V SA/Wa 1301/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi złożonej przez A. O. (dalej Skarżący) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) Nr [...] z [...] marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej Dyrektor Oddziału ARiMR) z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej Kierownik Biura ARiMR) z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżący w dniu [...] kwietnia 2010 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, w którym zadeklarował 2 działki rolne położone na działce ewidencyjnej numer [...], o łącznej powierzchni 13,17 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał [...] grudnia 2010 r. decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości, do powierzchni stwierdzonej w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku. Skarżący nie wniósł od decyzji z [...] grudnia 2010 r. odwołania.

W dniu [...] grudnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości.

Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał - na podstawie przeglądu orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa, a także opierając się na poglądach prezentowanych w doktrynie prawa o postępowaniu administracyjnym, że naruszenie prawa w decyzji ma charakter rażący wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.

Dodatkowo organ odwoławczy przywołał przepisy prawa jakie znalazły zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości rażąco narusza przepisy prawa tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w związku z art. 21 ust.2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), zwaną dalej ustawą PROW oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy tj. § 13 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Prezes ARiMR wskazał, że Kierownik Biura ARiMR przyznając płatność rolnośrodowiskową na rok 2010, nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Wskazał, że z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) wynika, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) dla działki ewidencyjnej numer [...] wynosi 12,20 ha przy uwzględnionej do płatności 12,67 ha.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że obowiązkiem Kierownika Biura ARiMR było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez Skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r., a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych oraz zaimplementowanej do systemu identyfikacji (...) ortofotomapy.

Pismem z [...] kwietnia 2013 r. A. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], w której zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Uzasadniając skargę wskazał, że wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej poprzedzało przeprowadzenie przez organ szeregu czynności kontrolnych wykonywanych przez pracowników organu, przy wykorzystaniu miedzy innymi specjalnie do tego przeznaczonych narzędzi systemu informatycznego. W toku postępowania o przyznanie płatności Skarżący składał wyjaśnienia i korekty, co znajduje potwierdzenie w protokołach z kontroli administracyjnej wniosku znajdujących się w aktach sprawy. Podkreślił, że wszystkie czynności kontrolne były przeprowadzane zgodnie z obowiązującymi procedurami i obowiązującymi wytycznymi, w oparciu o dostępne dane, w tym wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego w systemie identyfikacji działek.

W ocenie Skarżącego kontrole zostały przeprowadzone prawidłowo i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ wskazane przez organ ewentualne naruszenie prawa nie kwalifikowały się, jako rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.:

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] stycznia 2013 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając wnioskodawcy płatności na rok 2010 do łącznej powierzchni 12,67 ha Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006.

W szczególności organ wskazał w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], że powierzchnia uwzględniona do płatności wynosiła 12,67 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 12,20 ha.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

Badając zarzuty skargi w powyższym kontekście, Sąd przychyla się do intencji Skarżącego, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2010r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja organu ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku co do ustalenia powierzchni.

W uzasadnieniu decyzji o przyznaniu płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że Skarżący we wniosku o przyznanie płatności zadeklarował grunty o powierzchni 13,17 ha. Następnie odwołał się do przeprowadzonej kontroli administracyjnej podczas której stwierdzono, że suma powierzchni działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] leżącej w obrębie T. (powiat l., gmina S.) przekracza powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą uprawnioną do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Skarżący złożył korektę do wniosku rolnośrodowiskowego. W wyniku dokonanych zmian powierzchnia działki rolnej [...] została zmniejszona o 0,50 ha.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316/65), jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułów ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru, w danej grupie upraw. Za daną grupę upraw uważa się poszczególne warianty w pakietach, odrębnie dla leżących na obszarze NATURA 2000 jak i poza tym obszarem. W decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej organ przedstawił wyniki kontroli administracyjnej z podziałem na poszczególne pakiety: rolnictwo ekologiczne, ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 oraz warianty. Z uzasadnienia decyzji wynika również, że organ porównał powierzchnie deklarowane do płatności we wniosku i powierzchnie stwierdzone w toku kontroli administracyjnej. Płatności dla poszczególnych wariantów naliczył określając różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną.

Powyższe oznacza, że Skarżący miał uzasadnione podstawy aby uznać, że decyzja mocą której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, albowiem wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania.

Orzekający jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana przez Kierownika Biura ARiMR rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stanowią one, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zauważyć należy, iż organy nadzoru upatrują spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w niewłaściwych ustaleniach Kierownika Biura Powiatowego ARiMR co do tego jaka powierzchnia zgłoszonych gruntów uprawniona jest do płatności. Zdaniem sądu takie stanowisko jest jednak wadliwe albowiem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji kiedy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie zaś wówczas kiedy przy jej wydaniu oparto się na wadliwych ustaleniach faktycznych. Fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymaga, jak wyżej powiedziano, przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.