II SA/Po 754/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]02.2013r. Starosty z powołaniem na przepis art. 9 ust.1 pkt 14 lit.a i b, art. 2ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust.1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. poz. 69 poz.415) orzeczono o uznaniu Pana R. K. za osobę bezrobotną z dniem 25.01.2013r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

R. K. odwołał się od decyzji w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazując, iż "w dniu rejestracji informowano go, że otrzyma prawo do zasiłku dla bezrobotnych i było to oparte na wnikliwym rozpatrzeniu przedstawionej przez niego dokumentacji". Dalej podkreślił, iż "niezrozumiała jest dla niego decyzja o odmowie przyznania prawa i podnosił, iż "przepracował jako animator od dnia 16.02.2010r. do dnia 31.12.2012r. 160 godzin miesięcznie mając za pracodawcę Urząd Miasta i Gminy oraz firmę A, a jego wynagrodzenie wynosiło przez 27 miesięcy minimum [...] zł brutto, z których były odprowadzane składki emerytalno - rentowe oraz chorobowe". Odwołujący wyjaśnił, iż nie miał wpływu na wysokość składki ustalanej przez pracodawców i podkreślił, iż "ma 63 lata i nie wyobraża sobie, aby nie otrzymał zasiłku po ostatnich 3 latach pracy i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne". Odwołujący wyraził negatywne stanowisko na temat interpretacji prawnej co do odmowy przyznania mu prawa do zasiłku przedstawionej przez pracowników PUP.

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2013r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadniających wskazano na przepisy art. 71 ust. 1, pkt 1 i 2 lit. a - c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zgodnie z którym "Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:

1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz

2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez

okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a -105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni,

b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z. dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów. przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2(...)."

Z dokumentów przedłożonych przez zainteresowanego wynikają następujące okresy zatrudnienia:

- zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, I Oddział z dnia [...].01.2013r. o wysokości podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne z. tytułu umowy zlecenia z Urzędem Miasta i Gminy za okres od lutego 2010r. do listopada 2012r.

- zaświadczenie z Urzędu i Gminy o zatrudnianiu na umowę zlecenie od dnia 16.02.2010r. do dnia 30.12.2011r., od dnia 03.01.2011r. do dnia 30.12.2011r., od dnia 01.01.2012r. do dnia 31.12.2012r. Ponadto, wskazano w tym zaświadczeniu, iż od umowy zlecenia opłacone były składki emerytalno - rentowe.

- zaświadczenie z dnia 08.01.2013r. z firmy A (pomyłkowo nazywanego W.) o pobieranych przychodach z tytułu umowy zlecenia od dnia 01.03.2010r. do dnia 30.11.2010r. oraz od dnia 01.02.2011r. do dnia 30.11.2011r.

Na podstawie dokumentów dołączonych do akt sprawy ustalono, że R. K. w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w PUP w dniu 25.01.20I3r. tj. od dnia 24.07.2011r. do dnia 24.01.2013r., nie posiada okresu uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych wynoszącego co najmniej 365 dni.

Organ odwoławczy podkreślił, iż nie zaliczono Panu R. K. okresu pracy na umowę zlecenie w firmie A od dnia 01.03.2010r. do dnia 30.11.2010r. oraz od dnia 01.02.2011r. do dnia 30.11.2011r., ponieważ od wynagrodzenia z tytułu tej umowy nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Także nie zaliczono okresu pracy z tytułu pracy na umowę zlecenie w Urzędzie Miasta i Gminy od dnia 16.02.2010r. do dnia 30.12.2011r., od dnia 03.01.2011r. do dnia 30.12.2011r., od dnia 01.01.2012r. do dnia 31.12.2012r. ponieważ odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne, ale od kwoty 1000 zł, tj. niższej niż wysokość minimalnego wynagrodzenia w 2011r. i w 2012r. Zgodnie z art. 71, ust. 1. pkt 2. lit c ww. ustawy, aby móc zaliczyć okres zatrudnienia na umowę zlecenie należy wykazać, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. 

Oceniając zgromadzone dokumenty wskazano, że zaświadczenie z firmy A z dnia 08.01.2013 r. jednoznacznie wskazuje, iż od umowy zlecenia opłacone byty tylko składki na ubezpieczenie zdrowotne, a nie wskazano, że opłacono składkę na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Powyższa okoliczność została dodatkowo potwierdzona w rozmowie telefonicznej z dnia 16.05.2013r. z pracownikiem firmy A, który potwierdził, iż jeżeli w zaświadczeniu nie określono składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy to nie zostały one opłacone". Należy także stwierdzić, iż z zaświadczenia ZUS, I Oddział z dnia 02.01.2013r. nie wynika, że składki na ubezpieczenie społeczne były opłacone z innych tytułów niż umowa zlecenia Pana R. K. z Urzędem Miasta i Gminy.

Organ odwoławczy podkreślił, iż nie można zaliczyć do okresu zasiłkowego zatrudnienia na umowę zlecenia w Urzędzie Miasta i Gminy od dnia 16.02.2010r. do dnia 30.12.2011r., od dnia 03.01.2011r. do dnia 30.12.2011r. oraz od dnia 01.01.2012r. do dnia 31.12.2012r., ponieważ wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne była mniejsza niż minimalne wynagrodzenie za pracę w danym roku. Ponadto, w przypadku podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne mniejszej niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę, zainteresowany nie wykazał opłacenia składek na Fundusz Pracy. Wobec powyższego, organ odwoławczy nie podzielił argumentów zawartych w odwołaniu, iż od wszystkich wynagrodzeń odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne.

Dalej wskazano ,że organ odwoławczy nie kwestionuje, iż R. K. pobierał wynagrodzenie miesięcznie w okresie 18 miesięcy od dnia rejestracji z tytułu umów zleceń w łącznej kwocie wyższej niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę, ale z przedstawionych zaświadczeń pracodawców i organu rentowego wynikało, iż podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne była niższa niż minimalne wynagrodzenie w danym roku. Art. 71. ust. 1, pkt 1, 2 lit c ustawy o promocji zatrudnienia jednoznacznie wskazuje, iż aby otrzymać zasiłek dla bezrobotnych z tytułu umowy zlecenia podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowić musi kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia w danym roku.

W związku z powyższym, że R. K. po zarejestrowaniu się w dniu 25.01.2013r w PUP nie udokumentował okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, nie było podstaw prawnych do przyznania zainteresowanemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Należy podkreślić, iż w kwestii przyznania zasiłku dla bezrobotnych brak jest podstaw do wydawania w jakikolwiek sposób decyzji uznaniowych.

Powyższa decyzja została zaskarżona do sądu przez R. K. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego Wojewoda niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt.1 kpa, a nie zastosował art. 139 kpa, gdzie decyzja rażąco narusza interes społeczny, dalej zarzuca, że niezasadnie wydłużono o 1 miesiąc postępowanie, a nadto powołuje się na art. 2 pkt 2b,c pkt 4 pkt 41 ustawy o promocji zatrudnieni , które podają inną wykładnię niż zawarta w decyzji Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą odmowy przyznania R. K. zasiłku dla bezrobotnych stanowił art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 poz. 674 tekst jednolity), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do powołanego wyżej przepisu, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art.75 jeżeli pkt 2 w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni lit. c - świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że art. 71 ust. 1 ustawy z 2004r. o promocji zatrudnienia określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. Vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r .I OSK 1553/10. W okolicznościach niniejszej sprawy organy w sposób rzetelny i wyczerpujący zebrały potrzebny materiał dowodowy i dokonały wszechstronnej analizy w oparciu o reguły interpretacyjne określone w art. 76 § 1 kpa, art. 77 kpa, art.80 i 81 kpa. Z niekwestionowanych dokumentów wynika, że okresu pracy w firmie A nie można zaliczyć do okresu zasiłkowego ponieważ nie odprowadzano składek na ubezpieczenie społeczne, a okresu pracy w Urzędzie Gminy nie można zaliczyć ponieważ składki wprawdzie były opłacane, ale od kwoty [...],-zł tj. niższej od minimalnego wynagrodzenia, które w roku 2011 wynosiło 1386,-zł brutto, a w 2012r. 1500,-zł brutto. Zaświadczenie ZUS, z dnia 2.01.2013r. dołączone przez skarżącego do skargi organy administracji miały w aktach administracyjnych i prawidłowo na jego podstawie ustaliły, że do okresu uprawniającego do zasiłku można zaliczyć 31 dni tj. wyłącznie grudzień 2012r. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w okresie zatrudnienia na umowę zlecenia faktycznie zarabiał z obu źródeł więcej niż [...],-zł nie ma znaczenia w sytuacji gdy albo nie opłacano wcale składek albo gdy odprowadzano składki to od kwoty [...],-zł., a więc niższej od kwoty minimalnego wynagrodzenia obowiązującego za dany okres zasiłkowy.

Nietrafne, wynikającego z niezrozumienia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego są zarzuty dotyczącego zastosowania art. 138 kpa, a nie art. 139 kpa. Ostatni ze wskazanych przepisów stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazać należy, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, bo wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i w oparciu o właściwą podstawą materialnoprawną, a decyzja organu drugiej instancji nie pogarsza sytuacji odwołującego, ale właśnie prawidłowo w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 35 kpa. Zgodnie z § 1 cyt. przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. stanowi, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Natomiast na podstawie art. 36 § 1kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu 11 marca 2013r., a decyzje organ wydał w dniu [...] maja 2013r. Pismem z dnia 18 kwietnia 2013r. odwołujący został poinformowany o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 kpa. W ocenie sądu orzekającego nie ma podstaw do przypisania organowi odwoławczemu opieszałego działania, lub bezczynność. Ponadto zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Reasumując skarga nie ma uzasadnionych podstaw wobec czego na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.