II SA/Go 949/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto wydał w dniu [...] sierpnia 2013r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), decyzję nr [...], którą nałożył na J.B. i P.K. - współwłaścicieli budynku nr 9 przy ulicy [...], obowiązek przywrócenia w terminie do 30 kwietnia 2014r. ściany szczytowej budynku mieszkalnego nr 9 na działce nr [...] usytuowanej w odległości 3,60m od granicy z działką nr [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu okiennego na parterze, wskazując, że zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz.690 ze zm.) w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej nie powinna być niższa niż - dla tej ściany El 30.

Ponadto, tą samą decyzją, na podstawie art. 104 § 1 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził brak przesłanek do wydania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego bądź do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych polegających na przebudowie parteru budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w zakresie zamurowania drzwi wejściowych i trzech okien, wstawienia małego okienka w miejscu trzeciego okna, wykonania ścianki działowej wewnątrz budynku w korytarzu w części wejściowej od ulicy włączając w ten sposób fragment korytarza do mieszkania na parterze, wykonania od strony podwórza w miejscu czterech okien trzech okien o innych tj. większych wymiarach, likwidacji od strony podwórza ganku drewnianego z zadaszeniem, zmiany kształtu schodów zewnętrznych oraz zmiany wymiarów otworu drzwiowego na mniejszy i likwidacji naświetla nad drzwiami.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał na następujący stan faktyczny.

Po otrzymaniu pisma Kancelarii Prawniczej [...], działającej w imieniu W.W.-K., w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym nr 9 przy ulicy [...], organ zawiadomił strony o planowanych oględzinach nieruchomości przy ulicy [...]. Podczas oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...] października 2012r. stwierdził, że na parterze budynku od strony ulicy [...] zamurowano drzwi wejściowe i trzy okna - w miejscu trzeciego okna wstawiono małe okienko. W korytarzu budynku w części wejściowej od ulicy postawiono ściankę działową, włączając w ten sposób fragment części wspólnej do mieszkania na parterze. W ścianie szczytowej budynku położonej w odległości 3,60 m od granicy działki, na parterze budynku wykonano okno do pomieszczenia mieszkalnego. Na parterze od strony podwórza w miejscu czterech okien wykonano trzy okna o innych tj. większych wymiarach. Od strony podwórza zlikwidowano ganek drewniany z zadaszeniem, zmieniono kształt schodów zewnętrznych oraz zmieniono wymiary otworu drzwiowego na mniejsze i zlikwidowano naświetle nad drzwiami.

Dalej organ wskazał, że właścicielami lokalu mieszkalnego nr 1 na parterze budynku są J.B. i P.K., natomiast właścicielką lokalu mieszkalnego na piętrze jest W.W.-K.. Podał też, że samowolnie wykonane roboty budowlane dotyczą lokalu położonego na parterze budynku nr 9 przy ulicy [...] oraz części wspólnych tzn. korytarza i wejścia do przedmiotowego budynku. Organ podniósł również, że w pismach kierowanych do niego J.B. wniosła, iż od 30 lat parter budynku nr 9 od strony ulicy Stromej nie zmienił się, nie było tam żadnych innych okien i otworów, a nadto poinformowała, iż na budynek nr 9 przy ulicy [...] nigdy nie było żadnych projektów ani fotografii świadczących o tym, że mógł on wyglądać inaczej niż obecnie tj. podobnie do przyległego budynku nr 7.

W toku postępowania wyjaśniającego organ przyjął, że roboty budowlane

w obrębie lokalu mieszkalnego na parterze budynku wykonane zostały około 30 lat wstecz przez ówczesnego właściciela budynku. Natomiast roboty wykonane na częściach wspólnych tzn. korytarzu i wejściu do budynku wykonane zostały przez J.B. na przestrzeni lat 1982 - 1999. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o oświadczenia stron organ ustalił, że otwór okienny w ścianie szczytowej wykonano przed 30 laty przez ówczesnego właściciela nieruchomości tzn. przed zasiedleniem budynku przez J.B. i P.K.. Zdaniem PINB nie ulega wątpliwości, że zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczy przebudowy budynku, na wykonanie której, w świetle art. 28 Prawa budowlanego konieczne jest pozwolenie na budowę. Następnie organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. nałożył na J.B. i P.K. obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2013 r. oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych na parterze budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...], w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną oraz ich wpływu na stan techniczny budynku. W dniu 18 stycznia 2013r. została dostarczona do Inspektoratu ocena techniczna wykonana przez osobę z uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, zrzeszoną we właściwej izbie samorządu zawodowego. W opinii tej autor zajął stanowisko, że wszystkie roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i nie mają negatywnego wpływu na stan techniczny budynku nr 9 przy ulicy [...]. Natomiast odnośnie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi otworu okiennego wykonanego w ścianie szczytowej usytuowanej w odległości 3,60 m od granicy z działką sąsiednią, organ stwierdził, że lokalizacja taka jest zgodna z obowiązującym w trakcie wykonania tego zakresu robót przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Ustalenia powyższe stanowiły podstawę wydania przez PINB dnia [...] lutego 2013r. decyzji, którą stwierdził brak przesłanek do wydania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego bądź nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie parteru budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]. Decyzja ta została uchylona następnie decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgromadzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto materiał dowodowy nie wskazywał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, czy wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Wyjaśnienia również wymagało, czego PINB nie uczynił, czy przedmiotowy budynek jest objęty ochroną konserwatorską. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nieprawidłowo przyjął, iż w przypadku samowoli budowlanej w odniesieniu do oceny zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami mogą mieć zastosowanie przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w trakcie wykonania robót (organ takiej oceny dokonał w odniesieniu do otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku usytuowanej w odległości 3,60 m od granicy z działką sąsiednią).

Ponownie rozpatrując sprawę PINB Miasto w dniu [...] kwietnia 2013r. przyjął pisemne oświadczenie J.B. dotyczące "ustalenia terminów wykonywania prac remontowych". Dołączyła ona do akt sprawy dokumenty: oświadczenie z 1988r. na okoliczność wywozu gruzu i odpadów powstałych w wyniku remontu, pismo z dnia [...] marca 1993r. otrzymane z Urzędu Miejskiego stwierdzające, że planowane wówczas przez nią prace w postaci "odnowienia elewacji zewnętrznej budynku" nie wymagają pozwolenia na budowę, kserokopie fotografii potwierdzających wcześniejszy wygląd elewacji oraz kopie aktów notarialnych dotyczących nabycia lokalu (z dnia [...] czerwca 1984r. oraz z dnia [...] lipca 1984r.). Ponadto PINB wskazał, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. zwrócił się do Urzędu Miasta - Departament Rozwoju Miasta, z zapytaniem, czy wydane zostały zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonywanie robót w zakresie zmiany otworów okiennych i drzwiowych, wykonaniu ściany wewnętrznej na parterze oraz likwidacji ganku drewnianego od strony podwórza i zmiany kształtu schodów zewnętrznych w budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013r., wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta wyjaśniono, iż w dniu [...] lipca 2000r. wydana została na rzecz S.K. decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca adaptację części pomieszczeń mieszkalnych na sklep samoobsługowy w budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Przy czym zatwierdzony projekt budowlany obejmował między innymi zmianę otworów okiennych i drzwiowych, nie obejmował natomiast innych robót wymienionych w piśmie PINB Miasto. Ponadto dla przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2000r. dotyczącą budowy garażu dwustanowiskowego, zaś decyzją z dnia [...] lutego 2007r. przyjęto do użytkowania budynek garażowo-mieszkalny, którego inwestorem była J.B.. Wydana została również decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1999r. w zakresie budowy budynku garażowego z nadbudową na cele mieszkalne oraz modernizacji i nadbudowy części istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej, przy czym inwestor – W.W. – K. zawiadomiła organ o zakończeniu tej budowy. Ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013r. wskazano również, iż w dniu [...] czerwca 2001r. J.B. dokonała zgłoszenia postawienia ścianki działowej w korytarzu budynku przy ul. [...].

Dalej organ I instancji podał, że pismem z dnia [...] maja 2013r. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w kwestii wskazanej w decyzji kasacyjnej WINB z dnia [...] marca 2013r. dotyczącej wpływu na rozstrzygnięcie postępowania naprawczego regulowanego przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wobec faktu objęcia budynku przy ul. [...] ewentualną ochroną konserwatorską. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] czerwca 2013r. Miejski Konserwator Zabytków wyjaśnił, że przedmiotowy budynek jest prawnie chroniony ze względu na swoje położenie w obrębie otoczenia historycznego układu urbanistycznego Miasta wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] oraz znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków, przy czym budynek przy ul. [...] nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. W związku z tym Miejski Konserwator Zabytków nie posiada kompetencji do podjęcia działań w związku z samowolnymi robotami w tym budynku. Jednocześnie MKZ stwierdził w zakończeniu swojego wystąpienia, iż nie widzi "przeciwwskazań do podjęcia działań nakazowych" przez powiatowy organ nadzoru budowlanego.

Podsumowując dokonane ustalenia, organ I instancji stwierdził, że ocena zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi samowolnie wykonanych robót budowlanych może być dokonana wyłącznie w oparciu o przepisy, które obowiązują w dniu orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Mając więc na względzie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ uznał wykucie otworu okiennego w odległości 3,6om od granicy za bezprawny, co jego zdaniem powoduje konieczność zastosowania przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Pozostałe roboty budowlane, w świetle przedstawionej opinii technicznej, organ uznał za wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie mające negatywnego wpływu na stan techniczny budynku.

Pismem z dnia [...] września 2013r. odwołanie od decyzji PINB Miasto wniosła W.W.-K. oraz jej pełnomocnik A.K.. W odwołaniu podniesiono, że ze względu na samowolny charakter omawianych robót w sprawie winna być wydana decyzja nakazująca przywrócenie całego budynku do stanu sprzed samowoli budowlanych wykonanych przez J.B. i P.K., o co wniesiono w odwołaniu. Zdaniem skarżących okoliczności wskazane przez PINB jednoznacznie wskazują, że na wykonanie omawianych robót nie uzyskano pozwolenia na budowę, zaś w sprawie nie mogą być wzięte pod uwagę wnioski zawarte w opinii technicznej zleconej i opłaconej przez adresatów zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji wykonanych robót uznając je również za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.

W świetle obu ustaw (oraz przepisów wykonawczych do tych ustaw) przebudowa obiektu budowlanego nie podlegała zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast brak wymaganego pozwolenia uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i dalej art. 51 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zastosowanie tych przepisów znajduje uzasadnienie również w przypadku, gdy samowolna przebudowa obiektu została dokonana w okresie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. bowiem przepis art. 103 ust. 2 nakazuje stosownie przepisów poprzedniej ustawy wyłącznie do obiektów lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995r. Natomiast przebudowa obiektu stanowi o wykonywaniu robót budowlanych innych niż budowa obiektu lub ich części. Przy czym ocena zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi takich robót może być dokonana wyłącznie w oparciu o przepisy, które obecnie obowiązują. Zgodnie bowiem z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późniejszymi zmianami) jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budową lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestor nie złożył wniosku o pozwolenie na budowę, organ nadzoru budowlanego przy doprowadzeniu do zgodności z prawem samowolnych robót zobligowany jest do posługiwania się przy ich ocenie przepisami obowiązującymi w dniu orzekania w sprawie. W ocenie WINB zgromadzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że zakres robót będących przedmiotem postępowania został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalenia w tym zakresie dokonane przez PINB na podstawie informacji uzyskanej we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej nie budzą wątpliwości, w związku z czym za prawidłowy należy uznać tryb postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w sentencji zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r., że w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] należy zamurować otwór na parterze w ścianie szczytowej budynku usytuowanej w odległości 3,60m od granicy z działką nr [...]. Istnienie tego otworu narusza bowiem podany przez PINB przepis prawa materialnego - § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a przez wykonanie nałożonego obowiązku budynek odpowiadać będzie wymaganiu określonemu w pkt 2 w/w przepisu. Zdaniem WINB organ powiatowy w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi dopuścił w sentencji decyzji możliwość wypełnienia otworu materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie.

Organ odwoławczy podzielił również rozstrzygnięcie PINB dotyczące pozostałego zakresu robót wykonanych w omawianym budynku w przedmiocie stwierdzenia braku przesłanek do wydania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego bądź nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych. Powyższe stanowisko oparł na wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji oraz na wyniku przedłożonej w toku postępowania na żądanie PINB ocenie technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe.

W szczególności wynik oceny technicznej, w której stwierdzono, iż roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie mają one wpływu na stan techniczny budynku, nie budzi w ocenie organu odwoławczego wątpliwości w związku z czym uznał go za miarodajny i wiarygodny.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego rzetelności przedłożonej przez inwestorów opinii technicznej WINB wyjaśnił, że żądane przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oceny i ekspertyzy wykonywane są przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wskazywania, kto ma wykonać żądaną ocenę techniczną lub ekspertyzę. Jedynym wymogiem ze strony organu żądającego takiej oceny jest posiadanie przez osobę ją sporządzającą stosownych uprawnień. Organ nie może też kwestionować posiadanych przez autora oceny uprawnień, przy czym oczywistym jest, że osoba sporządzająca ocenę lub ekspertyzę techniczną ponosi odpowiedzialność zawodową i cywilną za ewentualne skutki wynikające ze swojego opracowania. Natomiast z dokumentów sprawy wynika, że autorzy ekspertyzy technicznej dotyczącej omawianych robót posiadają stosowne uprawnienia budowlane do sprawowania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, co w świetle art. 13 ust. 4 Prawa budowlanego daje podstawę do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 5, to jest do sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Nadto osoby, które sporządziły oceny techniczne są członkami właściwej izby samorządu zawodowego, co stosownie do art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi podstawę do wykonywania przez nie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję WINB złożyła W.W.-K. zarzucając:

1) rażące naruszenie przepisów: art. 50 ust. 1, art. 84 ust.1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez ich wadliwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że roboty budowlane, polegające na przebudowie budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...], zostały wykonane prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie stwarzają zagrożenia dla użytkowników budynku,

2) rażące naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego i kompleksowego wyjaśnienia wszelkich aspektów sprawy i tym samym naruszenie zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, a nadto poprzez wybiórczą i lapidarną oceną zgormadzonego materiału dowodowego sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi W.W.-K. podniosła, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia o opinię techniczną, która wzbudza wątpliwości organów co do jej rzetelności, czemu dają wyraz w wydanych przez siebie decyzjach, negując pkt 1 tej opinii i nakazując likwidację samowoli budowlanej w przypadku okna w ścianie szczytowej. Za oczywiste uznała też, że zamurowanie drzwi wejściowych i okien od frontu ma wpływ na stan techniczny i estetykę budynku, jak i na sposób korzystania z nieruchomości, utrudniając do niej dostęp, jak też wpływa na zmianę wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesiona w niniejszej sprawie przez W.W.-K. skarga okazała się zasadna.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto dnia [...] października 2012r. podczas oględzin budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] ustalił, że zostały wykonane roboty budowlane polegające na:

1) na parterze budynku od strony ul. [...] zamurowano drzwi wejściowe i trzy okna – w miejsce trzeciego wstawiono małe okienko,

2) wewnątrz budynku, w korytarzu, postawiono ściankę działową włączając w ten sposób fragment części wspólnej do mieszkania na parterze,

3) w ścianie szczytowej budynku na parterze wykonano okno,

4) na parterze od strony podwórza w miejsce czterech okien wykonano trzy okna o większych rozmiarach,

5) od strony podwórza zlikwidowano ganek drewniany z zadaszeniem, zmieniono kształt schodów zewnętrznych oraz zmieniono wymiary otworu drzwiowego na mniejsze i zlikwidowano naświetle nad drzwiami.

Skarżąca W.W.-K. oświadczyła do protokołu, że wszystkie roboty zostały wykonane przez J.B. oraz P.K. bez jakichkolwiek zgód i pozwoleń. W trakcie postępowania administracyjnego J.B. oświadczyła, że budynek w takim stanie jak obecnie jest już od 30 lat, ganek natomiast zlikwidowano w roku 1999.

Przeprowadzona przez Sąd analiza mapy załączonej do protokołu wykazała, że ściana spornego budynku z otworem okiennym znajduje się w odległości 3,60 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Nadto organy ustaliły bezspornie, że roboty powyższe wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność tę potwierdził Prezydent Miasta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie w tym przedmiocie skierowane w trakcie prowadzonego postępowania przez PINB. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Pomimo bowiem wykonania robót jeszcze pod rządami Prawa budowlanego z 1974 roku, na mocy art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego obecnie, zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 tego przepisu wyłącza natomiast stosowanie przepisu art. 48 (odnoszącego się do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części) do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ideą postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W jego toku organ powinien ustalić czy przeprowadzone roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa oraz jakie czynności należy podjąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, pozwalających na zakończenie postępowania stosowną decyzją administracyjną. Jednym ze sposobów pozwalających na dokładne ustalenie, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa jest nałożenie na wskazane w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego podmioty, tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Nadto, zgodnie z przepisem art. 81c ust. 2, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy prowadzące postępowanie mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na wskazane wyżej osoby obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Uregulowana w tym przepisie instytucja ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie na podstawie przepisów ustawy poweźmie wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych,

a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości te nie mogą być jakiekolwiek, muszą być uzasadnione, o charakterze kwalifikowanym. Uzasadnione wątpliwości z pewnością będą występować w razie samowolnego zrealizowania obiektu przez osoby, które nie posiadają stosownych uprawnień budowlanych.

W orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie wydane na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego, nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest wydawane jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Ma dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Celem organu nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Przeprowadzenie takiego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności, jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Łd 1252/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2013r., sygn. akt II OSK 917/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II SA/Bk 256/08). Ocena techniczna jest środkiem dowodowym, a więc podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie nie tylko z formalnego punktu widzenia, tzn. czy została sporządzona przez uprawnioną osobę. Organ ma obowiązek zbadać również, czy jest ona zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Go 730/12).

W niniejszej sprawie na żądanie organu I instancji, zawarte w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, J.B. i P.K. przedłożyli ocenę techniczną sporządzoną dnia [...] stycznia 2013r. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej – mgr inż. K.M.. Zdaniem Sądu, ocena ta jest zbyt lakoniczna, niepełna i niedokładna, aby mogła stanowić dowód w sprawie, stanowiący podstawę wydania decyzji. Brak w niej w szczególności dokładnego wskazania obiektu, którego dotyczy. Nie określono w niej usytuowania obiektu, nie wskazano jego właścicieli, nie wskazano, choćby orientacyjnie, dat, w których samowolnie wykonano roboty budowlane, nie podano przepisów prawnych, stanowiących podstawę opracowania, nie wskazano inwestorów. Brak identyfikacji obiektu powoduje, że przedmiotowa ocena może dotyczyć każdego obiektu budowlanego. Ponadto przedłożona przez inwestorów ocena nie zawiera wniosków końcowych i ich uzasadnienia.

Poza tym w postanowieniu z [...] grudnia 2012r. organ określił roboty budowlane, które powinny być przedmiotem oceny, tymczasem w ocenie niezasadnie odniesiono

się również do robót wykonanych przez skarżącą, które to roboty nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

Nie znajduje również potwierdzenia w rzeczonej ocenie stwierdzenie organu

I instancji, iż roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej "nie mają negatywnego wpływu na stan techniczny budynku nr 9 przy ulicy [...]". Wbrew temu co twierdzi organ, takiego jednoznacznego stanowiska autor oceny nie zajął.

Wobec powyższego należy uznać, że organy stwierdzając brak podstaw do podjęcia działań związanych z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi (za wyjątkiem wykonania okna w ścianie oddalonej o 3,60 m od granicy z działką sąsiednią), naruszyły zasady postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), bowiem swe rozstrzygnięcia oparły wyłącznie o zapisy zawarte w ocenie technicznej, której mocy dowodowej przypisać nie można.

Odnosząc się natomiast do obowiązku zamurowania okna, zauważyć trzeba, iż żaden akt prawny obowiązujący na przestrzeni lat nie zezwalał na lokalizowanie okien w ścianie budynku usytuowanej w odległości od granicy z inną nieruchomością mniejszej niż 4 m (zob. art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli – Dz. U. z 1928r., nr 23, poz. 202 ze zm., § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki – Dz. U. z 1980r., nr 17, poz. 62 ze zm., § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 140 ze zm., § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wobec powyższego należy uznać za prawidłowy tryb postępowania przyjęty przez organy. Słusznie bowiem uznały, iż w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994r. z zastrzeżeniem, że art. 50 zastosowania nie znajdzie z uwagi na fakt, iż roboty budowlane zostały już zakończone, a więc zastosowanie tego przepisu, stanowiącego o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, w zaistniałych okolicznościach byłoby bezcelowe (art. 50 ust. 7).

Zgodnie natomiast z przepisem art. 51 ust. 1 i 2 właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Innymi słowy, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego dotyczy dwóch alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego:

1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować,

2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji.

Oceniając poprawność zastosowania przez organy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy jednak stwierdzić, że postąpiły niezasadnie, w zaistniałej sytuacji nie miały bowiem możliwości legalizacji okna. Niezgodność z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym znajdują zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1423/07; z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 169/06), obligowała organy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 (z uwagi na fakt, że roboty zakończono) Prawa budowlanego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie w szczególności do rozważenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego

o dowody pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, a także ewentualnego zastosowania przepisów art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako że przepisy prawa nie dają podstaw do legalizacji spornego okna.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję WINB.