II SA/Gd 307/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 marca 2014r., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2014r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Ł. w S., na działce nr [...].

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Przed Prezydentem Miasta toczy się postępowanie z wniosku z dnia 14 listopada 2011r. K. M. i O. M. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wyżej opisanego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia 2 lutego 2012r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia 22 marca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012r. uchylił decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2012r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy decyzją z dnia 16 stycznia 2013r. ponownie uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 2 lutego 2012r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pismem z dnia 12 grudnia 2013r. organ I instancji wezwał inwestorów do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 17 grudnia O. M. złożył wniosek o wstrzymanie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] do odwołania.

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014r. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3, art. 123 i art. 124 kpa zawiesił z urzędu postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego toczące się z wniosku inwestorów K. i O. M., do czasu przedłożenia przez nich ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że analizując powyższe wnioski w świetle toczącego się postępowania ustalił, że postępowanie należy zawiesić z urzędu do czasu uzyskania przez inwestorów i dołączenia do akt ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę dla terenu, na którym brak jest ustaleń planistycznych. Wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę należy do kompetencji różnych organów - wójta , burmistrz , prezydent miasta dla decyzji o warunkach zabudowy oraz starosty i wojewoda dla decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Organ I instancji wskazał, że wniosek inwestorów z dnia 14 listopada 2011r. o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony w oparciu o ustalenia obowiązującego w dacie jego złożenia, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego od zachodu ulicami :B. G., J. z K., K. J. K.; od północy [...]; od wschodu skarpą martwego klifu; od południa siegaczem ulicy W. [...] i terenami hipodromu, uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 24 maja 2006r. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy było zatem zbędne.

W czasie gdy toczyło się postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla tego obszaru (działki nr [...]) powyższy plan został zmieniony uchwałą Rady Miasta z dnia 3 stycznia 2012, w ten sposób, ze jego ustalenia dla działki nr [...] zawierały zakaz jej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność tej uchwały wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012r. (sygn. akt II SA/Gd 183/12).

W konsekwencji, jak podał organ I instancji, teren działki nr [...] nie jest objęty aktualnie żadnym miejscowym planem, a zatem do rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę konieczna jest decyzja o warunkach zabudowy. Natomiast w dacie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (14 listopada 2011r.) wniosek był kompletny, gdyż wówczas obowiązywał na tym terenie poprzedni plan miejscowy.

Wniosek inwestorów stał się zatem niekompletny dopiero w następstwie stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności w części uchwały planistycznej. Z tego względu organ I instancji wezwał inwestorów do uzupełnienia ich wniosku o decyzję o warunkach zabudowy, z uwagi na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła od czasu wszczęcia postępowania co do możliwości zabudowy działki nr [...].

Organ cytując przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazał, że rozstrzygniecie w sprawie warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy o pozwoleniu na budowę ze względu na brak ustaleń planistycznych, w tym również powstałych następczo – w niniejszym przypadku ze względu na lukę w nowym planie miejscowym z 2012r.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. K., kwestionując zasadność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1.naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego zastosowanie i zawieszenie postępowania z urzędu podczas gdy w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu, tj. w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy i wydaniem decyzji,

2.naruszenie przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wniosek inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne, uprawniające organ do zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę,

3.naruszenie przepisu art. 64 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak pozostawienia wniosku inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania, pomimo braku uzupełnienia jego braków formalnych w postaci dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w wynikającym z przepisu art. 64 § 2 kpa terminie,

4.naruszenie przepisu art. 98 kpa § 1 poprzez jego niezastosowanie i brak rozpatrzenia wniosku inwestorów o zawieszenie postępowania, w tym brak zawiadomienia stron postępowania o jego złożeniu, uniemożliwiający im wypowiedzenie się co do treści.

W uzasadnieniu odwołania odwołująca przedstawiła szczegółowe uzasadnienie dla powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że organ winien wezwać inwestorów do złożenia decyzji o warunkach zabudowy pod rygorem pozostawienia wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę bez rozpoznania. Wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, uzależnione jest od złożenia wniosku wraz z dokumentami wymaganymi zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowanego. Bezspornie zatem brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie może obligować organu do potraktowania tego wniosku, jako zagadnienia wstępnego, gdy istnieje konieczność rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Negatywne rozpoznanie wniosku inwestora, jak podniesiono, nie oznacza, braku możliwości rozpoznania sprawy. Zarzucono również, że organ nie rozpoznał wniosku inwestorów sformułowanego jako wniosek "o wstrzymanie postępowania" jako ewentualnie wniosku o zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron.

Rozpoznający niniejszą sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda, postanowieniem z dnia 6 marca 2014r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego można podzielić na dwie grupy: podstawy niezależne od woli strony postępowania oraz podstawy od tej woli zależne.

W mniejszej sprawie wnioskodawca wniósł o zawieszenie postępowania, zaś organ I instancji w odpowiedzi na ten wniosek zawiesił postępowanie z urzędu wskazując jako podstawę prawną art. 97 § 1 pkt 4 kpa., który stanowi, że organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem zawieszenie posterowania na wniosek strony możliwe jest jedynie w oparciu o art. 98 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

Organ II instancji powołując się na powyższe wskazał, że świetle powyższego wniosek strony o zawieszenie postępowania winien być rozpatrzony przez organ pod kątem łącznego spełnienia przesłanek z art. 98 § 1 kpa, w tym m.in. przesłanki polegającej na tym, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której wniosek wszczęto postępowanie.

Zatem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku inwestora o zawieszenie postępowania z uwzględnieniem przesłanek z art. 98 § 1 kpa. Należało zatem poinformować strony o wpłynięciu wniosku o zawieszenie postępowania oraz o możliwości wniesienia sprzeciwu. Koniecznym było również rozważenie dopuszczalności zawieszenia postępowania w kontekście wezwania z 12 grudnia 2013r. ,w którym organ I instancji powołał art. 64 § 2 kpa.

Organ II instancji ustalił również, że organ I instancji nie miał możliwości aby na skutek wniosku strony zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § pkt 4 kpa.

Organ odwoławczy wskazał również na nieprawidłowe doręczenie zaskarżonego postanowienia bezpośrednio stronie M. K., a nie jej ustanowionemu pełnomocnikowi, co stanowi naruszenia art. 40 § 2 kpa

W skardze na powyższe postanowienie wniesiono o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli O. M. i K. M.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że postanowienie Wojewody jest błędne. Prawdzie odpowiada tylko ta okoliczność, że skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zawieszenie postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę do czasu przedłożenia przez skarżących ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] położonej w S. Organ I instancji sam rozważył czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Wbrew twierdzeniu Wojewody postępowanie zostało zawieszone z urzędu a nie na wniosek strony, co wynika z treści uzasadnienia postanowienia przez Prezydenta Miasta. Wobec powyższego nie jest prawidłowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ I instancji zawiesił postępowanie na wniosek. Prezydent Miasta ustalił, że zawiesza postępowanie z urzędu na podstawie art. 97 § pkt 4 kpa.

Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że brak decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu. Powyższe zostało stwierdzone jednoznacznie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2012r. sygn. akt 1336/11, lex 1109064). W tej sytuacji organ I instancji miał podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 §1 pkt 4 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2014r. o oddalenie skargi wniosła strona postępowania M. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji państwowej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności postanowienia Wojewody z dnia 6 marca 2014r. uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania w sprawie o udzielnie pozwolenia budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu dostarczenia przez inwestorów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi podstawę prawną zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla oceny wydanego postanowienia jest zatem pojęcie zagadnienia wstępnego, które stanowi jedną z przesłanek zawieszenia postępowania. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ (sąd) nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo ustalił, że organ I instancji nie miał możliwości aby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa. W sprawie, wbrew zarzutowi skargi, nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w cyt. przepisie. Stosownie do przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca1997r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz.1409 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor obowiązany jest dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak decyzji nie uniemożliwia wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to jest odmowy udzielenia pozwolenia na budowę albo pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa, w sytuacji gdy braki takiego wniosku nie zostały usunięte w terminie. Powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł na tle innego stanu faktycznego, a mianowicie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem toczyło się postępowanie odrębne, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, albowiem inwestorzy nie posiadają decyzji o ustaleniu decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie orzecznictwo sądowooadministracyjne dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania w sytuacji braku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz powyższe dotyczy prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy na stronę nakładany jest obowiązek przedstawienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy w trybie postępowania z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Jej niezłożenie obliguje organ do nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W przypadku sytuacji inwestorów składając (uzupełniając) wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązani są do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, skoro jest ona niezbędna dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W okolicznościach sprawy nie ma podstaw, aby jej brak stanowił o możliwości zawieszenia postępowania.

Niezależnie od powyższego prawidłowe są ustalenia organu II instancji dotyczące rozpoznania wniosku skarżących z dnia 17 grudnia 2013r. sformułowanego jako wniosek "o wstrzymanie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego-do odwołania." Sąd w całości te ustalenia podziela. Wskazać należy, co zasadnie ustalił organ II instancji, że skoro z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpiła strona postępowania (inwestorzy), to organ I instancji zobowiązany był do jego rozpoznania, jako wniosku o zawieszenie postępowania na żądanie strony, w świetle przesłanek z art. 98 § 1 kpa. Wniosek ten w swej istocie nie został dotychczas rozpoznany.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ II instancji działając zgodnie z prawem na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.