II SA/Rz 712/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2010r. złożonym w Urzędzie Gminy [...] w dniu [...] marca 2010r. J.K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na działce nr 118/17 w miejscowości S. obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011r., znak: [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt. II SA/Rz 1111/11 uchylił wskazane wyżej decyzje organów I i II instancji oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...] wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

Po uprawomocnieniu się wskazanego wyżej wyroku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 118/17 w miejscowości S.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2013r. znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 118/17 położonej w miejscowości S.

R.L. oraz I.i J.K. odwołali się od wyżej przytoczonej decyzji, zaskarżając także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...] w sprawie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

R.L. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz.267), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących w szczególności ustalenia istnienia przesłanek ograniczających możliwości zabudowy objętego wnioskiem terenu,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 1111/11 z dnia 20 marca 2012r. oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania dot. ustalenia i wyjaśnienia przesłanki zastosowania przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji" w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r, Nr 151 poz. 1220 ze zmianami),

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" poprzez uznanie, iż planowana inwestycja narusza przepisy odrębne.

Postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012r. zarzuciła także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż nie wskazał przepisów odrębnych, które uniemożliwiałyby ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a poza tym przepisem organ nie wskazał innego przepisu uzasadniającego odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie "zaskarżonych decyzji i postanowienia w całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

I. i J.K. w sowim odwołaniu zarzucili naruszenie:

- art. 153 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie przez RDOŚ postępowania z pominięciem wszystkich wskazań co do postępowania wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2012r., sygn. II SA/Rz 1111/11,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez RDOŚ materiału dowodowego sprawy, w wyniku której RDOŚ uznał, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy z przedstawionego przez skarżących raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 autorstwa J.F. wynika, że przedsięwzięcie nie będzie miało takiego oddziaływania, a materiał dowodowy zebrany przez RDOŚ nie uzasadnia tezy o możliwości wystąpienia takiego znaczącego negatywnego wpływu,

- art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez zaniechanie wskazania faktów, które RDOŚ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności zaniechanie odniesienia do raportu i zaniechanie wskazania, jakie fakty oraz informacje zawarte w raporcie zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione przy wydaniu postanowienia RDOŚ,

- art. 98 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez bezzasadną odmowę uzgodnienia przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia, pomimo, że z materiału dowodowego wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie wpływać na cele ochrony obszaru Natura 2000,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie przez Wójta Gminy [...], że przedsięwzięcie nie spełnia wymogu zgodności z odrębnymi przepisami, a w szczególności art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucili, że RDOŚ naruszył wskazania WSA co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku z dnia 20 marca 2012r., sygn. II SA/Rz 1111/11 oraz zakwestionował wiążący charakter wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym wyroku, a postępowanie nie zmierzało do wyjaśnienia rzekomych wątpliwości i ustalenia prawdy obiektywnej. Organ zaniechał dokonania wyczerpującej i całościowej oceny treści raportu, a postanowienie nie spełnia wymagań art. 99 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji o odmowie oraz postanowienia RDOŚ i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu dla realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2013r., nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, art. 33 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, art. 98 ust. 3 i art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt będący "substytutem" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy ma prawo, w granicach określonych ustawą, ustalać przeznaczenie danego terenu, będąc jednakże związany przy tym wymaganiami ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy), zarówno na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego jak i na obszarze pozbawionym takiego planu. Na obszarze bez planu miejscowego wymogi ładu przestrzennego są wyprowadzane z ogólnej normy art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten, w punktach 1-5, enumeratywnie podaje warunki, łączne spełnienie których, pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy właściwy organ, stosownie do dyspozycji przepisu art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Z treści wyżej przytoczonego przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, iż w przypadku niespełnienia choćby jednego z wyżej przytoczonych warunków, organ właściwy do wydania decyzji jest zobligowany odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, według którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest warunkowane zgodnością z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż brak takiej zgodności skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy i jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji negatywnej (odmawiającej ustalenia warunków zabudowy).

W przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu w sposób wystarczający wykazano brak zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, do których należą między innymi przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Według przepisu art. 33 ustawy o ochronie przyrody zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Przepis powyższy stosuje się odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. Przepis art. 34, do którego odsyła przytoczony przepis art. 33 ustawy o ochronie przyrody, stanowi z kolei, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Wyjątek, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody nie dotyczy inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, gdyż nie można uznać budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego za nadrzędny interes publiczny. Wobec tego, że działka objęta planowaną inwestycją położona jest w obszarze Natura 2000, Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów określonych w tym postanowieniu. Uprawnienie takie daje organowi właściwemu w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepis art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji. Konsekwencją wydania takiego postanowienia było przeprowadzenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania wynikającego z przepisów art. 97 i art. 98 ustawy o dostępie do informacji. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] RDOŚ wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC180001, w granicach obszaru mającego znaczenie dla wspólnoty Bieszczady PLC 180001 i w granicach głównego korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym (KK)- Korytarz karpacki. Teren przedmiotowej inwestycji stanowi część rozległego, zwartego kompleksu łąkowo-pastwiskowego, zinwentaryzowanego jako siedlisko przyrodnicze (6510) Arrhenatherion elatioris, stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady" (PLC 180001), którego powierzchnia, ze względu na chaotycznie postępującą zabudowę, sukcesywnie się kurczy, a realizacja inwestycji doprowadzi do zaboru fragmentu siedliska przyrodniczego niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (6510) Arrhenatherion elatioris oraz spotęguje postępującą fragmentację tego siedliska i obniżenie jego jakości. Łąka, na terenie której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, tworząc w miejscowości S. jeden z niewielu wolnych od zabudowy zwartych kompleksów łąkowo-pastwiskowych, stanowi ważny element warunkujący występowanie w tym terenie antropofobnych gatunków ptaków drapieżnych, takich jak orlik krzykliwy i orzeł przedni. W terenie, w którym planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji zinwentaryzowano występowanie chronionego w ramach OSOP "Bieszczady" (PLC 180001) derkacza, którego naturalne siedliska sukcesywnie się kurczą w związku z postępującą zabudową otwartych terenów i który jest gatunkiem zagrożonym wyginięciem w skali całej Europy. Teren stoku zlokalizowany na północny-zachód od przedmiotowej inwestycji został już znacznie przekształcony, natomiast zwarty otwarty teren łąkowo-pastwiskowy, którego fragment stanowi przedmiotowa działka jest jeszcze niezainwestowany. Zezwolenie na lokalizację inwestycji w tym rejonie wytworzy i utrwali bardzo niekorzystny rozproszony system zabudowy, co spotęguje negatywne oddziaływanie na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady" (PLC 180001) oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady" (PLC 180001) (oddziaływanie skumulowane bezpośrednie i pośrednie).

Obszar działki leży w strefie oddziaływania na populację niedźwiedzi żyjących w Bieszczadzkim Parku Narodowym i jego otulinie, które stanowią również przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady oraz są gatunkiem priorytetowym. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w odległości 2,1 km od granicy rozpoznanej jednej z głównych stref koncentracji watahy wilków oraz około 5 km od strefy ścisłej związanej z rozrodem wilków, które również stanowią przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady oraz są gatunkiem priorytetowym. Bezpośrednie otoczenie terenów działki, na której planuje się realizację przedsięwzięcia jest także wykorzystywane przez rysia-kolejny gatunek będący przedmiotem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady. Zgodnie z opinią Komitetu Ochrony Orłów przedmiotowa inwestycja musi być traktowana jako przedsięwzięcie o znaczącym oddziaływaniu na populacje lęgowe orłów z rodzaju Aquila, powodujące zmniejszenie powierzchni łowisk tych ptaków, przez co rzutujące bezpośrednio na ich możliwości reprodukcyjne. Regionalna Rada Ochrony Przyrody na posiedzeniu w dniu 12 grudnia 2012r. negatywnie zaopiniowała realizację przedmiotowej inwestycji, a zezwolenie na realizację inwestycji byłoby złamaniem art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

Zgodnie z przepisem art. 100 ustawy o dostępie do informacji, postanowienie wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, o którym mowa w art. 98 ust. 1 tej ustawy, a więc postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 tej ustawy, a więc między innymi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy dostępie do informacji). W tym stanie rzeczy Wójt Gminy [...] zobligowany był odmówić ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr 118/17 w miejscowości S.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium stwierdziło, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji, a co za tym idzie do uchylenia zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013r.

I.K. i J.K. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego M.K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 153 P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie przez SKO postępowania z pominięciem wszystkich wskazań co do postępowania wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2012 roku, sygn. II SA/Rz 1111/11;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przy całkowitym zaniechaniu rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz przez zaniechanie ustalenia zgodnie z materiałem dowodowym sprawy, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000,

- art. 8, art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 142 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji poprzez całkowite zaniechanie ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu twierdzeń i zarzutów skarżących istotnych dla sposobu załatwienia sprawy, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, których istotą jest zapewnienie stronie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy oraz rozważenia jej zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przed organ drugiej instancji;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu, poprzez zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji faktów, które SKO uznało za udowodnione, dowodów, na których się oparło oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności zaniechanie odniesienia do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 autorstwa J.F. datowany wrzesień 2010 r., zwanego dalej "Raportem" i zaniechanie wskazania, jakie fakty oraz informacje zawarte w Raporcie zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione przy wydaniu zaskarżonej decyzji - przy jednoczesnym braku takiego odwołania do Raportu w postanowieniu RDOŚ, co uniemożliwia kontrolę przesłanek, jakimi SKO kierowało się wydając zaskarżoną decyzję;

- art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy ze względu na nieprzeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego nie można prawidłowo zastosować przepisów prawa materialnego;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu zgodności z odrębnymi przepisami, a w szczególności art. 33 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy ze względu na nieprzeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego nie można prawidłowo zastosować przepisów prawa materialnego;

- art. 7, art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka przez niedopuszczalną ingerencję w prawo własności bez koniecznego zachowania "sprawiedliwej równowagi" między wymogami interesu publicznego i z naruszeniem istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji) do czego doszło poprzez faktycznie uznanie zabudowy terenów w miejscowości Smerek za niedopuszczalne co do zasady.

Postanowieniu RDOŚ zarzucili naruszenie:

- art. 153 P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie przez RDOŚ postępowania z pominięciem wszystkich wskazań, co do postępowania wynikających z uzasadnienia wyroku WSA;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę przez RDOŚ materiału dowodowego sprawy, w wyniku której RDOŚ uznał, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy z przedstawionego przez skarżących Raportu wynika, że przedsięwzięcie nie będzie miało takiego oddziaływania, a materiał dowodowy zebrany przez RDOŚ nie uzasadnia tezy o możliwości wystąpienia takiego znacząco negatywnego wpływu;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji, poprzez zaniechanie wskazania faktów, które RDOŚ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności zaniechanie odniesienia do Raportu i zaniechanie wskazania, jakie fakty oraz informacje zawarte w Raporcie zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione przy wydaniu postanowienia RDOŚ;

- art. 98 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji, poprzez bezzasadną odmowę uzgodnienia przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia;

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia RDOŚ, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), zwana dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.

Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt: II SA/Rz 1111/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] wydaną w przedmiocie warunków zabudowy terenu oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011r., nr [...], a także uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] odmawiające uzgodnienia przedsięwzięcia objętego ww. postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji dokonał jej przez pryzmat powyższej regulacji. Brzmienie 153 p.p.s.a. przesądza o tym, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 1865/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej decyzji odnieść należy się do przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę jej wydania. Są to przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 pkt 8 w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (obszary położone w granicach parku i jego otuliny) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody organem takim jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie jest objęty taką ochroną, położony jest bowiem w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, pod nazwą "Bieszczady" oraz w obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady.

Negatywne uzgodnienie warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska z uwagi na fakt, że inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków Bieszczady oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady wyłącza zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji.

W wyroku o sygn. akt II SA/Rz 1111/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazał, że postanowienie tego organu jest wewnętrznie sprzeczne z uwagi na zawarte w nim fragmenty świadczące o braku podstaw do odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, z uwagi na fakt, że neguje wnioski zawarte w raporcie oddziaływania na obszar Natura 2000, eksponując te aspekty raportu, które wskazują na potencjalna możliwość negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia Natura 2000 a pomijają te ustalenia i wnioski raportu, które takie oddziaływanie wykluczają, względnie minimalizują i nie pozwalają z cała pewnością przyjąć, że ma ono charakter "znaczącego oddziaływania". Sąd wskazał ponadto, że postanowienie to nie spełnia wymogów poprawnego uzasadnienia w świetle art. 99 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. co prowadzi do konkluzji, że wywód tego organu o prawdopodobieństwie wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 nie został poprawnie uargumentowany. Sąd wskazał, że na ww. organie spoczywa w szczególności obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu, co nie zwalnia go od czynienia własnych ustaleń celem weryfikacji przedstawionych w raporcie danych.

Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji zostały uchylone ww. wyrokiem na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 "b" p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Uchylenie bowiem decyzji organu I instancji znajduje uzasadnienie w wystąpieniu przesłanki wznowieniowej tj. wydania jej w oparciu o inna decyzję lub orzeczenia sądu które następnie zostało uchylone lub zmienione Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. znajduje zastosowanie także wówczas, gdy decyzję wydano w oparciu o postanowienie w warunkach współdziałania, o jakim mowa w art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji.

Sąd dokonawszy oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy na podstawie art. 135 p.p.s.a stwierdza, że zarówno postanowienie z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanej inwestycji, jak i zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe i zostały wydane przy spełnieniu kryterium legalności z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt: II SA/Rz 1111/11.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 118/17 w miejscowości S., stwierdziwszy znaczące oddziaływanie inwestycji na obszar specjalnej ochrony ptaków Bieszczady oraz obszar mający znaczenie Wspólnoty Bieszczady. Postanowienie zostało wydane z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad prowadzenia postępowania dowodowego, po jego uprzednim uzupełnieniu, zgodnie z wymogami art. 75 k.p.a. Mając na uwadze treść prawidłowo wydanego postanowienia, o którym mowa powyżej, organy prawidłowo uznały, że nie została spełniona jedna z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 5 - o niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi tj. art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z jego treścią zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub; 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub; 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Wyjaśnić należy w tym miejscu, że normy prawa materialnego wskazując w swej treści, jaki fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Ustaleń wymagają fakty mające obiektywne znaczenie dla załatwienia sprawy (takich ustaleń w sprawie organy dokonały), nie zaś te, które według strony mogą mieć wpływ na jej wynik.

Organ I instancji orzekający w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonał właściwej oceny wystąpienie w niniejszym przypadku znaczącego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszary wskazane powyżej i przestawił tą analizę w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzielił stanowisko organu I instancji. Sąd ustalenia te podziela i uznaje, że dokonano ich zgodnie z zachowaniem kryterium legalności. Sąd stwierdza, że zezwolenie na lokalizację inwestycji na terenie objętym wnioskiem utrwaliłoby system rozproszony zabudowy, negatywnie oddziałujący na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady" oraz obszar mający znaczenia dla Wspólnoty "Bieszczady". Skutki rozproszonej zabudowy na obszarze niezabudowanym są znacznie bardziej rozległe niż gdyby na obszarze tym istniała zabudowa skomasowana. Wprowadzenie zabudowy na terenie otwartym spowodowałoby, że przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 "Bieszczady" oraz obszaru mającego znacznie dla Wspólnoty "Bieszczady" podlegałby oddziaływaniu związanemu z zabudową. Rozwój linii zabudowy mógłby spowodować tzw. przesuwanie się linii tolerancji, czyli zmniejszanie się dystansu pomiędzy żerowiskiem od nowych terenów zabudowy i w konsekwencji utratę w ich sąsiedztwie całego żerowiska. Zagrożeniem związanym z nową zabudową jest także rosnąca antropopresja, na co zwraca uwagę sporządzony raport. Stanowisko podobne zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2013r., II OSK 1941/11 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Pomimo zmiany przepisów regulujących procedurę wydawania i zaskarżania postanowień wydawanych w zakresie uzgodnień w przedmiocie ochrony środowiska wyrok ten co do meritum sprawy pozostaje aktualny.

Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji prawidłowo wydanego postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji spornego przedsięwzięcia, naruszałoby art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji, uchybiając zasadzie związania organów wydających decyzję o warunkach zabudowy oraz odbierałoby organowi uzgadniającemu prawo do wiążącego decydowania w zakresie zarezerwowanym ściśle dla niego.

Sąd stwierdza także, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ocena, jaką przeprowadziły organy orzekające stanowią w ocenie Sądu wystarczającą podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a dopuszczone dowodowy pozostają, wbrew zarzutom skargi, w zgodzie z art. 75 k.p.a. Nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty w zakresie naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem organy ponownie rozstrzygając sprawę zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.