III SA/Kr 1133/13

Uzasadnienie

wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013r.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2013r. A sp. z o.o. z siedzibą w O złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa 7. Infrastruktura ochrony środowiska, Działanie 7.2. Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2013r. nr [...] Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa poinformował A sp. z o.o., że jej wniosek o dofinansowanie został poddany ocenie formalnej, w wyniku której stwierdzono, że nie spełnia on kryteriów wyboru projektów określonych w Załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. W związku z powyższym projekt został odrzucony na etapie oceny formalnej ze względu na fakt niespełnienia kryterium Kompletność i poprawność załączników. Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej oceny formalnej stwierdzono błędy/braki informacyjne w złożonej dokumentacji, które wraz ze sposobem ich korekty, zostały wykazane w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do pisma z dnia 17 czerwca 2013r. znak: [...]. Wnioskodawcy zostało wskazane m.in., iż brak jest załącznika Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000 oraz Załącznik w zakresie Oceny Oddziaływania na Środowisko, a także, że zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie Beneficjenci zobowiązani są do dołączenia do wniosku o dofinansowanie, w przypadku:

- projektów wymagających przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania na środowisko należących do l, II lub III grupy przedsięwzięć (lub składającego się z większej ilości takich przedsięwzięć) – wypełniony formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko (wraz z załącznikami wynikającymi z treści formularza) oraz zaświadczenie wydawane przez organ odpowiedzialny za monitorowanie obszarów Natura 2000 wraz z mapą w skali 1:100000 (lub skali najbardziej zbliżonej), ze wskazaniem lokalizacji projektu oraz przedmiotowego obszaru Natura 2000 oraz z wymaganą dokumentacją z postępowania OOŚ;

- projektów o charakterze infrastrukturalnym nie wymienionych w Aneksie l albo II dyrektywy OOŚ (tj. uznanych za przedsięwzięcia nie mogące znacząco oddziaływać na środowisko), bądź nie wpływających znacząco na obszar Natura 2000 – wypełniony w ograniczonym zakresie formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko oraz zaświadczenie wydawane przez organ odpowiedzialny za monitorowanie obszarów Natura 2000 wraz z mapą w skali 1:100000 (lub skali najbardziej zbliżonej), ze wskazaniem lokalizacji projektu oraz przedmiotowego obszaru Natura 2000.

Ponadto Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich wskazał, iż zgodnie z interpretacją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia 29 listopada 2012r., w myśl której farmę fotowoltaiczną należy uznać za zabudowę przemysłową, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Wnioskodawca zobowiązany jest do przeprowadzenia procedury screeningu. Przeprowadzenie w/w procedury powinno nastąpić przed dokonaniem zgłoszenia robót budowlanych czy uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich podniósł, iż jako sposób poprawy wskazano Wnioskodawcy, że należy dostarczyć brakujący załącznik oraz przedstawić kopie dokumentów potwierdzających przeprowadzenie screeningu. W przypadku zaś braku w/w dokumentów projekt zostanie odrzucony.

Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich stwierdził, że w dniu 24 czerwca 2013r. Wnioskodawca złożył uzupełnienia po ocenie formalnej podając, że wdrożył uwagę poprzez załączenie do uzupełnienia wniosku pisma Wójta Gminy W w sprawie braku wymogu uzyskania decyzji środowiskowej oraz Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000 i Załącznik w zakresie Oceny Oddziaływania na środowisko. W załączonym piśmie z dnia 18 października 2012r. znak [...] Wójt Gminy W wskazał, iż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy farmy fotowoltaicznej nie jest wymagane. Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich zauważył jednak, iż pismo Wójta Gminy W datowanej jest wcześniej niż w/w interpretacja GDOŚ, a co za tym idzie Wójt nie posiadał informacji o tym, iż przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej traktowane jest jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, dla którego istnieje obowiązek przeprowadzenia procedury screeningu. Mając zatem na uwadze interpretacje GDOŚ Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich stwierdził, iż nie można uznać, że przedmiotowy projekt jest zgodny z zapisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 175 z dnia 5 lipca 1985r. z późn. zm.) (tekst jednolity: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko). Brak jest zatem możliwości dofinansowania projektu.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2013r. A sp. z o.o. z siedzibą w O wniosła protest od informacji Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 1 sierpnia 2013r. nr [...]. Spółka wskazała, iż przy uzupełnieniach wniosku na etapie oceny formalnej w dniu 24 czerwca 2013r. zostało załączone: zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000, załącznik w zakresie Oceny Oddziaływania na Środowisko oraz mapa ze wskazaniem lokalizacji projektu oraz przedmiotowego obszaru Natura 2000. Ponadto załączono pismo Wójta Gminy W z dnia 18 października 2012r. znak: [...] w sprawie braku wymogu uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem Spółki, nie ma wymogu wydania decyzji środowiskowej dla niniejszego projektu, co potwierdził Wójt Gminy W (tj. organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) w piśmie z dnia 7 sierpnia 2013r. znak: [...] oraz Starosta przyjmując zgłoszenie robót budowlanych z marca 2013r., czyli już po wydaniu interpretacji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia 29 listopada 2012r., która nie jest konstytucyjnym źródłem prawa i nie wiąże w żadnym zakresie inwestorów.

Spółka podniosła, iż zestawienie typów przedsięwzięć, dla których budowy i eksploatacji wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej zawarto w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 13, poz. 1397). W rozporządzeniu tym ustawodawca sklasyfikował inwestycje w dwóch grupach, wyróżniając przedsięwzięcia mogące zawsze oraz jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W katalogu tego rodzaju przedsięwzięć wskazanym w w/w rozporządzeniu nie ma inwestycji, które choćby częściowo mogłyby odpowiadać pojęciu farmy fotowoltaicznej.

Spółka stwierdziła, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w wyjaśnieniu z dnia 29 listopada 2012r. przyjął odmienne stanowisko, gdyż uznał, że inwestycja polegająca na wykonaniu parku ogniw fotowoltaicznych, jest tożsama z przedsięwzięciem wskazanym w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b w/w rozporządzenia. Spółka wskazała, że zapis ten dotyczy inwestycji, które polegają na zabudowie przemysłowej lub magazynowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody lub w ich otulinach oraz 1 ha na obszarach innych. Spółka wskazała również, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się teren zajęty przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W przypadku farmy fotowoltaicznej będzie to więc powierzchnia pod ogniwa oraz pod wszystkie inne elementy, stanowiące infrastrukturę towarzyszącą. Spółka stwierdziła, iż budowa farmy fotowoltaicznej prowadzi do przekształcenia terenu, na którym jest ona posadowiona. Zwróciła jednak uwagę, że ani samo przekształcenie powierzchni, ani powierzchnia tego przekształcenia nie są przesłankami kwalifikującymi projekt do wskazanej wcześniej grupy przedsięwzięć.

Zdaniem Spółki, w pierwszej kolejności konieczne jest określenie, czy ogniwa wraz infrastrukturą towarzyszącą stanowią zabudowę przemysłową. Spółka stwierdziła, że ani rozporządzenie, ani inne akty prawne nie zawierają definicji "zabudowy przemysłowej". Prawo budowlane zawiera bowiem jedynie definicję budowli, zaś przepisy planistyczne odnoszą się do zabudowy produkcyjnej, którą klasyfikują odrębnie od infrastruktury technicznej. Sam GDOŚ w swoich "Wytycznych – przewodniku po rozporządzeniu z 2011 roku", tłumacząc pojęcie "zabudowy przemysłowej", odnosi się do zabudowy przeznaczonej na działalność produkcyjną. W ocenie Spółki, trudno jest postawić znak równości pomiędzy produkcją a przemysłem. Produkcją będzie bowiem każde zorganizowanie działanie nastawione na wytwarzanie towarów bądź usług. Przemysł to pojęcie znacznie węższe, rozumiane potocznie jako produkcja na skalę masową przy użyciu urządzeń mechanicznych. Również "Polska klasyfikacja działalności gospodarczej" rozdziela działalność przemysłową od wytwórczej w zakresie energetyki. Zdaniem Spółki, wytwarzanie w ramach farmy fotowoltaicznej energii elektrycznej nie może być uznane za produkcję przemysłową, a stosowane do jej uzyskiwania panele i infrastruktura to obiekty budowlane, tj. jedynie infrastruktura techniczna. Nie można zatem, w opinii Spółki, zakwalifikować budowy farm fotowoltaicznych do jedynej kategorii wskazanej w rozporządzeniu, która przynajmniej pozornie odpowiada opisowi takich inwestycji.

Spółka podniosła, iż farma fotowoltaiczna nie ma negatywnego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz zwierząt. Produkcja energii elektrycznej jest bezgłośna i bezzapachowa. W żaden odczuwalny sposób nie oddziałuje na życie człowieka. Z kolei konstrukcja solarów, w tym wysokość paneli, sprawia, że są praktycznie niewidoczne z odległości i nie mają wpływu na lokalny krajobraz.

Mając powyższe na uwadze Spółka A uważa, że jej projekt jest zgodny z zapisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 175 z dnia 5 lipca 1985r. z późn. zm., tekst jednolity: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko). Spółka dodała, że obowiązek wydania decyzji środowiskowej dla zabudowy systemami fotowoltaicznymi powstał dopiero z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013r. poz. 817).

Pismem z dnia 5 września 2013r. Nr [...] Zarząd Województwa poinformował A sp. z o.o. z siedzibą w O, że w wyniku rozpatrzenia, na podstawie art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.), zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 wersja nr 12, przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 30 lipca 2013r. oraz Regulaminu konkursu dla Osi Priorytetowej 7. Infrastruktura ochrony środowiska Działanie 7.2. Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, przyjętego Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia 29 listopada 2012r., zmienionego Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia 26 lutego 2013r. (dalej: Regulamin), protestu nie uwzględniono.

W pierwszej kolejności Zarząd Województwa podniósł, iż kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy budowa "farmy fotowoltaicznej" stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w szczególności zabudowę przemysłową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha (§ 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Zdaniem Zarządu, farma fotowoltaiczna mieści się w zakresie pojęcia "zabudowy przemysłowej", o której mowa w w/w przepisie, a zatem organ I instancji prawidłowo ocenił przedmiotowy projekt, pomimo pewnych niedoskonałości uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Zarząd Województwa stwierdził, iż w pełni podziela argumentację przedstawioną przez organ I instancji, w ślad za stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonym w piśmie znak: [...] z dnia 29 listopada 2012r., przy czym nie traktuje w/w stanowiska jako źródła prawa, a jedynie podziela tam wyrażone poglądy, samodzielnie interpretując przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. Zdaniem Zarządu, podstawowym argumentem za uznaniem przedmiotowej instalacji (farmy) fotowoltaicznej za instalację przemysłową jest fakt, iż prowadzi ona do przekształcenia środowiska w stopniu zbliżonym do innych instalacji przemysłowych, a nawet innych rodzajów zabudowy wymienionych w w/w rozporządzeniu. Co więcej, wbrew stanowisku Wnioskodawcy, celem wzniesienia w/w instalacji jest wytwarzanie – i to przemysłowe – energii elektrycznej, która następnie ma być odsprzedawana do sieci przesyłowych. Będzie to więc zabudowa przeznaczona na działalność produkcyjną polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej. Zarząd Województwa nie zgodził się z twierdzeniami Wnioskodawcy, że farma fotowoltaiczna, to "jedynie infrastruktura techniczna", gdyż jest to kompleksowy obiekt produkcyjny, który służy ściśle określonemu celowi, tj. wytwarzaniu energii elektrycznej. Zarząd Województwa stwierdził, iż podejście prezentowane przez Wnioskodawcę, polegające na przyjęciu, iż żadna farma fotowoltaiczna nie będzie przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, prowadzi do sytuacji, w której również zabudowa nawet setek hektarów powierzchni ziemi ogniwami fotowoltaicznymi umykałaby kontroli jej ewentualnego wpływu na środowisko.

Odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu protestu kwestii Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), Zarząd Województwa zauważył, iż nie wzmacnia ona w żadnym stopniu stanowiska Wnioskodawcy. Wprawdzie w PKD wyróżniono sekcję C "przetwórstwo przemysłowe" oraz sekcję D "wytwarzanie i zaopatrywanie w energią elektryczną, gaz, parą wodną, gorącą wodą i powietrze do układów klimatyzacyjnych", niemniej jednak, zdaniem Zarządu, nie jest uprawnionym w świetle powyższego wniosek, iż zabudowa przemysłowa, to jedynie ta zabudowa, która może służyć działalności określonej w sekcji C PKD. Nie została tam bowiem zawarta jednoznaczna definicja legalna pojęcia "zabudowy przemysłowej", zaś analogie stosowane przez Wnioskodawcę wydają się zdecydowanie zbyt daleko idące. W takiej sytuacji poza zakresem "przemysłu" pozostałyby co najmniej dwie sekcje, które w sposób oczywisty do przemysłu należą, a mianowicie wspomniana sekcja D oraz sekcja B "Górnictwo i wydobywanie". Zarząd Województwa wskazał, iż w powszechnym użyciu funkcjonuje pojęcie "przemysłu wydobywczego" oraz "przemysłu energetycznego", określanego niekiedy łącznym mianem "przemysłu paliwowo – energetycznego". A zatem zabudową z tej gałęzi przemysłu będzie "farma fotowoltaiczna".

Zarząd Województwa stwierdził, że także brzmienie znowelizowanego przepisu § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. wskazuje, iż intencją ustawodawcy – także przed nowelizacją – było objęcie zakresem w/w przepisu "farm fotowoltaicznych". W znowelizowanym brzmieniu odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Zdaniem Zarządu, użycie zwrotu ,,w tym" wskazuje, iż zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. W takiej sytuacji wprowadzenie w/w nowelizacji należy traktować nie jako rozszerzenie obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej na nową grupę przedsięwzięć, a jedynie jako doprecyzowanie zapisów, aby nie było żadnych wątpliwości, iż zabudowa systemami fotowoltaicznymi mieści się w zakresie zabudowy przemysłowej .

Zarząd Województwa wskazał, iż zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, w przypadku projektów wymagających przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania na środowisko (zarówno pełnej oceny jak i screeningu) dokumentacja z postępowania OOŚ na potrzeby wniosku o dofinansowanie powinna zawierać:

1. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (dla przedsięwzięć z I i II grupy),

1. postanowienie w sprawie potrzeby/braku potrzeby przeprowadzenia OOŚ (dla przedsięwzięć z II grupy) wraz z niezbędnymi opiniami organów współpracujących.

Zarząd Województwa stwierdził, iż wnioskodawca, pomimo stosownego wezwania, nie przedstawił wymaganych przez Instytucję Organizującą Konkurs (IOK) dokumentów (i tym samym nie spełnił wymogów dla tego rodzaju przedsięwzięć), ani odpowiednich dokumentów, które uzasadniałyby bezzasadność żądania IOK. W tej sytuacji, zdaniem Zarządu, negatywna ocena projektu znajduje usprawiedliwione podstawy.

Zarząd Województwa podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie organ kompetentny do przeprowadzenia postępowania w sprawie "decyzji środowiskowej" nie wypowiedział się w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie została bowiem wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, ani nie zostało wydane odnośnie przedmiotowej inwestycji inne rozstrzygnięcie – np. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), w sytuacji, gdyby w odpowiedzi na podanie strony organ uznał, iż brak jest konieczności (podstaw) wydawania w/w decyzji. Zarząd stwierdził, iż powyższe nie wyklucza ubiegania się o dofinansowanie w ramach RPO, niemniej jednak Wnioskodawca ponosi ryzyko związane z samodzielną oceną braku konieczności uzyskania w/w decyzji (choćby i popartą "opiniami" innych podmiotów), w razie gdyby IOK doszła do przekonania, że uzyskanie w/w decyzji jest jednak wymagane. W takiej sytuacji Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym nie wchodzi w kompetencje organu powołanego do wydania w/w decyzji (ani nie postępuje sprzecznie z jego rozstrzygnięciem), a jedynie samodzielnie ocenia, że pomimo wezwania, nie załączono wymaganych przez Instrukcję dokumentów dla przedmiotowej inwestycji.

Dodatkowo Zarząd Województwa wskazał, iż farma fotowoltaiczna, według poglądów zarówno orzecznictwa, jak i Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, "roboty budowlane polegające na montażu połączonych ze sobą kolektorów fotowoltaicznych wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do żadnej z kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W szczególności montaż systemu kolektorów fotowoltaicznych nie jest objęty dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2012r., II SA/Lu 696/12). Zarząd Województwa uznał zatem, iż rozstrzygnięcie IOK było co do meritum właściwe, a elementy jego uzasadnienia w sposób dostateczny i czytelny określały jego powody.

W skardze z dnia 18 września 2013r. A sp. z o.o. z siedzibą w O wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie Programu Operacyjnego Infrastruktura Ochrony Środowiska Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Skarżąca Spółka zarzuciła również naruszenie art. 71 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227), art. 3 pkt 3, art. 28-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397).

Strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008r., dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach muszą być spełnione przesłanki w nich określone m.in.:

- jest wymagane pozwolenie na budowę wydane na podstawie Prawa budowlanego (art. 72 ust. 1 pkt 1) lub zgłoszenie rozpoczęcia robót (art. 72 ust. 1a),

- planowane przedsięwzięcie może znacznie oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Strona skarżąca wskazała również, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenia na budowę nie wymaga się w przypadkach wymienionych w art. 29 ust. 1-31 Prawa budowlanego i zdaniem strony skarżącej montaż ogniw fotowoltaicznych mieści się w kategorii robót nie wymagających pozwolenia na budowę wymienionych w art. 29 ust. 1 tej ustawy. Strona skarżąca uważa również, że farma, czy też park fotowoltaiczny, nie jest budowlą, gdyż nie została wymieniona jako budowla w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a ponadto zgodnie z tym przepisem urządzenie techniczne stanowi budowlę tylko wówczas, gdy jest urządzeniem wolnostojącym. Natomiast ogniwa są urządzeniami technicznymi, lecz jako całość nie stanowią budowli, ustawodawca rozróżnia bowiem części budowlane urządzeń technicznych od samych urządzeń, uznając za budowle jedynie pierwsze z nich. Skarżąca Spółka wskazała, że także urządzenia takie jak ogniwa, przetwornice nie są częściami budowlanymi urządzeń technicznych elektrowni słonecznych. Są one bowiem odrębnymi pod względem technicznym częściami przedmiotów składających się na całość użytkową w zakresie urządzeń wytwórczych energię elektryczną, a nie budowli.

Strona skarżąca podniosła, iż na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie projektu obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie szczegółowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W rozporządzeniu tym ustawodawca sklasyfikował inwestycje w dwóch grupach, wyróżniając przedsięwzięcia mogące zawsze oraz jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżącej Spółki, należy wziąć pod uwagę, że jeśli określone części składowe przedsięwzięcia stanowią pomniejsze inwestycje ujęte w rozporządzeniu, skutek takiej klasyfikacji dotyczy całego projektu. W przypadku przedsięwzięć, które zawsze znacząco oddziałują na środowisko, przepisy obligują do dokonania procedury oceny oddziaływania na środowisko. Charakter, rozmiar lub lokalizacja tych przedsięwzięć uzasadniają bezwzględny wymóg przeprowadzenia odpowiednich obserwacji środowiskowych, sporządzenie z nich wniosków w postaci raportu, a następnie poddanie ich ocenie kompetentnych organów. Strona skarżąca stwierdziła, iż w katalogu tego rodzaju przedsięwzięć wskazanym w rozporządzeniu nie ma inwestycji, które choćby częściowo mogłyby odpowiadać pojęciu farmy fotowoltaicznej. Skarżąca Spółka stwierdziła, iż pomimo tego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w wyjaśnieniu z dnia 23 listopada 2012r. przyjął stanowisko uznające inwestycje polegające na wykonaniu parku ogniw fotowoltaicznych za tożsame z przedsięwzięciem określonym w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b w/w rozporządzenia. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w przywołanej interpretacji przyjął, że samo przekroczenie powierzchni zabudowy skutkuje nadaniem inwestycji statusu zabudowy przemysłowej. Zdaniem strony skarżącej, organ ten nie wziął jednak pod uwagę cech techniczno-budowlanych inwestycji. Chociaż bowiem posadowienie farmy prowadzi do zmian w terenie, na którym jest zlokalizowana, to ani samo przekształcenie powierzchni ani powierzchnia tego przekształcenia nie są przesłankami kwalifikującymi projekt do wskazanej wyżej grupy przedsięwzięć. Same zaś ogniwa wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie stanowią zabudowy przemysłowej. Skarżąca Spółka stwierdziła, iż ani w/w rozporządzenie ani inne akty prawne nie zawierają definicji zabudowy przemysłowej, a więc nie można uznać, że projektowana inwestycja będzie stanowiła zabudowę przemysłową. Strona skarżąca zarzuciła, iż pomimo tego, że Zarząd Województwa oparł swoje stanowisko na interpretacji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zastrzegając, iż uznaje ją za własną interpretację przepisu § 3 ust. 1 pkt 52 w/w rozporządzenia, zaś sama interpretacja nie stanowi prawa, to jednak interpretacji tej jako własnej nie uzasadnił.

Strona skarżąca uważa zatem, iż nie była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia robót budowlanych i nie była także zobowiązana do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącej Spółki, Zarząd Województwa bezzasadnie przyjął, że skoro w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2013r. poz. 817) zmieniony został przepis § 3 ust. 1 pkt 52 przez dodanie słowa "w tym" farma fotowoltaiczna, to także przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2013r. farmy fotowoltaiczne zaliczane były do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Strona skarżąca uważa, iż interpretacja ta jest błędna i przyjęta wbrew zasadzie lex retro non agit. Rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2013r. weszło bowiem w życie z dniem 10 lipca 2013r. i dopiero inwestycje farm fotowoltaicznych realizowane po tym okresie, z zastrzeżeniem § 2 cytowanego rozporządzenia, będą wymagały przeprowadzenia postępowania screeningu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zarząd Województwa nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że farma fotowoltaiczna nie jest budowlą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organ stwierdził, iż zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w administracji budowlanej, tj. w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego wskazuje się, że farmy fotowoltaiczne są budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego i ponownie odwołał się do poglądów orzecznictwa, że "roboty budowlane polegające na montażu połączonych ze sobą kolektorów fotowoltaicznych wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę".

Zdaniem Zarządu, strona skarżąca przedstawiając argumentację zawartą w złożonej skardze, a dotyczącą braku obowiązku uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, zdaje się nie zauważać, że abstrahując od stanowiska GDOŚ wyrażonego w piśmie z dnia 29 listopada 2012r. znak: [...], farma fotowoltaiczna prowadzi do przekształcenia środowiska w stopniu zbliżonym do innych instalacji przemysłowych, co skłania do uznania jej za instalację przemysłową. Ponadto, celem takowej instalacji jest wytwarzanie energii elektrycznej, czego trudno nie uznać za działalność o charakterze przemysłowym. Wreszcie, zdaniem organu, trudno jest wyobrazić sobie, że farma fotowoltaiczna to tylko infrastruktura techniczna i zasadnym wydaje się uznać, iż jest to kompleksowy obiekt produkcyjny, który służy ściśle określonemu celowi, tj. wytwarzaniu energii elektrycznej.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej o braku uzasadnienia własnej interpretacji przez organ przy jednoczesnym zaaprobowaniu interpretacji GDOŚ, Zarząd Województwa wyjaśnił, iż interpretację GDOŚ należy zakwalifikować jako rodzaj wykładni formalnej przepisu i dlatego też Zarząd mógł oprzeć swoje stanowisko na rozumieniu prawa przedstawionym przez ten organ. Zdaniem Zarządu, nie powinien budzić zdziwienia fakt, iż organ wydając rozstrzygnięcie protestu czerpał wiadomości z opinii organu centralnego, który ustawodawca powołał w tym właśnie celu (kwestie ochrony środowiska). Zarząd podkreślił, iż w rozstrzygnięciu protestu wyraźnie stwierdził, że nie traktuje stanowiska GDOŚ jako źródło prawa, a jedynie podziela wyrażone tam poglądy, samodzielnie interpretując przepis. Wobec powyższego Zarząd Województwa uważa, że zarzut, jakoby przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o dokument nie będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa należy uznać za całkowicie chybiony.

Zarząd Województwa stwierdził również, iż strona skarżąca w złożonej skardze podniosła również zarzut, że organ błędnie powołuje się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym, zdaniem Zarządu, zarzut ten wynika wyłącznie z faktu, iż skarżąca Spółka nie prześledziła toku rozumowania organu, albowiem posłużył się on treścią nowelizacji przepisu § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia do interpretacji wcześniejszego przepisu, mającego zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym. Zarząd Województwa wyjaśnił, iż intencją ustawodawcy – także przed nowelizacją – było objęcie zakresem w/w przepisu "farm fotowoltaicznych". W znowelizowanym brzmieniu odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, iż zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Zdaniem Zarządu Województwa, w takiej sytuacji wprowadzenie w/w nowelizacji należy traktować nie jako rozszerzenie obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej na nową grupę przedsięwzięć, a jedynie jako doprecyzowanie zapisów, aby nie było żadnych wątpliwości, iż zabudowa systemami fotowoltaicznymi mieści się w zakresie zabudowy przemysłowej. Tym samym organ nie zgodził się z twierdzeniami strony skarżącej, iż w ten sposób złamał zasadę lex retro non agit.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Norma art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., zwanej dalej "u.z.p.p.r.") stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c u.z.p.p.r. Stosownie natomiast do art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia lub umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena projektu przedstawionego przez Skarżącego przeprowadzona została w sposób nie naruszający prawa, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

Instytucja Zarządzająca, dokonując weryfikacji formalnej wniosku Skarżącego, uznała że nie spełnia on kryteriów formalnych tj. kryterium kompletności i poprawności załączników. Pomimo wezwania przez organ wnioskodawca nie przeprowadził bowiem procedury screeningu czyli postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, choć był do tego zobowiązany. W ocenie Sądu trafny jest pogląd organu, że złożona przez wnioskodawcę dokumentacja nie była kompletna dla realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ prawidłowo ocenił, że budowa "farmy fotowoltaicznej" stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i stanowi zabudowę przemysłową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010r., Nr 213, poz. 1397). Nieuzasadnione są zarzuty skargi, że w niniejszej sprawie jako źródło prawa potraktowano stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w piśmie znak: [...] z dnia 29 listopada 2012r. W niniejszej sprawie organ jako podstawę prawną wskazał i zastosował rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stanowiące akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227), jak również posiłkowo jedynie, dla wzmocnienia argumentacji, odwołał się do interpretacji tych przepisów dokonanej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ w niniejszej sprawie dokonał prawidłowej interpretacji § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. uznając farmę fotowoltaiczną za instalację przemysłową z tego powodu, że prowadzi ona do przekształcenia środowiska w stopniu zbliżonym do innych instalacji przemysłowych, a nawet innych rodzajów zabudowy wymienionych w w/w rozporządzeniu. Celem wzniesienia w/w instalacji jest przemysłowe wytwarzanie energii elektrycznej, która następnie ma być odsprzedawana do sieci przesyłowych. Stanowi więc ona zabudowę przeznaczoną na działalność produkcyjną polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej, a nie "jedynie infrastrukturę techniczną", jak twierdzi skarżący. Planowana inwestycja stanowi kompleksowy obiekt produkcyjny, który służy ściśle określonemu celowi, tj. wytwarzaniu energii elektrycznej. Trafnie organ odniósł się również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu do kwestii Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), wskazując, że nieuprawniony jest wniosek, iż zabudowa przemysłowa to jedynie ta zabudowa, która może służyć działalności określonej w sekcji C PKD. Trafnie także odwołano się do brzmienia znowelizowanego przepisu § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., wysuwając z niego prawidłowe wnioski. Treść znowelizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że także przed nowelizacją zakresem w/w przepisu objęte były farmy fotowoltaiczne, skoro w znowelizowanym brzmieniu ustawodawca odnosi się do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu ,,w tym" wskazuje, iż zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Nowelizacja nie stanowi zatem rozszerzenia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej na nową grupę przedsięwzięć, lecz jedynie doprecyzowanie dotychczasowych przepisów, tak by nie pozostawiały wątpliwości, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi mieści się w zakresie zabudowy przemysłowej. Wbrew zarzutom skargi obowiązek uzyskania tzw. decyzji środowiskowej istniał zatem także przed nowelizacją dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013r. (Dz.U. z 2013r., poz. 817).

Trafnie zatem w niniejszej sprawie organy oceniły, że doszło do naruszenia Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Przepisy Instrukcji przewidują bowiem, że w przypadku projektów wymagających przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania na środowisko (zarówno pełnej oceny, jak i screeningu) dokumentacja z postępowania OOŚ na potrzeby wniosku o dofinansowanie powinna zawierać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (dla przedsięwzięć z I i II grupy) oraz postanowienie w sprawie potrzeby lub braku potrzeby przeprowadzenia OOŚ (dla przedsięwzięć z II grupy) wraz z niezbędnymi opiniami organów współpracujących. Skoro zatem skarżący, pomimo stosownego wezwania, nie przedstawił wymaganych przez Instytucję Organizującą Konkurs dokumentów, organ trafnie ocenił, że nie spełnił on wymogów dla tego rodzaju przedsięwzięć, co uzasadniało negatywną ocenę projektu. Naruszone zatem zostały wymogi dotyczące Kompletności i poprawności załączników, wynikające z Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 – Regulamin konkursu oraz kryteria wyboru projektu.

Nieuzasadniony jest też zarzut skarżącego, że w niniejszej sprawie nie była wymagana decyzja środowiskowa, skoro Wójt Gminy W jako organ kompetentny do przeprowadzenia postępowania w sprawie decyzji środowiskowej w pismach z dnia 18 października 2012r. oraz z dnia 7 sierpnia 2013r. uznał, że takiego wymogu nie ma. Trafnie przyjął organ, że te pisma Wójta Gminy W nie stanowią rozstrzygnięcia w sprawie istnienia obowiązku wydania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, wydanego zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, ani też nie zostało wydane odnośnie przedmiotowej inwestycji inne rozstrzygnięcie, np. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, nie rozstrzygnął w tej sprawie w formie wymaganej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażając jedynie swoją opinię w tej sprawie.

Sąd orzekający w niniejszy składzie podziela pogląd przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie, że "roboty budowlane polegające na montażu połączonych ze sobą kolektorów fotowoltaicznych wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do żadnej z kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W szczególności montaż systemu kolektorów fotowoltaicznych nie jest objęty dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2012r., II SA/Lu 696/12).

Powyższe, w ocenie Sądu, dowodzi słuszności stanowiska organu, że przedłożony przez skarżącego wniosek był niekompletny, gdyż nie zawierał pełnej dokumentacji środowiskowej, mimo iż organ wzywał do jej przedłożenia. Przeprowadzona w sprawie ocena formalna wniosku Skarżącego jest prawidłowa. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju .

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.