I OPS 4/13

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), postanowieniem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2015/12 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"Czy w świetle § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) w związku z art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) odmowa przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), czy też jest to akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa?"

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 83/12 w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r., którym Sąd ten zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku K. K. o wypłatę nagrody rocznej za rok 2010 w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz K. K. zwrot kosztów postępowania.

Zagadnienie prawne zostało przedstawione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Dyrektor Delegatury ABW w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformował K. K., że na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg nie przyznaje mu nagrody rocznej za 2010 r. Powyższe stanowisko podtrzymał także w pismach z dnia [...] lutego 2011 r. oraz z dnia [...] marca 2011 r.

K. K. pismem z dnia [...] maja 2011 r. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie decyzji w sprawie wypłaty lub odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2010 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., podał, że przedmiotem wniosku K. K. jest negatywne rozpatrzenie jego żądania dotyczącego wypłaty nagrody rocznej za 2010 r., które, w ocenie organu, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, a nie decyzją administracyjną. Przedmiotowy wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, brak jest zatem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, iż zgodnie z zasadami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, tak więc załatwienie sprawy w formie pisma jest zasadne.

K. K. pismem z dnia [...] października 2011 r. wezwał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji w sprawie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformował, że podtrzymuje stanowisko Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] przedstawione w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie nieprzyznania nagrody rocznej za 2010 r.

W związku z powyższym, K. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r., wnosząc o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny tego, w jakiej formie organ winien uzewnętrznić swoje stanowisko odnośnie wniosku o przyznanie nagrody rocznej. Wskazał, że przedmiotową problematykę reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, którego § 7 ust. 3 stanowi, że kierownik jednostki organizacyjnej ABW właściwej ze względu na miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza, pisemnie informuje funkcjonariusza oraz jednostkę lub komórkę organizacyjną właściwą w sprawach finansowych, o obniżeniu lub nieprzyznaniu nagrody rocznej.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że przyznanie funkcjonariuszowi nagrody rocznej wymaga jedynie dokonania czynności materialno-technicznej. Czynność organu, sprowadzająca się do wypłaty żądanego świadczenia, stanowi czynność materialno-techniczną. Odmienna sytuacja będzie miała jednak miejsce wówczas, gdy organ postanowi sporny wniosek rozpoznać negatywnie. W takim przypadku powinien go rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej. Zapewni to stronie ochronę jej interesów na drodze sądowej. Podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt I OSK 247/04 zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia stronie ochrony jej praw. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że "podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy czynność materialno-techniczna, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach". Odmowę dokonania czynności materialno-technicznej należy zatem oceniać w kategoriach bezczynności organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że żądanie strony dotyczące wypłaty nagrody rocznej wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie. Obowiązkiem organu było więc merytoryczne rozpoznanie sprawy, czyli albo dokonanie wypłaty nagrody rocznej, albo – w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku – wydanie decyzji o odmowie wypłaty świadczenia. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wymaga uzewnętrznienia w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 761/ 08). Zgodnie z art. 104 § 1 Kp.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, w określonych sprawach dopuszcza się ich pozytywne załatwienie przez podjęcie czynności materialno-technicznej. Odmowa dokonania takiej czynności powinna nastąpić w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg za niezgodny z normą art. 104 § 1 K.p.a., a więc niemogący stanowić podstawy określenia formy negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie nagrody rocznej. W związku z powyższym stwierdził, że skoro organ nie wypłacił skarżącemu żądanej nagrody rocznej za 2010 r., ani też nie odmówił jej przyznania, wydając w tym zakresie decyzję administracyjną, to pozostaje w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i zaskarżając go w całości zarzucił:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię, tj. przepisu art. 3 § 2 pkt 1 w związku z pkt 4 P.p.s.a. oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg w związku z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 120, poz. 1125 ze zm.), poprzez uznanie, że w sprawie niewypłacenia funkcjonariuszowi nagrody rocznej należy wydać decyzję administracyjną w sytuacji, gdy jest to czynność materialno-techniczna i nie wymaga takiej formy załatwienia sprawy;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz.154 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 statutu będącego załącznikiem do zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. nr 73 w sprawie nadania Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego statutu (M. P. Nr 25, poz. 423) w związku z § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, poprzez uznanie kierownika jednostki organizacyjnej ABW za organ administracji państwowej;

c) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, poprzez nakazanie podmiotowi nieuprawnionemu, tj. Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydania decyzji w sytuacji, gdy to dyrektor delegatury jest władny zadecydować o przyznaniu tej nagrody.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że w sprawie wystąpiło wskazane w sentencji postanowienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż dotyczy ono charakteru prawnego odmowy przyznania funkcjonariuszowi ABW nagrody rocznej. Stosownie do art. 125 ust.1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, uznaniowe i zapomogi. Przy czym, zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 125 ust. 2, Prezes Rady Ministrów określił warunki przyznawania m.in. nagród rocznych, sposób ustalania okresu służby warunkującego nabycie prawa do nagrody rocznej, jej wysokość, przesłanki obniżenia i przypadki, kiedy nagroda nie przysługuje, a także właściwość przełożonych oraz tryb postępowania w tej sprawie. W świetle § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, kierownik jednostki organizacyjnej ABW właściwej ze względu na miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza, pisemnie informuje go oraz jednostkę lub komórkę organizacyjną właściwą w sprawach finansowych, o obniżeniu lub o nieprzyznaniu nagrody rocznej. Przepisy powołanych aktów prawnych, zarówno ustawy jak i powyższego rozporządzenia, w tym zakresie nie zawierają odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też nie regulują odrębnego trybu odwoławczego w przypadku obniżenia bądź odmowy przyznania nagrody rocznej.

Przyznanie nagrody rocznej nie ma charakteru uznaniowego, mimo, że art. 125 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "mogą być" przyznane nagrody roczne, uznaniowe i zapomogi. Przyznanie nagród uznaniowych i zapomóg jest uzależnione od subiektywnej oceny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ABW, bądź kierownika danej jednostki organizacyjnej co do istnienia określonych warunków do ich przyznawania. Natomiast przyznanie nagrody rocznej nie jest uzależnione od oceny kierownika jednostki organizacyjnej ABW, ale od spełnienia określonych zobiektywizowanych przesłanek przesądzających o jej przyznaniu, odmowie przyznania lub o jej obniżeniu. Nagroda roczna jest uprawnieniem funkcjonariusza ABW wynikającym z ustawy pragmatycznej, którego realizacji może się on domagać. Konkretyzacja tego uprawnienia nie wymaga wydania określonego aktu, a jego realizacja następuje poprzez wypłatę nagrody, tj. czynność materialno-techniczną. Przy czym jak wyżej podano, przepisy ustawy i rozporządzenia nie określają prawnej formy odmowy przyznania nagrody rocznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odnośnie innych praw funkcjonariuszy ABW, Prezes Rady Ministrów, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 94 omawianej ustawy, wydał rozporządzenie z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w którym zostały uregulowane m.in. szczegółowe zasady i tryb załatwiania spraw, w tym spraw osobowych funkcjonariuszy. Stosownie do § 3 tego rozporządzenia określone sprawy osobowe załatwiane są w formie rozkazu personalnego, do których, w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawami tymi są sprawy dotyczące przyznawania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia. W tych sprawach wydaje się rozkaz personalny – decyzję administracyjną podlegającą regułom zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wprawdzie nagroda roczna jest świadczeniem pieniężnym (art. 123 ust. 1 pkt 2 ustawy), to jednak nie jest ona zaliczana do dodatków do uposażenia. Są nimi dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby (art. 119 ust. 1 ustawy). Fakt, że wskazane wyżej rozporządzenie z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg określa, iż o odmowie przyznania nagrody rocznej funkcjonariusz zostaje pisemnie poinformowany przez kierownika właściwej jednostki organizacyjnej, nie oznacza, że odmowa ta nie stanowi określonego aktu administracyjnego. Bezsporne jest, iż stosunek służbowy funkcjonariusza ABW jest stosunkiem administracyjnym, podlegającym w określonym zakresie regułom postępowania administracyjnego. Z oczywistych względów określone działanie organów Agencji związane z pełnieniem przez funkcjonariusza służby i realizacją celów tej służby, czy też wynikające z podległości służbowej nie mogą poddawać się tym rygorom. Jednakże nie dotyczy to czynności, które bezpośrednio odnoszą się do spraw związanych z prawami "pracowniczymi" funkcjonariusza.

Jak wyżej stwierdzono, wypłata należnej funkcjonariuszowi nagrody rocznej ma charakter czynności faktycznej, tj. czynności materialno-technicznej, która wywołuje skutki prawne pośrednio, tj. drogą faktów. Natomiast odmowa przyznania takiej nagrody stanowi określoną czynność lub akt, który wywołuje bezpośrednio skutki prawne.

Pisemne powiadomienie o odmowie przyznania funkcjonariuszowi nagrody rocznej nie jest li tylko informacją, ale jest rozstrzygnięciem dotyczącym określonego uprawnienia. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03 - dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt, I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego).

Kompetencje organu do wydania decyzji administracyjnej wyprowadzono z treści art. 104 K.p.a., przyjmując, iż w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia winna być wydana decyzja, chyba że przepis prawa wyłącza taką możliwość.

Równocześnie w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że odmowa dokonania czynności materialno-prawnej, jako rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa, stanowi akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu w sposób jednoznaczny wskazują sprawy dot. funkcjonariuszy, w których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie zapada w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Do tych spraw nie należą sprawy dotyczące odmowy przyznania nagrody rocznej. W takiej sytuacji, skoro brak jest podstawy materiaInoprawnej do załatwienia tego rodzaju sprawy w formie decyzji administracyjnej, wątpliwości nasuwa poszukiwanie takiej podstawy jedynie w przepisie art. 104 § 1 K.p.a., zwłaszcza, że odmowy przyznania nagrody rocznej dokonuje właściwy kierownik jednostki organizacyjnej, który w tym zakresie nie działa z upoważnienia organu – Szefa Agencji. Rozważać jednak można, czy kierownik jednostki organizacyjnej, który wprawdzie nie jest organem administracji publicznej, funkcjonalnie taką rolę może spełniać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie rozważenia wymaga także kwestia, czy odmowa przyznania nagrody rocznej nie jest czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień funkcjonariusza ABW wynikających z przepisów ustawowych. Określone uprawnienia i obowiązki funkcjonariusza ABW, wynikające ze stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjnym, podlegają rygorom materialnego prawa administracyjnego. Do stosunków służbowych wyłączone jest m.in. stosowanie przepisów prawa pracy. Jedynie w zakresie rodzicielstwa funkcjonariuszowi ABW przysługują uprawnienia pracownika określone w Kodeksie pracy, ze stosownymi wyłączeniami (art. 93 ustawy), a także do warunków bezpieczeństwa i higieny służby we wskazanym przez Prezesa Rady Ministrów zakresie mają zastosowanie przepisy działu dziesiątego Kodeksu pracy (art. 52 ustawy). Fakt pełnienia służby przez funkcjonariusza ABW nie oznacza, że jest on pozbawiony możliwości kwestionowania określonych działań podejmowanych przez przełożonych, a dotyczących sfery jego uprawnień wynikających ze stosunku służbowego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyznanie nagrody rocznej jest uprawnieniem wynikającym z przepisów ustawowych, realizowanym w ramach funkcjonowania organu administracji publicznej. W związku z tym przyjąć można, że jej odmowa jest czynnością lub aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Można również prezentować pogląd, że charakter samego aktu, tj. jednostronne władcze rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej opartej na prawie administracyjnym przesądza o tym, że jest to decyzja administracyjna. Przy czym zauważyć należy, iż zarówno w przypadku uznania, że jest to akt administracyjny, jak i, że jest to czynność, będą one podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały: "W świetle § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) w związku z art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) odmowa przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego)".

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając przedstawione zagadnienie prawne zważył, co następuje:

Na wstępie stwierdzić należy, iż postanowienie spełnia przesłanki określone w art. 187 § 1 P.p.s.a., uprawniające do podjęcia uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne, ponieważ przedstawione wątpliwości są poważne. Zostało podjęte w okolicznościach konkretnej sprawy oraz istnieje związek budzącej poważne wątpliwości kwestii prawnej z rozpoznawaną sprawą.

Przedstawiając zagadnienie prawne skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując na możliwość przyjęcia odmiennych koncepcji, nie opowiedział się za żadną z nich, tym samym każdą z nich uznał za jednakowo uprawnioną i jednocześnie budzącą wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie zagadnienie prawne w istocie dotyczy tego, czy odmowa przyznania funkcjonariuszowi ABW nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej, czy też jest aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczącymi uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Przed rozważeniem zagadnienia w pierwszej kolejności celowe jest przytoczenie brzmienia związanych z nim przepisów i dokonanie ich wnikliwej analizy. Przepisy te są zamieszczone w ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm., dalej w skrócie ustawa o ABW oraz AW), rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034), rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 120, poz. 1125 ze zm.), zarządzeniu nr 73 Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (M. P. Nr 26, poz. 432 ze zm.), ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) oraz ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.).

Przystępując do takiej analizy wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. W sprawach osobowych funkcjonariuszy innych niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa Agencji.

Stosownie do treści art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, Szefowie kierują Agencjami bezpośrednio lub przez swoich zastępców. Mogą upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w ich imieniu w określonym zakresie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 27 i 29-31.

Z § 2 ust. 1 i 3 Statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 73 Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że Szef ABW kieruje ABW przy pomocy zastępców oraz dyrektorów (kierowników) jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 3. Szef ABW może upoważnić osoby, o których mowa w ust. 1, oraz innych funkcjonariuszy ABW do podejmowania decyzji, w określonych sprawach, w jego imieniu.

W świetle § 3 ust. 1 i 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyjmowania do służby, mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy K.p.a. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, załatwianych w formie rozkazu personalnego, stosuje się odpowiednio ust. 1, z wyjątkiem spraw, o których mowa w pkt 5-9.

Uprawnienia dotyczące uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz innych świadczeń pieniężnych do uposażenia określają m.in. przepisy art. 114, 115, 119, 123, 124 i 125 ustawy o ABW oraz AW. Z art. 114 ust. 2 i art. 115 omawianej ustawy wynika, że z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Rodzaje dodatków do uposażenia określa art. 119 tej ustawy. Przepis art. 123 ustawy wymienia przysługujące funkcjonariuszowi świadczenia pieniężne, w tym w pkt 2 nagrody i zapomogi.

Dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego istotne znaczenie ma treść art. 125 ust. 1 ustawy, który stanowi, że funkcjonariuszowi mogą być przyznawane nagrody roczne, uznaniowe i zapomogi. Na podstawie zawartego w ust. 2 art. 125 upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia warunków przyznawania funkcjonariuszom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, uwzględniając sposób ustalenia okresu służby warunkującego nabycie prawa do nagrody rocznej, wysokość tej nagrody, przesłanki jej obniżenia i przypadki, kiedy nagroda nie przysługuje, termin wypłaty nagrody rocznej, okoliczności uzasadniające przyznanie funkcjonariuszowi nagrody uznaniowej i zapomogi, właściwość przełożonych oraz tryb postępowania w tych sprawach, Prezes Rady Ministrów w dniu 4 sierpnia 2006 r. wydał rozporządzenie w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg. Ustawodawca posługując się w treści upoważnienia ustawowego określeniem "warunki" użył bardzo ogólnej i pojemnej formuły, zakreślając w ten sposób stosunkowo szeroko przedmiot wspomnianego aktu wykonawczego. Wskazać należy, iż w powołanym rozporządzeniu w § 2-8 w sposób szczegółowy określono zasady nabycia nagrody rocznej, obniżenia jej wysokości i utraty prawa do jej otrzymania. Przy czym z § 7 ust. 3 rozporządzenia wynika, że kierownik jednostki organizacyjnej ABW właściwej ze względu na miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza, pisemnie informuje go oraz jednostkę lub komórkę organizacyjną właściwą w sprawach finansowych, o obniżeniu lub o nieprzyznaniu nagrody rocznej.

Wskazane rozwiązania prawne pozwalają na wyciągnięcie następujących wniosków.

Prawo do nagrody rocznej funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest świadczeniem pieniężnym (art. 123 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy). Przysługuje ono za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym. Nagroda roczna jest wypłacana w określonej procentowo wysokości uposażenia, proporcjonalnie do liczby miesięcy kalendarzowych służby w tym roku (§ 2 ust. 1 – 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg). W istocie stanowi ona zatem prawo do dodatkowego uposażenia w określonej wysokości. W związku z powyższym uznać należy, iż mieści się ona w pojęciu sprawy osobowej, o której mowa § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącej przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia. W świetle § 3 ust. 1 tego rozporządzenia jest to sprawa załatwiana w formie rozkazu personalnego, do którego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy K.p.a. Z zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 94 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW do wydania tego rozporządzenia wynika, że powinno ono określać zwłaszcza – szczegółowe zasady i tryb załatwiania spraw, w tym spraw osobowych funkcjonariuszy, nawiązania, rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego, mianowania, przenoszenia, odwoływania i zwalniania ze stanowisk służbowych. W konsekwencji oznacza to, że sprawa odmowy przyznania nagrody rocznej jest sprawą osobową, o której mowa w powołanym przepisie rozporządzenia, załatwianą w formie rozkazu personalnego, do której w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy K.p.a. Trafność tego stanowiska w zakresie pojęcia sprawy osobowej znajduje potwierdzenie w powołanej regulacji dotyczącej określenia organu właściwego w tych sprawach – art. 50 ust. 2 ustawy.

Za przyjętym rozwiązaniem przemawiają także dodatkowe argumenty. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się bowiem, że co do zasady przepisy prawa materialnego powinny określać formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jednakże w praktyce okazuje się, że ustawodawca wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego przy pomocy określonych technik legislacyjnych. Przykładowo wprost określa, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, bądź nie wskazuje formy jej rozstrzygnięcia, a jedynie stwierdza, że w danej sprawie mają zastosowanie przepisy K.p.a., czy też kwestii tej w ogóle nie normuje i nasuwające się w tym zakresie wątpliwości pozostawia orzecznictwu i doktrynie. W razie wątpliwości należy zatem indywidualnie badać, czy mamy do czynienia z decyzją. Obowiązujące przepisy nie zawierają legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się procesowe i materialne ujęcie decyzji.

Procesowe pojęcie decyzji wywodzi się z art. 104 K.p.a. w powiązaniu z art. 105, art. 107 i art. 1 pkt 1 K.p.a. (J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2011, wydanie 11, str. 400). Stosownie do tych przepisów, wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W świetle powołanych przepisów za decyzję administracyjną można uznać takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego (najczęściej administracyjnego), bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 46-50). Skutki materialnoprawne polegają na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co oznacza przyznanie stronie określonego uprawnienia lub nałożenie obowiązku, bądź też stwierdzenie istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku (J. Jendrośka, J. Borkowski, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 326-327).

Decyzja w znaczeniu materialnym oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988r. III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59).

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 OTK-A 2005/6/63 uznał, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia".

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, iż sprawa odmowy przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej jest sprawą administracyjną, a bezpośrednie władcze działanie organu wywołuje skutek prawny w postaci pozbawienia go uprawnienia. Formą załatwienia tej sprawy jest rozkaz personalny (decyzja administracyjna). Jest to bowiem kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną podano także argumenty mające wskazywać, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania funkcjonariuszowi ABW nagrody rocznej jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Istnienie podstawy materialnej do rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną – art.125 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg w związku z § 3 ust. 1 i 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – przesądza o tym, że nie jest to akt lub czynność, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest właściwość organu orzekającego w sprawie odmowy przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej, gdyż w świetle § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg to kierownik jednostki organizacyjnej ABW właściwej ze względu na miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza pisemnie informuje funkcjonariusza oraz jednostkę lub komórkę organizacyjną w sprawach finansowych o obniżeniu lub o nieprzyznaniu nagrody rocznej. Jak na wstępie wskazano regulacja prawna dotycząca określenia organu właściwego w sprawie osobowej, m.in. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej, jest zawarta w art. 50 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. Ponadto z § 2 ust.1 Statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 73 Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kieruje ABW m.in. przy pomocy dyrektorów (kierowników) jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 3. Stosownie do treści § 2 ust. 3 powołanego Statutu, może on upoważnić kierownika właściwej jednostki organizacyjnej ABW do podejmowania decyzji w określonych sprawach w jego imieniu. W konsekwencji oznacza to, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest uprawniony do wydania rozkazu personalnego (decyzji) m.in. w sprawie odmowy przyznania funkcjonariuszowi ABW nagrody rocznej. W tego rodzaju sprawie, na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW w związku z § 2 ust. 3 i § 3 Statutu i w związku z § 7 ust. 3 rozporządzenia, do jego podjęcia może również upoważnić kierownika danej jednostki organizacyjnej ABW, który działa wówczas w jego imieniu.

Ze wskazanych powyżej względów uznać należy, iż stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) w związku z art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), odmowa przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.