III SA/Wr 606/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Starosty Ś. z dnia [...]r. o odmowie wydania prawa jazdy kat. A, działając na podstawie art. 8 ust.1pkt 7 lit. a, art.11 ust.1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r.-o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zmian.), art. 138§1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że wnioskiem z dnia [...] r. M. C., urodzony [...]r. w Ś. wystąpił do Starosty Ś. o wydanie prawa jazdy kat. A i kat. B, z którego wynika, że wnioskodawca uzyskał pozytywny wynik egzaminu na prawo jazdy kat. A w dniu [...]r. oraz w dniu [...]r. uzyskał po raz drugi negatywny wynik z praktycznej części egzaminu na kat. B prawa jazdy. Do wniosku dołączone zostały orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat A,A1,B,B1,T,B+E, zaświadczenie nr [...] z dnia [...]r. o ukończeniu szkolenia podstawowego w zakresie kat. B, zaświadczenie nr [...] z dnia [...]r. o ukończeniu szkolenia podstawowego w zakresie kat. A, oświadczenie z dnia [...]r. o rezygnacji z ubiegania się o prawo jazdy kat. B, dowód wpłaty na konto Powiatu Ś. kwoty [...]zł. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Starosta Ś. odmówił wnioskodawcy wydania prawa jazdy kat. A, z uwagi na nie spełnienie wymogu wieku dla tego rodzaju kategorii prawa jazdy, polegającego na ukończeniu 24 roku życia. W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia 19 stycznia 2013 r. obowiązuje nowy stan prawny w sprawach związanych z wydawaniem praw jazdy, regulowany przez ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, która wprowadziła odmienną od poprzedniej regulację prawną odnośnie wydawania prawa jazdy kategorii A. Wnioskodawca bowiem w dniu orzekania miał ukończone 18 lat, podczas gdy minimalny wiek do ubiegania się o kategorię A wynosi 24 lata.

Od decyzji Starosty odwołanie złożył M. C., kwestionując zasadność jej wydania, wskazując na to, że egzamin państwowy na kategorię A zdał w dniu [...]r., a wniosek o wydanie prawa jazdy złożył w dniu [...]r. Zatem jego zdaniem spełnił wymagania ustawowe do uzyskania prawa jazdy kat. A. Powołał się na treść art. 134 ust.3 ustawy o kierujących pojazdami, który wskazuje na to, że wydanie prawa jazdy powinno odbyć się wg starych przepisów prawa.

Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wymagany minimalny wiek do kierowania pojazdami kat. A-jeżeli osoba nie posiadała co najmniej przez 2 lat prawa jazdy kat. A2-wynosi 24 lata. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie ma wymaganego wieku 24 lat, jak też nie posiadał przez okres co najmniej 2 lat kat. A 2 prawa jazdy. Z akt sprawy nie wynika, że M. C. złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kat. A w dniu [...]r. Z tą datą została uiszczona opłata w wysokości [...]zł na konto Powiatu Ś. Dla niniejszej sprawy w ocenie Kolegium nie jest istotne to, że wnioskodawca uzyskał pozytywny wynik egzaminu państwowego na kat. A prawa jazdy w dniu [...]r. a więc pod rządami poprzednio obowiązującej w tym zakresie ustawy z dnia 20.06.1997r.-Prawo o ruchu drogowym, albowiem zdanie egzaminu państwowego na tę kategorię zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jak też obecnie obowiązującym, było jednym z warunków, aby uzyskać takie prawo jazdy. Wówczas wymóg ten dotyczył posiadania 18 lat życia. Obecnie wymóg ten polega na posiadaniu 24 lat życia. W związku z powyższym przepis art. 134 ust.3 ustawy o kierujących pojazdami, nie rozstrzyga kwestii innych niż to, że zdanie egzaminu na kat. A prawa jazdy pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów jest ważne dla oceny spełnienia tego wymogu w obecnym stanie prawnym. Ponieważ organ administracji obowiązany jest stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, gdyż ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera przepisów prawa stanowiących o tym, że należy w takiej sytuacji stosować przepisy poprzednio obowiązujące, zatem skoro przepis art. 8 ust.1 pkt 7 lit. a dla kat. A prawa jazdy wymaga posiadanie wieku 24 lat, to wobec nie spełnienia tego warunku przez wnioskodawcę, zasadne było wydanie decyzji o odmowie wydania prawa jazdy kat. A. Kolegium nie znalazło więc podstaw do uznania zarzutów zawartych w odwołaniu za uzasadnione.

Nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] r. złożył egzamin na prawo jazdy kat. A z wynikiem pozytywnym, zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art.90 ust.1 ustawy o ruchu drogowym, który stanowił: prawo jazdy otrzymuje osoba, jeżeli: 1) osiągnęła wymagany dla danej kategorii wiek; 2) uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o ile jest ono wymagane; 3) odbyła wymagane dla danej kategorii szkolenie; 4) zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii; 5) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje od co najmniej sześciu miesięcy. W myśl art.90 ust.2 pkt 3 wymagany dla danej kategorii wiek wynosi: 18 lat dla kategorii A,B,B+E,C, C+E,C1 lub C1+E.Dalej w skardze skarżący podkreślił, że w dniu [...] r. uiścił w Starostwie opłatę za wydanie prawa jazdy i poinformowano go, że w momencie przekazania dokumentów przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego zostanie mu wydany dokument prawa jazdy kategorii A i takie same informacje uzyskał w WORD, iż nabył prawo do posiadania prawa jazdy kategorii A. W dniu [...] r. zrezygnował w WORD z ubiegania się o prawo jazdy kategorii B., a w dniu [...] r, zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy wydania prawa jazdy kategorii A i w dniu [...] Starosta wydał decyzje o odmowie wydania prawa jazdy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania utrzymało decyzję w mocy.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza zasadę państwa prawa, zasadę nie działania prawa wstecz oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa wynikające z art. 2 Konstytucji RP, jak również zasadę zaufania do organów administracji publicznej wynikającą z art. 8 k.p.a. Zgodnie z prawem przebył on całą procedurę kształcenia w celu zdobycia prawa jazdy kat. A, uzyskał niezbędne zaświadczenia lekarskie oraz pomyślnie zdał egzamin, poniósł koszty związane ze szkoleniem i egzaminem. Odmowa wydania samego dokumentu, który powinien być jedynie poświadczeniem umiejętności, które posiada i które zostały zweryfikowane pozytywnie zdanymi egzaminami, jest krzywdzące i przeczące zasadzie zaufania obywateli do państwa i prawa. Jest to według skarżącego czynność jedynie wieńcząca proces weryfikacji umiejętności w kierowaniu pojazdami i jako taka powinna być jedynie formalnym poświadczeniem wcześniej zgodnie z prawem przebytego szkolenia i zdanych egzaminów. Odmowa wydania dokumentu jest sprzeczna z zasadą demokratycznego państwa prawa sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP i wywodzącej się z niej zasady "lex retro non agit". Konstytucyjna zasada ochrony zaufania do państwa i prawa mówi, że w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela i obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji, niemożliwych do przewidzenia w chwili ich podejmowania. Konstytucja wymaga, by sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana takim przepisom przejściowym, by mogły one mieć czas na dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie wcześniejszych regulacji w przeświadczeniu, że będzie ona miała charakter stabilny. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa nakazuje ustawodawcy należyte zabezpieczenie "interesów w toku".

Do skargi zostało dołączone pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 maja 2013r.stanowiące odpowiedź na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich w swoim oficjalnym oświadczeniu z dnia 21 marca 2013 r., w którym Rzecznik wyrażał wątpliwość, czy przedmiotowe uregulowanie jest zgodne z Konstytucją RP.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie ustalono, iż skarżący nie spełnia wymogu ustawowego wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy, a mianowicie nie ma wymaganego minimum wieku, który dla kategorii A dla osób nie posiadających przez okres co najmniej 2 lat kat. A2 wynosi 24 lata. Skarżący w dacie orzeczenia organu ma ukończone 18 lat. Skoro zatem nie spełnia ustawowego warunku, prawo jazdy kat. A nie mogło zostać mu wydane. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących zdania egzaminu przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami organ wskazał, że przepisy tej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Z akt sprawy nie wynika, że skarżący złożył wniosek o wydanie prawa jazdy przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami, a to przed 19 styczniem 2013r. Zatem słusznie organ pierwszej instancji zastosował przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Okres od uchwalenia ustawy do dnia wejścia w jej życie ( 19 styczeń 2013 r.) był na tyle długi, że pozwalał na odpowiednio wcześniejsze ubieganie się o wydanie stosownych uprawnień w sytuacji, gdy dotychczasowe przepisy były korzystniejsze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazywane przez skarżącego.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy osoba, która złożyła państwowy egzamin z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami /19 stycznia 2013r./, nabyła uprawnienia do kierowania motocyklem mimo nieosiągnięcia wymaganego minimalnego wieku do kierowania, który wynosi 24 lata - dla pojazdów określonych w prawie jazdy kategorii A - jeżeli nie posiadała co najmniej przez 2 lata prawa jazdy kategorii A2, natomiast osiągnęła wiek 18 lat zgodnie z art. 90 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20.06.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 poz. 1137), a wniosek o wydanie prawa jazdy złożyła po dniu wejścia w życie nowej ustawy, a organy wydając swoje rozstrzygnięcie oparły się na nowych przepisach.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga kwestia charakteru prawnego dokumentu jakim jest prawo jazdy. Zarówno z treści przepisu art.88 ust.1 ustawy z 20 czerwca 1997r. jak i z treści art.5 ust.1 ustawy z 5 stycznia 2011r. wynika, że prawo jazdy jest dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi. Prawo jazdy nie jest źródłem uprawnień do kierowania pojazdami lecz jest dokumentem stwierdzającym, że dana osoba posiada takie uprawnienie. Źródłem uprawnień do kierowania pojazdami jest spełnienie wszystkich przesłanek wymaganych przez prawo a mianowicie: zdanie egzaminu państwowego (teoretycznego i praktycznego), odbycie wymaganego szkolenia, uzyskanie wymaganego orzeczenia lekarskiego i osiągnięcie wymaganego wieku. Z chwilą spełnienia tych przesłanek dana osoba nabywa uprawnienie do kierowania pojazdami zaś prawo jazdy jest jedynie dokumentem potwierdzającym posiadanie takich uprawnień. Można zatem uznać, że prawo jazdy jest jedynie desygnatem uprawnień do kierowania pojazdami a nie źródłem tych uprawnień. Oznacza to, że osoba która spełniła wszystkie ustawowe wymogi do otrzymania prawa jazdy jak zdanie egzaminu państwowego, odbycie szkolenia i inne, nabyła uprawnienie do kierowania pojazdami zaś prawo jazdy stanowi jedynie potwierdzenie istnienia tych uprawnień.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko i argumentację zawartą w orzeczeniach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 i 24 września 2013r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 574/13, II SA/Bd 625/13.

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane w kraju prawo jazdy.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu sporne było to, czy skarżący spełnił przesłankę wymienioną w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, w myśl którego prawo jazdy jest wydawane osobie, która osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii. Podkreślić należy, że spełnienie tej przesłanki powinno zostać ustalone w oparciu o całość przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Przy ustaleniu przesłanki osiągnięcia minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii w przypadku osoby, która złożyła państwowy egzamin z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami i nabyła wówczas uprawnienia do kierowania motocyklem, niezbędne jest zwrócenie uwagi na regulację wynikającą z art. 50 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem może przystąpić do egzaminu państwowego nie wcześniej niż miesiąc przed osiągnięciem minimalnego wieku, o którym mowa w art. 8 i 9, wymaganego od kierującego pojazdem objętym tym uprawnieniem. Wobec powyższego ustawodawca dopuszczenie do egzaminu państwowego osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdem uzależnił od osiągnięcia minimalnego wieku. Osoba starająca się o prawo jazdy najwcześniej na miesiąc przed osiągnięciem minimalnego wieku może przystąpić do egzaminu państwowego. Oznacza to, że osoba, która została dopuszczona do egzaminu państwowego i go zdała, spełnia tym bardziej przesłankę minimalnego wieku. Potwierdza, to brzmienie art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy, który stanowi, że nie może być egzaminowana osoba niespełniająca wymagań, o których mowa w ust. 1, a więc osoba, która nie spełnia kryterium minimalnego wieku.

W ocenie Sądu dopuszczenie osoby ubiegającej się o prawo jazdy do egzaminu państwowego oznacza spełnienie ustawowej przesłanki minimalnego wieku, o której stanowi art. 11. Należy zauważyć, że ustawodawca wprowadzając przesłankę minimalnego wieku w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie wskazał, że chodzi dokładnie o wymagany minimalny wiek do kierowania określony w art. 8 tej ustawy, dopuścił tym samym określenie minimalnego wieku w oparciu o przepisy ustawy. Art. 8 ustawy określa wymagany minimalny wiek do kierowania, natomiast art. 11 ust. 1 pkt 1 nakazuje ocenić, czy osoba osiągnęła minimalny wiek. Ocena przesłanki osiągnięcia minimalnego wieku do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii musi być powiązana z przepisami ustawy, które stanowią o nabyciu uprawnienia. Za takim rozumieniem wymogu wynikającego z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy przemawia jej art. 134. Jest to przepis zawarty w Rozdziale 20 zatytułowanym "Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe". Stanowi on, że: "1. Szkolenie osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy w formie kursu lub zajęć szkolnych jest kontynuowane na podstawie dotychczasowych przepisów. 2. Zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym zachowuje ważność w zakresie, w jakim zostało wydane. 2a. Zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii A uzyskane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym uznaje się za zaświadczenie spełniające wymagania o których mowa w niniejszej ustawie także w zakresie prawa jazdy kategorii A2. 3. Egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. 3a. Wynik pozytywny z części teoretycznej egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii A, uzyskany przed dniem wejścia w życie ustawy, przez osobę która nie spełnia warunku o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 7 lit. a, uznaje się za ważny, na zasadach określonych w art. 52 ust. 1, w przypadku kiedy osoba ta przystępuje do części praktycznej egzaminu w zakresie prawa jazdy kategorii A2".

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było pozbawienie osiągniętych uprawnień osób, które uzyskały je na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów.

Szczególną uwagę należy zwrócić na art. 134 ust. 2a ustawy, który świadomie został wprowadzony przez ustawodawcę poprzez dodanie przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 82) zmieniającej ustawę o kierujących pojazdami z dniem 18 stycznia 2013 r., a więc tuż przed wejściem w życie ustawy w obecnym brzmieniu. Skoro egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy według przepisu przejściowego zawartego w art. 134 ust. 2a uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie, to tym bardziej należy uznać, że osoba, która dopuszczona została do tego egzaminu i go zdała, osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii. Do wymagań ustawowych należy w tej sytuacji zaliczyć to, że osoba bez uzyskania wymaganego wieku w świetle art. 50 ust.1 i 2 ustawy po pierwsze nie mogłaby przystąpić do egzaminu państwowego, po drugie nie mogłaby być egzaminowana.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, uzasadniona jest teza, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011, Nr 30, poz. 151 ze zm.) oznacza, że osoba, która została dopuszczona do tego egzaminu i go zdała, osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie skarżący ukończył wiek 18 lat, który w myśl art. 90 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo o ruchu drogowym upoważnia go do otrzymania prawa jazdy kategorii A.

Zarzuty skarżącego podnoszone w skardze dotyczące naruszenia przez ustawodawcę Konstytucji były więc przedwczesne, skoro prawidłowa wykładnia przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie pozwalała na rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem skarżącego.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Postanowienie o kosztach w pkt II sentencji oparto na art. 200 p.p.s.a Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono jak w pkt III wyroku.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag i rozważań.