześciu synów. Była to jednak oczywista omyłka, nie zaś naruszenie art. 7 k.p.a., co zarzucono w skardze. Rozpatrywana sprawa dotyczyła tylko jednego z synów skarżącej – M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 10 powołanej wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stanowi on, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawnością (ust. 1).

Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (ust. 2).

Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3). W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek (ust. 4).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w wypadku porodu mnogiego obejmującego więcej niż jedno dziecko, rodzicom (matce lub ojcu) przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego czy też przysługuje on na każde z narodzonych dzieci.

Podobna sprawa była już wcześniej przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r., IV SA/Wr 149/12 stwierdził, że w analizowanym stanie uprawnionemu przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Na rzecz powyższego wniosku przemawia wykładnia gramatyczna i historyczna.

Sąd w powołanym wyroku skonstatował, że z interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wynika, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość rozważanego dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł. Wskazany kierunek wykładni umacnia porównanie analizowanego unormowania z innymi przepisami ustawy regulującymi zasady i przesłanki ustalenia wysokości pozostałych dodatków do zasiłków rodzinnych. I tak ustawodawca wyraźnie stanowi, że w przypadku dodatku z tytułu urodzenia dziecka, jeżeli podczas jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko, dodatek (w wysokości 1000 zł) przysługuje na każde dziecko (art. 9 ust. 4). Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci (art. 12a ust. 3). Dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje w wysokości 80 zł miesięcznie na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego (art. 12a ust. 2). Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje miesięcznie w wysokość 60 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5 roku życia, 80 zł miesięcznie na dziecko powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia (art. 13 ust. 2). Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku (...) w wysokości 100 zł na dziecko (art. 14 ust. 2).

Nie ulega wątpliwości, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacone łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje, poszczególnych, konkretnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie praw do dodatku - w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu - to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Oznacza to, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie władzy polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych przy czym dodatek wynosi 400 zł, niezależnie od liczby niepełnosprawnych dzieci poddanych pieczy rodziców.

Przedstawioną interpretację wzmacnia wykładnia historyczna. Analizowany przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych treściowo i koncepcyjnie nawiązuje wprost do rozporządzeń Rady Ministrów: z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz. U. z 1990 r. nr 76, poz. 454 ze zm.) i z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych (Dz. U. nr 63, poz. 277 ze zm.). Stanowiły one, że zasiłek wychowawczy (zastąpiony obecnie dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego) przysługiwał: 1) nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, 2) nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, 3) nie dłużej niż przez okres 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym.

Na tle przytoczonego brzmienia normatywnego było poza sporem, że w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie osobie uprawnionej wypłacano tylko jeden zasiłek wychowawczy, przez okres do 36 miesięcy (por. A. Michalska, T. Radziński, Urlopy wychowawcze, Warszawa 1983 r., s. 46,47). Potwierdzał to art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy.

Przedstawione względy wynikające z wykładni gramatycznej i historycznej wskazują, że u podstaw obecnych oraz poprzedzających je unormowań w sprawie świadczeń (zasiłków, następnie dodatków wychowawczych) leżała podobna koncepcja regulacyjna, co wzmacnia przyjęty kierunek interpretacji rozwiązań obowiązujących.

W związku z tym można jednak postawić pytanie o dopuszczalność uchylenia przedstawionej interpretacji w drodze wykładni celowościowej, na którą m.in. powołuje się skarżąca w treści skargi.

Należy zauważyć, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z panującym poglądem nauki teorii prawa, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. Inaczej mówiąc, nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego sensu zwrotu prawnego. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r. (OSNP 2007 r., nr 3-4, poz. 37) wskazano, że - znaczenie językowe powinno wyznaczać granice wykładni (...). Wymagają tego względy pewności i bezpieczeństwa prawnego. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi. Przepis art. 10 ustawy, na tle brzmienia jej innych unormowań w sensie językowym nie budzi wątpliwości.

Wskazane uregulowania stanowią realizację obowiązków państwa, wyrażonych w art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl których Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Należy nadmienić, że ustawa o świadczeniach rodzinnych jest tylko jednym ze składników całego sytemu przepisów realizujących wskazaną wyżej zasadę konstytucyjną. Poza nią, zasadę tę wypełniają konkretną treścią normatywną m.in. przepisy prawa pracy, prawa podatkowego, prawa pomocy społecznej, instytucje prawa socjalnego wsparcia (np. przepisy o dodatkach mieszkaniowych) i in., które należy traktować jako całość.

Warto nadmienić, że treść i motywy tego wyroku zostały podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., I OSK 2692/12. Sąd ten stwierdził ponadto, że zwartą w motywach wyroku WSA we Wrocławiu argumentację wzmacnia odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm RP IV kadencji nr druku 1555). Przedstawiając podstawowe założenia i cel projektowanej regulacji prawnej podkreślono potrzebę utworzenia nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, które mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W rozważaniach szczegółowych dotyczących zasiłku rodzinnego stwierdzono, że przesłanką utworzenia tego zasiłku jest potrzeba wsparcia finansowego rodzin, których dochody są poniżej poziomu ustalonego na podstawie badań jako próg wsparcia dochodowego rodzin. Wskazano, że rodzina uprawniona do zasiłku rodzinnego może otrzymać jednorazowe lub okresowe jego zwiększenie, w formie dodatku do zasiłku rodzinnego w związku z sytuacjami wymienionymi w art. 8. W odniesieniu zaś do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego podano: "wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie", podkreślono, że zaproponowano w ustawie jednakową wysokość świadczenia, odnotowując m.in. jednocześnie, że w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu zasiłek wypłacany będzie nie dłużej niż przez trzy lata. Zapisy te, przedstawiające zamierzenia ustawodawcy, potwierdzają dodatkowo prawidłowość wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku i w konsekwencji również prawidłowość zaakceptowania przyznania skarżącej jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, pomimo że skarżąca sprawuje w tym okresie opiekę nad kilkorgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu.

Sąd podzielił argumentację Kolegium na temat znaczenia sytuacji materialnej strony dla uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i rozważań na temat zgodności tego składnika świadczeń rodzinnych z Konstytucją – zawartą w odpowiedzi na skargę.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.