III SA/Łd 927/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym pismem z dnia [...] nr [...] Zarząd Województwa [...], na podstawie art. 6 ust. 2a pkt 1 oraz art. 14 ust. 2-2b w związku z art. 22 ust. 2, 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 7 marca 2007 roku (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz na podstawie § 2a ust. 1 pkt 2 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i sposobu wyboru lokalnej grupy działania do realizacji lokalnej strategii rozwoju w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 103, poz. 659, ze zm.), poinformował Fundację Rozwoju Gmin A. z siedzibą w P., że w związku ze złożonym wnioskiem o wybór lokalnej grupy działania do realizacji lokalnej strategii rozwoju w zakresie dodatkowych zadań, Fundacja nie została wybrana do realizacji lokalnej strategii rozwoju w zakresie dodatkowych zadań.

Jak wynika z załączonych akt, uchwałą nr 928/12 Zarządu Województwa [...] z dnia 30 maja 2012 r. ogłoszono konkurs na wybór lokalnych grup działania do realizacji lokalnych strategii rozwoju w zakresie dodatkowych zadań w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (dalej PROW).

W dniu 27 lipca 2012 r. wnioskodawczyni wniosła w formie pisemnej na urzędowym formularzu wniosek o jej wybór do realizacji jej lokalnej strategii rozwoju w zakresie dodatkowych zadań. Do wniosku załączono między innymi projekt zmiany lokalnej strategii rozwoju.

W piśmie z dnia 12 września 2012 r. organ poinformował Fundację o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Uzasadniając wskazał, że do złożonego wniosku nie została dołączona wersja papierowa projektu zmiany lokalnej strategii rozwoju, opracowana zgodnie z § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 maja 2008 r. Pozostawiając wniosek bez rozpoznania nie przeprowadza się w stosunku do danej lokalnej grupy działania ( dalej LGD ) dalszego postępowania mającego na celu sprawdzenie czy spełnia ona warunki, o których mowa w § 2 ust. 1 albo § 2a ust. 1 rozporządzenia.

Równocześnie na podstawie złożonego projektu zmiany lokalnej strategii rozwoju organ ocenił jednak, że nie zostały w nim dodane ani rozszerzone nowe wskaźniki. Nie został również wydzielony nowy zakres zadań realizowanych w ramach LSR.

Fundacja Rozwoju Gmin A. wystąpiła do Zarządu Województwa [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa , a po uzyskaniu negatywnej odpowiedzi, skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W wyniku skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r. sygn. III SA/Łd 33/13 uchylił zaskarżone pismo, stwierdzając, że zaskarżony akt nie został wydany przez organ właściwy, a mianowicie Zarząd Województwa [...]. Wydała go bowiem osoba upoważniona przez marszałka województwa, który nie jest organem samorządu województwa ani nie posiadał odpowiedniego upoważnienia zarządu. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 16 maja 2013 r.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku Zarząd Województwa w zaskarżonym piśmie z dnia 27 maja 2013 r. poinformował, że Fundacja Rozwoju Gmin [...] z siedzibą w P. nie została wybrana do realizacji lokalnej strategii rozwoju w zakresie dodatkowych zadań. W uzasadnieniu pisma organ na wstępie zaznaczył, że uchwałą nr 1838/12 Zarządu Województwa [...] z dnia 19 listopada 2012r. w sprawie: akceptacji listy pomocniczej (wojewódzkiej) dotyczącej wyboru LGD do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 zaakceptowano listę pomocniczą (wojewódzką) dotyczącą wyboru LGD do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań. Z załącznika do tej uchwały (kolumna 13, wers 6) wynika, iż nie dokonano wyboru Fundacji Rozwoju Gmin A..

W dniu 19 grudnia 2012 r. zarządy wszystkich województw opracowały wspólny projekt ogólnokrajowej listy LGD w kolejności uzyskania od najwyższej do najniższej liczby punktów w ramach oceny, o której mowa w § 2a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Następnie uchwałą nr 36/13 Zarządu Województwa [...] w sprawie wyboru lokalnych grup działania (LGD) do realizacji lokalnych strategii rozwoju (LSR) w zakresie dodatkowych zadań w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 21 stycznia 2013 r. dokonano (wraz z zarządami wszystkich województw) wyboru lokalnych grup działania do realizacji lokalnych strategii rozwoju w zakresie dodatkowych zadań. Z załącznika do tej uchwały (kolumna 13, wers 6) wynika, iż Fundacja Rozwoju Gmin A. nie została wybrana do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań.

Następnie Zarząd Województwa [...] wyjaśnił, że analiza treści załączonego do wniosku projektu zmiany LSR prowadzi do wniosku, że nie spełnia on jednej z kumulatywnych przesłanek wskazanych w § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Organ zaznaczył, że zgodnie z tym przepisem "LGD, która zawarła z samorządem województwa umowę, o której mowa w art. 14 ust. 3 ustawy, zwaną dalej "umową", może być wybrana do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań, jeżeli: (...) 2) opracowany przez nią projekt zmiany LSR dotyczy zwiększenia budżetu LSR, o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia w ust. 10, oraz:

a) rozszerzenia zakresu określonych w LSR:

- przedsięwzięć, w ramach których są realizowane operacje, zwanych dalej "przedsięwzięciami", służących osiągnięciu poszczególnych celów szczegółowych określonych w LSR lub

- celów szczegółowych i przedsięwzięć służących osiągnięciu tych celów lub

b) wprowadzenia nowych:

przedsięwzięć służących osiągnięciu poszczególnych celów szczegółowych określonych w LSR lub

celów szczegółowych i przedsięwzięć służących osiągnięciu tych celów".

W ocenie Zarządu Województwa z treści § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że aby LGD mogła zostać wybrana w drugim konkursie, złożony przez nią projekt zmiany LSR powinien (między innymi) zawierać w swojej treści rozszerzenie zakresu przynajmniej jednego przedsięwzięcia lub wprowadzenie co najmniej jednego nowego przedsięwzięcia. W pkt 2 lit. a tir. 2 oraz lit. b tir. 2 tego przepisu użyto bowiem sformułowania "celów szczegółowych i przedsięwzięć służących osiągnięciu tych celów" (koniunkcja), co oznacza, że nie jest wystarczające dla spełnienia wymogu z tego przepisu, ograniczenie się jedynie do rozszerzenia lub wskazania nowego celu szczegółowego. Z drugiej strony, z treści pkt 2 lit. a tir. 1 oraz lit. b tir. 1 tego przepisu wynika, że rozszerzenie lub wskazanie nowego celu szczegółowego jest fakultatywne. Jednocześnie w pkt 2 lit. a tir. 1 tego przepisu użyto sformułowania "przedsięwzięć, w ramach których są realizowane operacje, zwanych dalej "przedsięwzięciami". W ocenie organu z jego treści wynika zatem, że nie stanowi rozszerzenia zakresu przedsięwzięcia ograniczenie się jedynie do zwiększenia liczby planowanych w ramach przedsięwzięcia operacji podlegających ewentualnemu dofinansowaniu (zwiększenie zakresu ilościowego). Aby spełnić wymóg z omawianego przepisu konieczne jest zatem rozszerzenie zakresu rzeczowego planowanych w dotychczasowej LSR operacji w ramach dotychczasowego lub nowego przedsięwzięcia. Organ podkreślił, że nowe lub rozszerzone przedsięwzięcie powinno prowadzić do sytuacji, w której w toku realizacji zmienionego LSR dofinansowane będą operacje innego rodzaju niż w toku realizacji LSR w dotychczasowym brzmieniu. Zdaniem Zarządu Województwa, ocena spełnienia tej przesłanki może być dokonana jedynie w oparciu o wskaźniki produktu i rezultatu dla nowych przedsięwzięć lub rozszerzonego zakresu przedsięwzięć, wspomnianych w załączniku nr 4 do rozporządzenia w pkt 1.

Organ wyjaśnił, że porównanie treści obecnie obowiązującej LSR wnioskodawczyni i załączonego przez nią do wniosku konkursowego projektu zmiany LSR prowadzi do wniosku, że zaplanowane w projekcie nowe przedsięwzięcia nie zwiększają dotychczasowego zakresu rzeczowego operacji, a jedynie zwiększają ich liczbę. Inaczej mówiąc, operacje zaplanowane przez ewentualnych beneficjentów w ramach nowych przedsięwzięć mogłyby uzyskać dofinansowanie w ramach dotychczasowych przedsięwzięć. Wskazuje na to okoliczność, że umieszczone w projekcie zmiany LSR, werbalnie nowe przedsięwzięcia i ich wskaźniki produktu i rezultatu w rzeczywistości są tożsame lub zawierają się w dotychczasowych przedsięwzięciach.

Organ wyjaśnił, że w obecnie obowiązującej Lokalnej Strategii Rozwoju wnioskodawczyni przewidziano dwa przedsięwzięcia: I. "Dorzecze Bzury i Neru - turystyczna oaza w regionie [...]" oraz II. "Między beznadzieją a sukcesem". W projekcie przewidziano dwa nowe przedsięwzięcia: III. "Łączy nas Folklor [...]" i IV. "Dorzecze Bzury i Neru otwarte na inNOWAcje". Dla przedsięwzięcia III przewidziano dwa wskaźniki produktu. Pierwszy "liczba nowych, rozbudowanych, przebudowanych, wyremontowanych lub doposażonych obiektów lub miejsc kultywujących Folklor [...] w ramach środków LSR" zawiera się we wskaźniku pierwszym przedsięwzięcia II - "liczba nowych, przebudowanych, zmodernizowanych i wyposażonych w ramach środków LSR obiektów infrastruktury społeczno-kulturalnej (w tym sportowej) oraz we wskaźniku pierwszym przedsięwzięcia I - "liczba nowych, rozbudowanych, przebudowanych, wyremontowanych lub doposażonych obiektów, szlaków lub miejsc atrakcyjnych turystycznie w ramach środków LSR". Podobnie drugi ze wskaźników przedsięwzięcia III- "liczba imprez lub wydarzeń promujących Folklor [...] " zawiera się we wskaźniku drugim przedsięwzięcia I - "liczba imprez i wydarzeń promujących walory turystyczne, kulturowe i przyrodnicze (w tym imprezy rekreacyjne)". Element odróżniający "kultywacja folkloru [...]" niewątpliwie zawiera się bowiem w zakresie znaczeniowym działalności kulturalnej, ewentualnie działalności promującej turystykę lub w działalności oświatowej.

Dla przedsięwzięcia IV (str. 12 projektu) przewidziano natomiast cztery wskaźniki. Wskaźnik pierwszy - "liczba nowych, przebudowanych, zmodernizowanych i wyposażonych w ramach środków LSR obiektów infrastruktury społeczno-kulturalnej (w tym sportowej) wykorzystujących innowacyjne rozwiązania technologiczne" zawiera się we wskaźniku pierwszym przedsięwzięcia II - "liczba nowych, przebudowanych, zmodernizowanych i wyposażonych w ramach środków LSR obiektów infrastruktury

społeczno-kulturalnej (w tym sportowej)". Drugi wskaźnik - "liczba wydarzeń związanych z kulturą, sportem, integracją i aktywizacją społeczną zrealizowanych w ramach środków LSR wykorzystujących innowacyjne rozwiązania i technologie" zawiera się we wskaźniku drugim przedsięwzięcia II - "liczba wydarzeń związanych z kulturą, sportem, integracją i aktywizacją społeczną zrealizowanych w ramach środków LSR". Także wskaźnik trzeci -"liczba nowych/zmodernizowanych innowacyjnych przedsiębiorstw w ramach środków LSR, które wprowadzają nowe produkty lub usługi, lub stosują nowe metody/surowce na obszarze LGD" zawiera się we wskaźniku trzecim przedsięwzięcia II - "liczba nowych/zmodernizowanych przedsiębiorstw w ramach środków LSR ". Ostatni, czwarty ze wskaźników przedsięwzięcia IV - "liczba publikacji elektronicznych i narzędzi technologii informacyjnych związanych z kulturą, sportem, integracją i aktywizacją społeczną zrealizowanych w ramach środków LSR" zawiera się w zakresie wskaźnika "liczba publikacji promujących obszar LGD wydanych w ramach środków LSR", będącego wskaźnikiem trzecim przedsięwzięcia I. Wszystkie bowiem potencjalne operacje, które mogłyby być dofinansowane w ramach tego przedsięwzięcia dotyczące obiektów, wydarzeń, przedsiębiorstw lub publikacji związanych z innowacyjnością, mogłyby również uzyskać dofinansowanie w ramach dotychczasowych przedsięwzięć oznaczonych cyframi I i II.

Zarząd Województwa [...] wyjaśnił, że wskaźniki rezultatu i oddziaływania nowych przedsięwzięć są tożsame lub zawierają się we wskaźnikach rezultatu i oddziaływania dotychczasowych przedsięwzięć, co sprawiło, że projekt wnioskodawczyni nie spełniał wymogu z § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Organ zaznaczył, że wszystkie wskazane w § 2a ust. 1 rozporządzenia elementy projektu zmiany LSR mają charakter obligatoryjny i kumulatywny, dlatego bezprzedmiotowa okazała się ocena, o której mowa w punkcie 1 tego przepisu.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r. Fundacja Rozwoju Gmin A. w P. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując na błędną interpretację przepisów § 2a ust. 1 pkt 2a rozporządzenia. Strona wskazała, że dodatkowe zadania wskazane w treści tego przepisu dotyczą rozszerzenia zakresu już wcześniej określonych w LSR przedsięwzięć (a nie celów, jak wskazuje organ), które to przedsięwzięcia, a zatem dodatkowe zadania, służą osiągnięciu założonych wcześniej celów. W ocenie strony, cele główne muszą bowiem pozostać niezmienione.

Podkreślono, że w załączonym projekcie zmiany LSR LGD A. wyraźnie rozszerzono cele szczegółowe. I tak cel główny: I. Rozwój turystyki i rekreacji w oparciu o uwarunkowania przyrodnicze i dziedzictwo kulturowe rozszerzono o trzeci cel szczegółowy: I.3 – Rozwój infrastruktury i usług sprzyjających powstawaniu kultywowaniu i promowaniu Folkloru [...] Cel główny II : Zrównoważony rozwój na terenie LGD rozszerzono o trzeci cel szczegółowy II.3 - Rozwój innowacyjnych rozwiązań, metod i technologii na terenie LGD.

W piśmie z dnia 9 lipca 2013 r. Zarząd Województwa [...] rozpatrzył negatywnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ podkreślił, że porównanie obecnie obowiązującej LSR i załączonego przez nią do wniosku konkursowego projektu zmiany LSR prowadzi do wniosku, że zaplanowane w projekcie zmiany LSR nowe przedsięwzięcia nie zwiększają dotychczasowego zakresu rzeczowego operacji, a jedynie zwiększają ich liczbę.

W skardze z dnia 30 lipca 2013 r. Fundacja Rozwoju Gmin [...] w P. wniosła o uchylenie aktu z dnia 27 maja 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona zarzuciła organowi niewłaściwą interpretację przepisu § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 maja 2008 r. Zdaniem wnioskodawcy dodatkowe zadania dotyczą rozszerzenia zakresu już wcześniej określonych w LSR przedsięwzięć, które to przedsięwzięcia, a zatem i dodatkowe zadania, służą osiągnięciu założonych wcześniej celów. Cele główne muszą bowiem pozostać niezmienione. W załączonym projekcie zmiany LSR LGD A. wyraźnie rozszerzono cele szczegółowe. I tak cel główny I. Rozwój turystyki i rekreacji w oparciu uwarunkowania przyrodnicze i dziedzictwo kulturowe - rozszerzono o trzeci cel szczegółowy: było Cel szczegółowy I.1. Rozwój infrastruktury i usług sprzyjających powstawaniu produktów turystycznych; Cel szczegółowy I.2. Promocja walorów przyrodniczych i kulturowych; wprowadzono trzeci cel szczegółowy: I.3 Rozwój infrastruktury i usług sprzyjających kultywowaniu i promowaniu folkloru [...]. Cel główny II. Zrównoważony rozwój na terenie LGD rozszerzono o trzeci cel szczegółowy: było: Cel szczegółowy II. 1. Poprawa dostępności do kultury, sportu i informacji, Cel szczegółowy II.2. Poprawa konkurencyjności obszaru i prowadzenia działalności gospodarczej; wprowadzono trzeci cel szczegółowy: Cel szczegółowy II.3. Rozwój innowacyjnych rozwiązań, metod i technologii na terenie LGD.

Tym samym, Fundacja A. postawiła na innowacyjność, jako rozszerzenie wcześniejszych założeń strategii o wskaźnik jakościowy. Strona wskazała, że pojęcie "innowacja" odnosi się do tworzenia czegoś nowego, zatem najczęściej innowacja definiowana jest jako proces polegający na przekształcaniu istniejących możliwości w nowe idee i wprowadzaniu ich do praktycznego zastosowania. Zdaniem strony z treści § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie wynika, że rozszerzenie zakresu określonych w projekcie zmian LSR przedsięwzięć nie może polegać na rozszerzeniu ilościowym zakresu podjętych w ramach przedsięwzięcia działań. Rozszerzenie zakresu przedsięwzięcia może polegać, w ocenie Fundacji, na zwiększeniu wartości wskaźnika produktu w rozumieniu ustępu 4 załącznika do rozporządzenia. Zawężenie zakresu zastosowania tego przepisu jedynie do jakościowego rozszerzenia zakresu przedsięwzięcia nie znajduje uzasadnienia w treści przedsięwzięcia.

Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że rozszerzenie zakresu planowanych przedsięwzięć powinno mieć charakter rzeczowy. Przepis § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia mówi ogólnie o rozszerzeniu przedsięwzięć lub celów szczegółowych i przedsięwzięć służących osiągnięciu tych celów. Przepis nie mówi o jakie rozszerzenie chodzi, a zatem należy przyjąć szeroką interpretację. Fundacja podkreśliła ponadto, że wcześniejsze pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania było nieuzasadnione. Stwierdzenie, że do wniosku nie została dołączona wersja papierowa było nieprawdą i spowodowało wydłużenie rozpoznawania sprawy.

W odpowiedzi na skargę z dnia 20 sierpnia 2013 r. Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej informacji z dnia 27 maja 2013 r.

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. Prezes Fundacji poparła skargę i oświadczyła, że mimo zaakceptowania listy wojewódzkiej dotyczącej wyboru LGD do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań i dokonania wyboru lokalnych grup działania na szczeblu ogólnokrajowym, nadal pozostało ponad 70 000 000 złotych nierozdysponowanych środków. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Fundacji Rozwoju Gmin A. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznawał już skargę Fundacji Rozwoju Gmin A. w P. na pismo Marszałka Województwa [...] z dnia 12 września 2012 r. nr [...] dotyczącą pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o wybór lokalnej grupy działania do realizacji strategii rozwoju w zakresie dodatkowych zadań w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r. Sąd uchylił ww. pismo uznając, że zaskarżony akt został wydany przez organ niewłaściwy, bowiem pismo zostało wydane przez osobę upoważnioną przez marszałka województwa, który nie jest organem samorządu województwa ani nie posiadał odpowiedniego upoważnienia zarządu. W ocenie Sądu, stosownie do treści art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organem właściwym jest Zarząd Województwa [...].

Zatem stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 (OSP 1999, z. 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n.), wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, że oznacza to, że "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 powołany w pkt 7a). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie. W niniejszej sprawie do takiej zmiany nie doszło.

Ponownie rozpoznając wniosek strony skarżącej o wybór lokalnej grupy działania do realizacji lokalnej strategii rozwoju w zakresie dodatkowych zadań Zarząd Województwa [...] w piśmie z dnia 27 maja 2013 r. poinformował stronę, że nie została wybrana do realizacji lokalnej strategii rozwoju w zakresie dodatkowych zadań. W zakresie właściwości organu Zarząd Województwa [...] wykonał zalecenia wskazane w wyroku z dnia 18 marca 2013 r. sygn. III SA/Łd 33/13.

Wobec powyższego zauważyć należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w kognicji sądu administracyjnego leży orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zatem pismo Zarządu Województwa [...] z dnia 27 maja 2013 r. podlega kontroli sądu administracyjnego.

Tryb przyznawania pomocy finansowej reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) oraz wydane na podstawie zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnienia - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i sposobu wyboru lokalnej grupy działania do realizacji lokalnej strategii rozwoju w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 861). Rozporządzenie określa szczegółowe kryteria i sposób wyboru lokalnej grupy działania do realizacji lokalnej strategii rozwoju, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa, o której mowa w art. 14 ust. 3, mając na względzie realizację celów określonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 w ramach podejścia Leader. Podejście Leader obejmuje m.in. lokalne strategie rozwoju dotyczące prawidłowo zidentyfikowanych obszarów wiejskich o zasięgu mniejszym niż regionalny (...) (Dz. U. UE. L. 2005.277.1, Tytuł IV, Rozdział I, Sekcja 4, art. 61 lit. a).

O możliwości wyboru i o przesłankach wyboru LGD, która wcześniej zawarła z samorządem województwa umowę o sposobie i warunkach realizacji lokalnej strategii rozwoju do realizacji LSR stanowi przepis § 2a ww. rozporządzenia. Już na wstępie zaznaczyć należy, że przepis ten ma charakter kompleksowy, zatem organ badając wniosek o wybór LGD do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań zobowiązany jest go zweryfikować pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Jednocześnie o poszczególnych kryteriach oceny LSR w zakresie dodatkowych zadań stanowi Załącznik nr 4 do rozporządzenia.

Przechodząc do analizy powołanych przepisów wskazać należy, że w myśl przepisu § 2a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia LGD, która zawarła z samorządem województwa umowę, o której mowa w art. 14 ust. 3 ustawy, zwaną dalej "umową", może być wybrana do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań, jeżeli:

1) uzyskała co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów w wyniku oceny:

a) efektywności LGD oraz realizacji LSR dokonanej według stanu na dzień 31 marca 2012 r. i na podstawie kryteriów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia,

b) LSR w zakresie dodatkowych zadań dokonanej na podstawie kryteriów określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, chyba że LGD nie uzyskała punktu na podstawie kryterium określonego w załączniku nr 4 do rozporządzenia w pkt 1;

2) opracowany przez nią projekt zmiany LSR dotyczy zwiększenia budżetu LSR, o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia w ust. 10, oraz:

a) rozszerzenia zakresu określonych w LSR:

– przedsięwzięć, w ramach których są realizowane operacje, zwanych dalej "przedsięwzięciami", służących osiągnięciu poszczególnych celów szczegółowych określonych w LSR lub

– celów szczegółowych i przedsięwzięć służących osiągnięciu tych celów lub

b) wprowadzenia nowych:

– przedsięwzięć służących osiągnięciu poszczególnych celów szczegółowych określonych w LSR lub

– celów szczegółowych i przedsięwzięć służących osiągnięciu tych celów.

3) na realizację LSR w zakresie dodatkowych zadań w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1:

a) pkt 21 ustawy, przewidziała nie więcej niż 70% kwoty stanowiącej sumę wnioskowanych kwot pomocy finansowej w ramach tego działania, ustalonych według stanu na dzień ogłoszenia konkursu na wybór LGD do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań oraz na podstawie wniosków o przyznanie tej pomocy obejmujących operacje wybrane przez LGD, które mieszczą się w ramach limitu dostępnych środków wskazanych w informacji o możliwości składania wniosków o przyznanie tej pomocy, a w przypadku LGD, która uzyskała powyżej 80% maksymalnej liczby punktów w wyniku oceny, o której mowa w pkt 1 lit. b - nie więcej niż 100% tak obliczonej kwoty, a w każdym przypadku - nie więcej niż 5 mln zł,

b) pkt 23 ustawy, przewidziała nie więcej niż 10% środków przewidzianych na realizację LSR w zakresie dodatkowych zadań w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 21 ustawy;

4) ubiegając się o wybór do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 23 ustawy:

a) przewidziała, że wszystkie środki na realizację tych zadań są przeznaczone na pokrycie kosztów bieżących (administracyjnych) LGD, określonych w przepisach dotyczących funkcjonowania lokalnej grupy działania, nabywania umiejętności i aktywizacji, wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy,

b) ubiega się również o wybór do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 21 ustawy.

Stosownie do ust. 2 wyboru LGD do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań dokonuje się według liczby punktów uzyskanych w ramach oceny, o której mowa w ust. 1 pkt 1, do wyczerpania dostępnych środków przeznaczonych na realizację LSR w zakresie dodatkowych zadań. Do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań wybiera się z każdego województwa co najmniej dwie LGD, które spełniły warunki określone w ust. 1. W przypadku LGD, które uzyskały taką samą liczbę punktów w ramach oceny, o której mowa w ust. 1 pkt 1, o kolejności wyboru LGD do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań decyduje wyższa liczba punktów uzyskanych na podstawie kolejnych kryteriów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia (ust. 4).

Jeżeli ustalenie kolejności wyboru LGD do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań jest niemożliwe na podstawie ust. 4, o tej kolejności decyduje wyższa wielkość liczbowa wyrażająca stosunek wysokości kwoty stanowiącej sumę wnioskowanych kwot pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 21 ustawy, ustalonych według stanu na dzień ogłoszenia konkursu na wybór LGD do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań oraz na podstawie wniosków o przyznanie tej pomocy obejmujących operacje wybrane przez LGD, które mieszczą się w ramach limitu dostępnych środków wskazanych w informacji o możliwości składania wniosków o przyznanie tej pomocy, do wysokości kwoty określonej w budżecie LSR na to działanie (ust. 5). LGD, która na realizację LSR w zakresie dodatkowych zadań przewidziała środki w wysokości wyższej niż wysokość maksymalnych kwot określonych w ust. 1 pkt 3 dla takiej LGD, może być wybrana do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań, jeżeli odpowiednio zmniejszy wysokość tych środków, o czym właściwy organ samorządu województwa informuje LGD w formie pisemnej, podając termin dokonania tych zmian nie dłuższy niż 7 dni od dnia doręczenia tej informacji – ust. 6.

W ocenie Zarządu Województwa [...] projekt zmiany LSR załączony do wniosku nie spełnia kumulatywnych przesłanek wskazanych w treści § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 maja 2008 r. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że aby LGD mogła zostać wybrana w drugim konkursie, złożony przez nią projekt zmiany LSR powinien m.in. zawierać rozszerzenie zakresu przynajmniej jednego przedsięwzięcia lub wprowadzenia co najmniej jednego nowego przedsięwzięcia. Nie stanowi rozszerzenia zakresu przedsięwzięcia ograniczenie się jedynie do zwiększenia liczby planowanych w ramach przedsięwzięcia operacji. Zdaniem organu konieczne jest rozszerzenie zakresu rzeczowego planowanych operacji.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w treści § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 maja 2008 r.

Użycie w przepisie § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia sformułowania "lub" oznacza, że ustawodawca formułując treść przepisu posłużył się alternatywą nierozłączną. Dopuszczalny jest więc wybór między możliwościami wskazanymi w przepisie i rezygnacja z pozostałych możliwości. Ponadto użycie przez ustawodawcę sformułowania "lub" oznacza, że strona może spełnić tylko jeden warunek wynikający z treści lit. a (rozszerzenie zakresu określonych w LSR przedsięwzięć/celów szczegółowych), może również spełnić tylko jeden warunek wynikający z treści lit. b (wprowadzenia nowych przedsięwzięć/celów szczegółowych). Za wypełnienie dyspozycji omawianego przepisu przez stronę powinno być również uznane spełnienie warunków wynikających z treści lit. a i lit. b. (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN, Warszawa 1990, str. 76, por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2528/12, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r. sygn. II OSK 279/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Wykładnia dokonana przez organ jest sprzeczna z jedną z podstawowych zasad wykładni prawa jaką jest zasada racjonalności ustawodawcy, jak również jest sprzeczna z wykładnią celowościową tego przepisu.

W tej sytuacji uznać należy, że wymóg spełnienia przez stronę kumulatywnie przesłanek z § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie wynika z treści tego przepisu. Zauważyć także należy, że wywód organu zawarty w zaskarżonym piśmie, w którym z jednej strony domaga się kumulatywnego spełnienia ww. przesłanek, a z drugiej strony wymaga rozszerzenia rzeczowego operacji jest niekonsekwentny. Zdaniem Sądu przepis § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość ilościowego rozszerzenia operacji w ramach realizowanego już przedsięwzięcia (lit. a). Rozszerzenie zakresu przedsięwzięcia może polegać również na zwiększeniu wartości wskaźnika produktu w rozumieniu Załącznika nr 4 pkt 1 rozporządzenia, zatem interpretacja organu co do konieczności wskazania nowych wskaźników produktu nie znajduje oparcia w treści rozporządzenia.

Jednocześnie zauważyć należy, że Zarząd Województwa [...], wobec uznania, że strona nie spełniła ww. przesłanek, wskazał w zaskarżonym piśmie, że bezprzedmiotowa jest ocena wniosku, o której mowa w punkcie 1 § 2a rozporządzenia. W ocenie Sądu organ rozpoznając wniosek o wybór LGD do realizacji LSR w zakresie dodatkowych zadań nie ma możliwości wyboru, które przesłanki oceni, a od których oceny wobec niespełnienia innych odstąpi. Stosownie bowiem do treści powołanego § 2a ust. 1 rozporządzenia organ zobowiązany jest do oceny kryteriów zawartych w punkcie 1,2,3,4 oraz Załączniku nr 4 do rozporządzenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ po doręczeniu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem sygn. III SA/Łd 33/13 nie dokonał ponownej weryfikacji wniosku złożonego przez stronę wniosku pod względem ww. wskazanych kryteriów. W aktach administracyjnych znajduje się tylko karta weryfikacji wniosku z dnia 12 września 2012 r., w której również nie dokonano oceny wskazanej w rozporządzeniu, bowiem wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia.

Warto również zauważyć, że stosownie do treści art. 61 lit. e rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 podejście Leader obejmuje m.in. wdrażanie podejść innowacyjnych. Skoro strona skarżąca rozszerzyła cel główny: "Rozwój turystyki i rekreacji w oparciu uwarunkowania przyrodnicze i dziedzictwo kulturowe" o cel szczegółowy: "Rozwój infrastruktury i usług sprzyjających kultywowaniu i promowaniu folkloru [...]" oraz cel główny: "Zrównoważony rozwój na terenie LGD" o cel szczegółowy: "Rozwój innowacyjnych rozwiązań, metod i technologii na terenie LGD" to wobec treści powołanego przepisu uznać należy, że w ramach realizowanych przedsięwzięć strona skarżąca zaproponowała po jednym dodatkowym celu szczegółowym, zatem rozszerzyła zakres realizowanych przedsięwzięć w stosunku do określonych w umowie LSR. Jednocześnie podkreślić należy, że w piśmie z dnia 23 października 2013 r. nr ROWwl-kz-5505-96/12(4215) Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformowało Zarząd Województwa [...], że w odniesieniu do celu szczegółowego jakim jest "Rozwój innowacyjnych rozwiązań, metod i technologii na terenie LGD" oraz przedsięwzięcia "Dorzecze Bzury i Neru otwarte na innowacje" mogłyby one stanowić dodatkowe zadania w ramach LSR.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa [...] naruszył przepis § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 maja 2008 r. poprzez dokonanie jego błędnej interpretacji oraz § 2a ust. 1 pkt 1-4 oraz załącznika nr 4 rozporządzenia z dnia 23 maja 2008 r. poprzez brak jakiejkolwiek oceny wniosku pod względem kryteriów wskazanych w powołanych przepisach.

Ponownie rozpoznając wniosek strony skarżącej organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i dokonać jego weryfikacji w oparciu o kryteria wskazane w § 2a rozporządzenia z dnia 23 maja 2008 r.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu pisma z dnia 27 maja 2013. Podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej stanowił przepis art. 200 powołanej ustawy.

D.Cz.