III SA/Gd 679/13

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r. przyznał R. H. pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 227 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2010 r. do 30 listopada 2012 r. Następnie wysokość przyznanego stronie świadczenia została podwyższona do kwoty 324 zł na podstawie decyzji tego samego organu z dnia 19 stycznia 2011 r.

Następnie Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia 6 października 2011 r., nr [...] powołując się na art. 106a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego i art. 162 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 czerwca 2011 r. decyzji własnej z dnia 8 grudnia 2010 r. z późniejszą zmianą, dotyczącą przyznania pomocy w formie zasiłku stałego.

W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący opuścił swoje mieszkanie, nie podając nowego adresu. Organ nie jest w stanie ustalić jego nowego miejsca pobytu oraz jego aktualnej sytuacji osobistej i materialnej. Ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony był w dniu 26 maja 2011 r., a od czerwca 2011 r. skarżący nie odbierał z ośrodka pomocy społecznej zasiłku stałego.

Wskazano także, że jeżeli osoba uprawniona nie podejmuje świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe, wstrzymuje się wypłatę tych świadczeń oraz wszczyna postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia przyczyn nieodbierania świadczeń.

Gdy nie można przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego i mimo prawidłowo dostarczonego wezwania do stawienia się w ośrodku pomocy społecznej celem złożenia wyjaśnień osoba uprawniona nie stawiła się w wyznaczonym terminie, stwierdza się, w drodze decyzji administracyjnej, wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie.

W odwołaniu od tej decyzji w prawie przewidzianym terminie, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 749/12, R. H. wskazał, że fakt nie odbierania przez niego świadczeń przez kolejne miesiące nie odbiera mu możliwości korzystania z pomocy państwa tylko dlatego, że jest bezdomny, nadużywa alkoholu i przebywa w więzieniu. Odwołujący zażądał wypłacenia mu zasiłku za okres 11 miesięcy wraz z ustawowymi odsetkami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...] powołując się na art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 106a ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano na nałożony przez ustawę o pomocy społecznej obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący obowiązku tego nie zrealizował, nie poinformował organu o zmianie miejsca pobytu. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia przyczyny nieodbierania świadczeń, przeprowadzając wywiad środowiskowy z matką skarżącego, która nie potrafiła wskazać miejsca pobytu syna.

W związku z tym, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję w sposób prawidłowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. H. stwierdził, że jego stan zdrowia - znaczny stopień niepełnosprawności - znacznie ogranicza możliwość samodzielnej egzystencji. Pozbawienie go zasiłku oznacza pozbawienie go jedynego źródła dochodu. Stwierdził, że nie odbierał terminowo zasiłku, ponieważ jest "niezorganizowany", do czego przyczynia się jego choroba.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zdaniem organu, trudno zaakceptować twierdzenie skarżącego dotyczące pozbawienia jedynego źródła utrzymania, skoro zaprzestał on pobierania świadczenia z pomocy społecznej od czerwca 2011 r., a dopiero od 16 maja 2012 r. utrzymanie zapewnia mu Areszt Śledczy, w którym przebywa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo nie z przyczyn w niej wskazanych.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 12 czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 6 października 2011 r. w przedmiocie wygaśnięcia z dniem 1 czerwca 2011 r. decyzji organu pierwszej instancji przyznającej skarżącemu zasiłek stały na okres od 1 listopada 2010 r. do 30 listopada 2012 r.

W podstawie zaskarżonego orzeczenia powołano art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98. poz.1071 ze zm.) dalej - "k.p.a.", zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony - art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przepisem takiego rodzaju jest art. 106a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej - "ustawą".

Przepis ten stanowi, że jeżeli osoba uprawniona nie podejmuje świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe, wstrzymuje się wypłatę tych świadczeń oraz wszczyna postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia przyczyn nieodbierania świadczeń (ust. 1).

W przypadku udzielenia przez osobę niepodejmującą świadczeń pieniężnych wyjaśnień dotyczących przyczyny nieodbierania świadczeń wypłaca się jej świadczenia za okres wstrzymania wypłaty świadczeń, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie (ust. 2).

W przypadku gdy z osobą, o której mowa w ust. 1, nie można przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego i mimo prawidłowo dostarczonego wezwania do stawienia się w ośrodku pomocy społecznej celem złożenia wyjaśnień osoba nie stawiła się w wyznaczonym terminie, stwierdza się, w drodze decyzji administracyjnej, wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie (ust. 3).

Zatem w świetle przywołanej regulacji wygaszenie decyzji wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: nie podejmowania przez osobę uprawnioną świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe, niemożność przeprowadzenia z nią rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz nie stawienie się osoby uprawnionej w ośrodku pomocy społecznej w wyznaczonym terminie celem złożenia wyjaśnień mimo prawidłowego dostarczenia jej wezwania.

Fakt nie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego z osobą uprawnioną nie budził wątpliwości. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, aby zostały spełnione przesłanki do wygaszenia decyzji. Z przyczyn wskazanych poniżej.

I tak, Burmistrz Miasta L. przyznał skarżącemu zasiłek stały biorąc pod uwagę kryterium dochodowe i zaliczenie strony od dnia 23 listopada 2010 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 30 listopada 2012 r. Zasiłek ten został przyznany w kwocie 227 zł na okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 30 listopada 2012 r. Decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r. przedmiotowa decyzja została zmieniona w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2011 r. zasiłek podwyższono do kwoty 324 zł z zaznaczeniem, że będzie on przekazywany na konto matki wnioskodawcy - Z. H..

W celu przeprowadzenia kolejnego wywiadu aktualizacyjnego i sprawdzenia zasadności kontynuacji pomocy, w dniu 29 sierpnia 2011 r. organ przygotował wezwanie do stawienia się przez stronę do ośrodka pomocy społecznej.

Jak wynika z akt administracyjnych wezwanie to nie zostało skarżącemu doręczone. Pracownik socjalny wyznaczony do doręczenia pisma wskazał, że w trzech kolejnych dniach nie zastał nikogo pod adresem zamieszkania matki skarżącego, tj. przy ul. [...] 15D/30 w L., wskazanego przez stronę jako adres kontaktowy.

W wezwaniu tym zaznaczono, że strona jest bezdomna (co było poza sporem w sprawie).

Następnie w dniu 2 września 2011 r. organ wystosował na ten sam adres zawiadomienie o wszczęciu na podstawie art. 106a ust. 1 ustawy - w sprawie ustalenia przyczyn niepodjęcia świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe. Zawiadomienie to zostało odebrane przez matkę wnioskodawcy.

Po wszczęciu postępowania nie skontaktowano się ze skarżącym, nie przeprowadzono z nim rodzinnego wywiadu środowiskowego ani nie wezwano go do stawienia się celem złożenia wyjaśnień. Należy zaznaczyć, że wezwanie takie powinno nastąpić po wszczęciu postępowania (art. 106a ust. 2 i 3 ustawy). Z uzyskanych w toku postępowania wyjaśniającego informacji, w tym z sporządzonego dokumentu na formularzu wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego w dniu 21 września 2011 r., z zeznań matki strony i z pisma z Policji wynikało, że skarżący opuścił miejsce dotychczasowego pobytu, jest poszukiwany i nie wiadomo gdzie aktualnie przebywa. W swoich zeznaniach z dnia 26 września 2011 r. matka przyznała, że odbierała kierowaną do strony korespondencję jednak nie była w stanie jej dostarczyć.

Także zawiadomienie z dnia 23 września 2011 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zostało doręczne na adres matki strony i przez nią odebrane.

Organ pierwszej instancji wydał decyzję o wygaszeniu decyzji własnej i wysłał ją również na adres matki. W uzasadnieniu wskazano, że od czerwca 2011 r. skarżący nie odbierał z ośrodka zasiłku stałego, a brak możliwości ustalenia jego nowego miejsca pobytu wyklucza weryfikację aktualnej sytuacji osobistej i majątkowej. Podniesiono również, że strona opuściła swoje mieszkanie i nie podała nowego adresu.

Jest oczywistym, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie i wydając decyzję wiedział, że strona postępowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu, której to okoliczności nie mógł pomijać. Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 749/12, przepisy ustawy o pomocy społecznej, nie zawierają przepisów dotyczących doręczeń, odrębnych od regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie dotyczy tej kwestii zwłaszcza przepis art.109 ustawy, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Gdy organ wszczynając postępowanie wie, o tym że strona opuściła miejsce dotychczasowego pobytu powinien zastosować art. 34 § ust. 1 lub 2 k.p.a., a nie art. 44 k.p.a. W konsekwencji czego Sąd ten uznał, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i nie rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania.

Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził rozpoznając sprawę ze skargi R. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 października 2011 r.

W wyniku zapadłego orzeczenia przedmiotowa decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona stronie dopiero w dniu 29 kwietnia 2013 r. Wcześniej zaś organ został powiadomiony, że skarżący od dnia 16 maja 2012 r. przebywa w Areszcie Śledczym w M.

Zatem w świetle przytoczonych okoliczności sprawy, jak i powyższego stanowiska Sądu, które wiąże również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie można uznać, aby w toku postępowania dokonywano prawidłowych doręczeń pism kierowanych do strony.

Przede wszystkim jednak skarżący nie został wezwany przez organ do złożenia wyjaśnień. Wezwanie z dnia 29 sierpnia 2011 r. nie zostało w ogóle doręczone stronie. Analiza akt sprawy nie wskazuje, aby były zostały do niego skutecznie skierowane inne wezwania. Nie mogło dojść tym samym do wyznaczenia stronie terminu do złożenia wyjaśnień. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że mimo prawidłowo dostarczonego wezwania celem złożenia wyjaśnień, skarżący nie stawił się.

Ponadto okoliczności dotyczące nie odbierania przez uprawnionego zasiłku stałego nasuwają wątpliwości. Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji skarżący "od czerwca 2011 r. nie odbierał z tut. ośrodka zasiłku stałego".

Trudno jednak czynić skarżącemu zarzut, że nie odbierał zasiłku w ośrodku pomocy społecznej, skoro to organ zobowiązał się do przesyłania świadczenia na konto matki skarżącego. R. H. upoważnił swoją matkę do odbioru zasiłku stałego i wniósł o dokonanie przelewu świadczenia z tego tytułu na podany numer konta matki, co wynika jednoznacznie z treści kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 17 stycznia 2011 r. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby oświadczenie to zostało w czasie późniejszym odwołane lub aby doszło do ponownej zmiany decyzji. Należy tu bowiem podkreślić, że w sentencji decyzji zmieniającej z dnia 19 stycznia 2011 r. określono w punkcie 2) - że zasiłek będzie przekazywany na konto matki - Z. H. Decyzją tą organ był niewątpliwie związany.

Ponadto z akt sprawy nie można wywnioskować, czy zasiłek stały był rzeczywiście przelewany na konto matki skarżącego, jeśli tak, to dlaczego organ pierwszej instancji zaprzestał przesyłania zasiłku stałego na podane konto. Z akt nie wynika również czy i kiedy nastąpiło wstrzymanie wypłaty świadczeń, co może nastąpić w przypadku nie podejmowania świadczeń przez kolejne dwa miesiące kalendarzowe (art. 106a ust. 1 ustawy). Kwestie te niewątpliwie wymagają jednoznacznego wyjaśnienia, zwłaszcza że skarżący od 16 maja 2012 r. przebywa w Areszcie Śledczym, a zaprzestanie odbierania świadczeń datowane jest od czerwca 2011 r.

Zdaniem Sądu, przywołane powyżej okoliczności i rozważania wskazują na nie wypełnienie dyspozycji przepisu art. 106a ustawy, gdyż tylko łączne spełnienie przesłanek w nim określonych może stanowić podstawę do wygaszenia decyzji.

W konsekwencji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego albowiem zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Na zasadzie art. 152 tej ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione uwagi i ocenę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.