V SA/Wa 1336/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] (dalej: Skarżąca, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] marca 2013r., utrzymującą w mocy własną decyzję nr [...] wydaną dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie zobowiązania do zwrotu niewykorzystanej dotacji celowej w kwocie 14 000 zł, przyznanej na realizację zadania pn. Wydanie jubileuszowej publikacji nt. Niemieckiej Wspólnoty "Pojednanie i Przyszłość".

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie umowy Nr [...], zawartej w dniu [...] lutego 2010 r. pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji (poprzednikiem Ministra Administracji i Cyfryzacji) a [...], Minister zobowiązał się do przekazania dotacji w wysokości 14 000 zł na realizację zadania pn. Wydanie jubileuszowej publikacji nt, Niemieckiej Wspólnoty "Pojednanie i Przyszłość", natomiast Stowarzyszenie zobowiązało się do wykorzystania dotacji zgodnie z celem oraz warunkami określonymi w umowie. Termin wykonania zadania ustalono od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r.

Z treści umowy ( § 1 ust. 1) wynikało, że Minister zlecił Wspólnocie realizację zadania, określonego szczegółowo we wniosku o udzielenie dotacji, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy. Celem zadania było wydanie publikacji mającej przedstawiać historię i dorobek Niemieckiej Wspólnoty "Pojednanie i Przyszłość", a także rys historyczny organizacji Mniejszości Niemieckiej w okresie powojennym. Publikacja miała być wydana w nakładzie 850 egzemplarzy po 150 stron każdy w formacie A5.

Następnie (zgodnie z § 7 umowy) została przeprowadzona kontrola wykonania zadania pod kątem legalności i gospodarności wykorzystania środków finansowych przekazanych w ramach umowy Nr [...] oraz rzetelności dokumentacji finansowo - księgowej tych środków.

Kontrolujący ustalili, że jedynym dokumentem potwierdzającym fakt wykorzystania dotacji jest faktura VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. za "wydanie książki" na kwotę 14 000 zł, wystawiona przez [...], natomiast zgodnie z kosztorysem zadania na realizację zadania zostały przewidziane dwa rodzaje kosztów:

1) "Wynagrodzenia", w tym: honorarium autorskie, redakcja książki, korekta oraz tłumaczenie na język niemiecki - wszystkie te wydatki w oparciu o stosowne umowy o dzieło,

2) "Pozostałe koszty", w tym: opracowanie graficzne, skład książki, projekt okładki do naświetlarni, druk.

Wnioskiem z dokonanej kontroli było stwierdzenie, że przedstawiona faktura na całość kwoty udzielonej dotacji nie odpowiada strukturze kosztów określonej w kosztorysie zadania, do przestrzegania którego zobowiązała się Wspólnota, w szczególności w zakresie braku stosownych umów o dzieło w grupie kosztów "Wynagrodzenia", ponadto zespołowi kontrolnemu nie zostały przedstawione żadne dokumenty świadczące o spełnieniu w terminie określonym umową zasadniczego celu zadania, na które udzielono dotacji.

Z wyjaśnień Stowarzyszenia wynikało, że z uwagi na poważne błędy drukarskie, całość nakładu została zwrócona do wydawnictwa celem dokonania stosownej korekty oraz ponownego druku, jednakże korekta ta nie została wykonana do dnia upływu terminu realizacji zadania.

W wyniku przeprowadzonej kontroli Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, że z uwagi na niezgodne z postanowieniami umowy wykonanie zadania całość udzielonej dotacji w kwocie 14 000zł należy przypisać do zwrotu jako niewykorzystaną i zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu części środków dotacji z umowy Nr [...].

W toku postępowania Wspólnota została wezwana do złożenia wyjaśnień w sprawie, w tym nadesłania materiału dowodowego, potwierdzającego rzeczywisty odbiór przez [...] poprawionego nakładu publikacji, okoliczności przekazania egzemplarzy publikacji do bibliotek naukowych w kraju oraz fakt zawarcia umów o dzieło przez Wspólnotę zgodnie z kosztorysem zadania.

W odpowiedzi Skarżąca przekazała pismo Prezesa Zarządu [...] z dnia 22 grudnia 2011 r., z którego wynika, że przekazany przez Stowarzyszenie do akt sprawy w załączeniu do ww. pisma dokument [...] z dnia [...] listopada 2011 r., mający potwierdzać fakt odbioru poprawionego nakładu publikacji jest jedynie potwierdzeniem posiadania w tym czasie w magazynie Wydawnictwa nakładu książki opublikowanej we współpracy ze Wspólnotą.

Po przeprowadzeniu postępowania Minister Administracji Cyfryzacji wydał decyzję Nr [...] zobowiązującą [...] do zwrotu niewykorzystanej dotacji celowej w łącznej kwocie 14 000zł wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wspólnota nie wykonała powierzonego zadania zgodnie z zawartą umową, w szczególności nie osiągnęła celu zadania tj. nie doprowadziła do wydania jubileuszowej publikacji nt. Niemieckiej Wspólnoty "Pojednanie i Przyszłość" w określonym terminie tj. do dnia 31 grudnia 2010 r., zatem wobec naruszenia przez Wspólnotę określonego umową zakresu upoważnienia do dysponowania środkami udzielonej dotacji poprzez niedotrzymanie terminu realizacji zadania oraz braku udokumentowania osiągnięcia celu zadania, organ I instancji przypisał do zwrotu przez Wspólnotę całość udzielonej dotacji celowej.

Z zachowaniem terminu wpłynął do Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosek Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podtrzymała w nim swoje stanowisko w sprawie przedstawione w piśmie z dnia 12 października 2011 r. oraz zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 35 i 36 k.p.a. , wskazując na istotne sprzeczności logiczne w opisach treści stanu faktycznego przedstawionego w sprawozdaniu z kontroli, jak również podkreśliła, iż sprawa ta winna zostać rozpoznana w świetle przepisów Kodeksu cywilnego.

Ponadto w dniu 25 lutego 2013 r. wpłynął do Ministra Administracji i Cyfryzacji uzupełniony przez Wspólnotę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniesiono, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego, stosownie do dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. , co oznacza, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału tak, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzając, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący odniesiono się do argumentów przedstawionych przez Wspólnotę.

W ocenie Ministra - zgodnie z art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych - w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, organ, który udzielił dotacji zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, mające na celu wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającą do zwrotu oraz datę, od kiedy nalicza się odsetki. Brzmienie przywołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż stosowne postępowania administracyjne wszczyna się z urzędu, zatem rozpoznanie sprawy w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego nie jest możliwe. Odnosząc się do podniesionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia przepisów art. 35 i 36 k.p.a., Minister uznał, iż w rozpatrywanej sprawie wszelkie czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki, tak jak wymagają tego przepisy. Ponadto w ocenie Ministra zakwestionowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprawozdanie z kontroli jest zgodne z zaistniałym stanem faktycznym. Ze względu na brak publikacji określonej umową, brak dokumentów potwierdzających poniesione wydatki, zgodnie ze strukturą kosztów określoną w kosztorysie zadania, zespół kontrolujący w toku przeprowadzanej kontroli zwrócił się do Wspólnoty o przedstawienie stosownych wyjaśnień, przy czym Wspólnota wskazała, iż faktura VAT Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. "wydanie książki" w wysokości 14 000zł jest jedynym dokumentem potwierdzającym poniesiony koszt związany z publikacją, jak również przekazała dokumenty obejmujące prowadzoną korespondencję z Wydawnictwem. Załączone przez Wspólnotę do sprawozdania z kontroli dokumenty – zdaniem Ministra - potwierdzają jedynie fakt odbioru przez Wspólnotę całego nakładu publikacji, a następnie zwrotu do [...] całości nakładu publikacji celem usunięcia istotnych błędów drukarskich, jak również świadczą o mającym się odbyć ponownym druku publikacji po dokonaniu korekty. Zespołowi kontrolującemu nie przedłożono do wglądu żadnego egzemplarza publikacji zrealizowanego na podstawie umowy, zatem należy stwierdzić, że Wspólnota nie zrealizowała powierzonego zadania określonego umową. Minister wskazał ponadto, że umowa w § 14 ust. 2 stanowi, że w przypadku, gdy elementem realizacji zadania są publikacje i innego rodzaju wydawnictwa, Zleceniobiorca zobowiązuje się do bezpłatnego przekazania Zleceniodawcy trzech egzemplarzy takich wydawnictw, niezwłocznie po ich ukazaniu się.

Organ podkreślił, że sprawozdanie z kontroli zostało sporządzone w oparciu o wyjaśnienia oraz dokumenty przedstawione przez stronę. Zgodnie z § 7 ust. 11 umowy Zleceniobiorcy w terminie 7 dni od dnia doręczenia sprawozdania przysługuje prawo wniesienia w formie pisemnej uwag i zastrzeżeń. Skarżąca nie wniosła w przewidzianym w umowie terminie uwag ani zastrzeżeń. W związku z powyższym – zdaniem Ministra - twierdzenie Wspólnoty, jakoby sprawozdanie z kontroli było sporządzone niezgodnie ze stanem faktycznym, należy uznać jako całkowicie bezpodstawne.

Minister stwierdził, że w sprawie bezsprzeczny jest fakt, iż środki dotacji, które zostały przekazane Wspólnocie na realizację zadania objętego umową zostały przeznaczone na uregulowanie kosztu związanego z publikacją całego nakładu, lecz fakt wydatkowania całości dotacji w terminie nie oznacza, że otrzymane środki dotacji celowej zostały wydatkowane na realizację zadania zgodnie z umową. Wykorzystanie dotacji jest wydatkiem ze środków publicznych, wydatkowanie powinno następować zatem w granicach upoważnienia, które rozumieć należy jako uprawnienie do dysponowania środkami finansowymi, wynikające z przepisów prawnych lub czynności prawnych. Kryteriami ustalającymi zakres upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych pochodzących z dotacji są: określony termin i cel wykorzystania tej dotacji. Zatem wobec naruszenia przez Wspólnotę określonego umową zakresu upoważnienia do dysponowania środkami udzielonej dotacji poprzez niedotrzymanie terminu realizacji zadania oraz braku udokumentowania osiągnięcia celu zadania, zasadnym jest stwierdzenie o konieczności zwrotu przez Wspólnotę całości udzielonej dotacji wraz z należnymi odsetkami.

Wspólnota skargą z dnia 2 maja 2013r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2013 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego oraz brak powiadomienia strony postępowania o przewidywalnym terminie jego ukończenie wtoku czynności tj. art. 35 i art. 36 k.p.a.;

2. Naruszenie przepisu art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a.;

3. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.;

4. Naruszenie przepisów art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 100 § 1 k.p.a.;

5. Naruszenie przepisów art. 78 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 lub naruszenie przepisu art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ( Dz. U. 2005.14.114 ze zm.);

6. Naruszenie przepisu art. 169 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 9 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

7. Naruszenie przepisu art. 169 ust. 6 w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Ponadto Strona skarżąca podtrzymała wszelkie argumenty prawne i faktyczne podnoszone w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego, jakie formułowała w swoich pismach procesowych, w szczególności zaś w piśmie z 12 października 2011r., 12 stycznia 2013r. i 9 lutego 2013r.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że termin wykonania zlecenia był zgodny z warunkami umownymi z umowy nr [...], ponadto termin zapłaty za wykonaną usługę został wykonany zgodnie z zawartą umową do dnia 31 grudnia 2010r. Podniesiono, że po otrzymaniu całości nakładu publikacji [...], dokonując technicznego odbioru stwierdziła liczne wady techniczne składu książki, jego oprawy graficznej oraz innych istotnych czynników, które spowodowały pilną konieczność wystąpienia do [...] o dokonanie korekty wydawanej publikacji. Stwierdzono ponadto, że przyjmując zawiadomienie o istotnych wadach technicznych i redakcyjnych w publikacji pismem z dnia 31 grudnia 2010 roku Prezes Zarządu [...] zawiadomił [...], że przyjmuje jako merytorycznie uzasadnione uwagi zgłoszone przez Stowarzyszenie i na podstawie własnej oceny stanu technicznego książki oraz formy wydawanej publikacji z licznymi wadami, jest zmuszony do wezwania [...] o naprawienie szkody oraz o przyjęcie przez firmę [...] zwrotu całego nakładu 852 egz. i dokonanie zasadniczych korekt wydawniczo - poligraficznych w wyznaczonym terminie. Skarżąca podkreśliła, że wykonawca zlecenia [...] to uznany podmiot gospodarczy na rynku usług wydawniczych o wieloletniej tradycji oraz doświadczeniu edytorskim, który dysponuje doskonałą kadrą fachowców mogących realizować każde zlecenie edytorskie i jest to o tyle istotny element w ocenie stanu faktycznego, który pokazuje, że [...] dokonało wyboru najlepszej na [...] firmy edytorskiej, tym samym mogło posiadać przekonanie co do rzetelności i jakości wydawanej publikacji objętej umową nr [...].

Wskazano ponadto, że z treści sprawozdania wynika, że w chwili dokonywania czynności kontrolnych (w dniach 19-20 kwietnia 2011r.), kontrolującym nie okazano m.in. żadnego egzemplarza książki i na tej podstawie zespół kontrolujący twierdzi, wbrew oczywistym faktom, że umowa nie została zrealizowana w części publikacji wydawnictwa książkowego, pomimo tego, że okazano organowi kontrolnemu wszelkie dokumenty wyjaśniające stan faktyczny, w tym potwierdzenie zwrotu całego nakładu do ponownej redakcji i druku. Skarżąca wskazała, że - wbrew twierdzeniom zespołu kontrolującego o braku publikacji - okazano w czasie kontroli, co jest bardzo istotnym dowodem w sprawie oceny prawidłowości postępowania Stowarzyszenia, tzw. szczotki drukarskie nowego, poprawionego egzemplarza książki w tym : szczotkę z wydrukiem poprawionej okładki, wydruk strony redakcyjnej, wydruk strony tytułowej wraz z nadanym numerem ISBN oraz kodem kreskowym, tak więc kontrolujący dysponowali niezbitymi dowodami na potwierdzenie faktu skierowania publikacji do poprawki.

Wskazano również, że Strona skarżąca w swoich pismach kierowanych w trakcie czynności sprawdzających wnosiła o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego wobec oczywistych faktów, wnosiła również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, albo - co było uzasadnione treścią zapisu § 16 umowy nr [...] - o rozpoznanie sprawy w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, ponieważ umowa w sposób oczywisty nie regulowała w swoich postanowieniach przypadku, kiedy zleceniodawca i wykonawca umowy nr [...] znajdzie się w sytuacji, kiedy przyjęcie przekazanych Stowarzyszeniu egzemplarzy publikacji naraziłoby [...] na zarzut niegospodarności i narażenia skarbu państwa na straty.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Jak to wynika z akt sprawy, a potwierdza to również Skarżąca (m.in. w uzasadnieniu skargi) termin zapłaty za wykonaną usługę został wykonany zgodnie z zawartą umową do dnia 31 grudnia 2010r. [...] po otrzymaniu całości nakładu publikacji, dokonując technicznego odbioru stwierdziła liczne wady techniczne składu książki, jego oprawy graficznej oraz innych istotnych czynników, które spowodowały konieczność zwrócenia się do [...] o dokonanie korekty wydawanej publikacji. Jednocześnie Prezes Zarządu [...], przyjmując zawiadomienie o istotnych wadach technicznych i redakcyjnych w publikacji, pismem z dnia 31 grudnia 2010r. zawiadomił [...], że przyjmuje jako merytorycznie uzasadnione uwagi zgłoszone przez Stowarzyszenie i na podstawie własnej oceny stanu technicznego książki oraz formy wydawanej publikacji z licznymi wadami, jest zmuszony do wezwania [...] o naprawienie szkody oraz o przyjęcie przez firmę [...] zwrotu całego nakładu 852 egz. i dokonanie zasadniczych korekt wydawniczo - poligraficznych w wyznaczonym terminie.

Natomiast w czasie kontroli (19-20 kwietnia 2011r.) Stowarzyszenie udostępniło kontrolującym tzw. szczotki drukarskie nowego, poprawionego egzemplarza książki w tym : szczotkę z wydrukiem poprawionej okładki, wydruk strony redakcyjnej, wydruk strony tytułowej wraz z nadanym numerem ISBN oraz kodem kreskowym, co było dowodem na potwierdzenie faktu skierowania publikacji do poprawki.

Sporne pomiędzy Skarżącą a Ministrem Administracji i Cyfryzacji jest zatem to, czy w opisanym stanie faktycznym można uznać, że dotacja udzielona z budżetu państwa wg umowy zawartej [...] lutego 2010r. została niewykorzystana w całości i podlegała zwrotowi w myśl art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Co prawda w treści swoich decyzji Minister nie powołał art. 168 ust. 1 u.f.publ. jako podstawy wydania rozstrzygnięcia o zobowiązaniu do zwrotu niewykorzystanej dotacji celowej, jednakże zwrot użyty w obydwu decyzjach "zwrot niewykorzystanej dotacji" wskazuje na zastosowaną przez organ podstawę prawną rozstrzygnięcia. Świadczy o tym również twierdzenie organu, że zasadnym jest stwierdzenie o konieczności zwrotu przez Wspólnotę całości udzielonej dotacji wraz z należnymi odsetkami wobec naruszenia przez Wspólnotę określonego umową zakresu upoważnienia do dysponowania środkami udzielonej dotacji poprzez niedotrzymanie terminu realizacji zadania oraz braku udokumentowania osiągnięcia celu zadania.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885, z późn. zm., dalej: u.f.publ.) i przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z p. zm., dalej: k.p.a.).

Należy wskazać, że organy prawidłowo określiły, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 roku, gdyż wynika to z treści ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) oraz faktu, iż środki w projekcie uruchomione zostały po 31 grudnia 2009 roku.

Zgodnie z art. 168 ust. 1 u.f.publ. dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 181 ust. 3 podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do dnia 31 stycznia następnego roku albo w terminie 21 dni od dnia określonego w tym rozporządzeniu, z zastrzeżeniem art. 151 ust. 2 pkt 6.

Ust. 3 tego artykułu stanowi, że od kwot dotacji zwróconych po terminie określonym w ust. 1 lub 2 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji, natomiast z ust. 4 wynika, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, przy czym przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji.

Natomiast art. 169 ust. 6 u.f.publ. stanowi, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2 u.f.publ., organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Odpowiednikami cyt. art. 168 i art. 169 ust. 6 były art. 144 i 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z p. zm., dalej jako u.f.publ. z 2005r.).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie poniżej zacytowane poglądy, odnoszące się do treści przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, są w pełni aktualne pod rządami obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów tj. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych było zgodne co do tego, że dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007r., sygn. akt V SA/Wa 316/07, LEX nr 337795; uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, ONSA 2003/1, poz. 8).

Z kolei odnośnie kwestii wykorzystania dotacji, sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że za dopuszczalną formę wykorzystania otrzymanych środków finansowych należy uznać zrealizowanie celu dotacji. Wynikało to z brzmienia art. 144 ust. 1 u.f.publ. z 2005r., który przewidywał, iż dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 157, podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do 15 lutego następnego roku albo w terminie 21 dni od dnia określonego w cyt. już wyżej rozporządzeniu. W ocenie NSA nie była dopuszczalną taka interpretacja przepisu art. 144 ust. 1 i 2 u.f.publ. z 2005r., która przez przyjęcie, że wykorzystanie środków dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę za zadanie, prowadzi do przeciwstawienia sobie terminów "zrealizowania zadania" i "wykorzystania środków" przeznaczonych na wykonanie określonych umową zadań (patrz: wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 440/07, LEX nr 469756; z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 437/07, LEX nr 469755)

W wielu wyrokach sądy administracyjne podkreślały również, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów (patrz: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011r., sygn. akt I SA/Łd 1229/10, LEX nr 992020), a zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, zaś decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008r., sygn. akt V SA/Wa 1748/07, LEX nr 506979).

Redakcja aktualnie obowiązującego przepisu art. 168 ust. 1 i ust. 4 u.f.publ., w świetle przytoczonego orzecznictwa, prowadzi zatem do konstatacji, że udzielone dotacje w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu państwa, stosując uznanie, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, przy czym samo przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Tym samym dotacją wykorzystaną będzie ta, w ramach której zostało zrealizowane zadanie nią objęte oraz która została opłacona do końca roku budżetowego.

Sąd, po wnikliwym zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, mając na względzie treść cyt. przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009r. i powołane powyżej stanowisko odnośnie ich rozumienia, stwierdza, że Minister wydając decyzję o zwrocie dotacji celowej, prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego odnośnie ustalenia obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji celowej.

Mianowicie Stowarzyszenie – co jest bezsporne – w dacie 31 grudnia 2010r. tj. w dacie zakreślonej umową podpisaną między Ministrem a Skarżącą jako datę kończącą działanie objęte dotacją – nie posiadało publikacji w kształcie opisanym w umowie, wydanej w nakładzie 850 egzemplarzy po 150 stron każdy w formacie A5, bowiem w tym dniu takiej publikacji nie było, została ona zwrócona do wydawcy w celu dokonania istotnych poprawek polegających na ponownej redakcji i druku. Publikacja pt. "Przeszłość, pojednanie, przyszłość. 20 lat Nienieckiej Wspólnoty Pojednanie i Przyszłość" - Księga jubileuszowa w postaci określonej treścią umowy (załącznik Nr 1) została wydana po dniu 31 grudnia 2010r.

Umowa zawarta przez Stowarzyszenie - co podkreślono w decyzjach - zawierała postanowienia zobowiązujące Skarżącą do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny z załącznikiem nr 1.

Sąd badając zatem prawidłowość ustaleń Ministra w zakresie wydatkowania przez Stowarzyszenie środków otrzymanych na mocy umowy nie znalazł tym samym podstaw do podzielenia argumentacji Skarżącej zaprezentowanej w skardze.

Należy podzielić stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Stowarzyszenie miało obowiązek wykorzystać dotację zgodnie ze szczegółowymi warunkami zawartymi w umowie, a treść umowy nie może tu budzić żadnych wątpliwości. Tłumaczenie Skarżącej, że przecież liczy się tylko to, że dotacja została zrealizowana z uwagi na opłacenie do 31 grudnia 2010r. faktury za druk publikacji, przy czym ostatecznie dotacja została zużyta na cel, na który została przyznana tj. na wydanie przedmiotowej publikacji, nie może być przyjęte z przyczyn wskazanych powyżej.

Wynika to z faktu, że w dniu 31 grudnia 2010r., a więc w dniu, który był wskazany umową z dnia [...] lutego 2010r., który jednocześnie jest dniem kończącym rok budżetowy, nie został przez Skarżącą zrealizowany cel dotacji, czyli wydanie jubileuszowej publikacji nt. Niemieckiej Wspólnoty "Pojednanie i Przyszłość" w kształcie określonym w załączniku Nr 1 do umowy.

Odnośnie zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego oraz braku powiadomienia strony postępowania o przewidywalnym terminie jego ukończenie w toku czynności tj. art. 35 i art. 36 k.p.a. – należy wskazać, że ewentualne naruszenie przez organ wskazanych przepisów nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi w zgodzie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, bowiem podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Nietrafne są również zarzuty Skarżącej dot. naruszenia przepisów procedury tj. art. 7, 8, 9 w związku z art. 75, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o materiały i dane dostarczone przez Stowarzyszenie, zaś zarzuty Skarżącej sprowadzają się do kwestionowania twierdzeń organu dot. wydatkowania środków pochodzących z dotacji oraz realizacji umowy. Innymi słowy Stowarzyszenie twierdzi, że zrealizowało cel dotacji oraz wydatkowało dotację zgodnie z załącznikiem nr 1 do umowy, zaś ustalenia Ministra w tym zakresie są błędne. W ocenie Sądu Minister nie przekroczył wskazanych przepisów, skoro - jak wspomniano - podstawą ustaleń było sprawozdanie z kontroli i materiały dostarczone przez Skarżącą.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie można uznać za zasadny z uwagi na fakt, iż właśnie w związku z tym przepisem stwierdzającym, że organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek uwzględniać interes społeczny - niedopuszczalnym naruszeniem prawa byłaby sytuacja, gdyby organ zaakceptował niezgodną z warunkami umowy jej realizację (poprzez realizację po terminie zakreślonym w umowie).

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. - organ dopełnił obowiązków wynikających z jego treści m. in. wezwał stronę do przedstawienia dowodów, powiadomił o wszczęciu postępowania i poinformował o prawie zapoznania się z aktami, powiadomił o prawie złożenia wniosków i uwag do zgromadzonego materiału.

Należy przy tym wskazać, że - jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych - art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa, nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych (patrz: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1148/05, LEX nr 209133).

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez Ministra przepisu art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w ocenie Sądu wymogom zawartym w tym przepisie.

Należy zgodzić się też ze stanowiskiem Ministra, że z ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 14, poz. 114) wynika, iż odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa (art. 25 tej ustawy), zatem brak złożenia zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych do właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych nie wyklucza prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu niewykorzystanej dotacji na podstawie art. 169 ust. 6 u.f.publ.

Wykorzystanie dotacji udzielonych z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, skutkuje koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami, na podstawie odpowiednio art. 169 i 252 u.f.publ. Nie wyklucza to odpowiedzialności beneficjenta dotacji na podstawie art. 9 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (por.: L. Lipiec, Komentarz do art. 25 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, WKP 2012, wyd. II), jednakże również nie oznacza to, że warunkiem zakończenia postępowania dotyczącego zwrotu z art. 169 u.f.publ. jest zakończenie postępowania prowadzonego na mocy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, bowiem są to dwa odrębne postępowania.

Tym samym zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dot. naruszenia przepisów art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 100 § 1 k.p.a., a także – jak to wskazano w skardze - przepisów art. 78 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 lub naruszenie przepisu art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Z powyżej wskazanych powodów nie można również uznać zarzutu naruszenia przez Ministra art. 169 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.publ. w zw. z art. 9 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Z kolei zarzut odnoszący się do naruszenia przepisu art. 169 ust. 6 w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.publ. nie może być uwzględniony z uwagi na fakt, że postępowanie toczyło się odnośnie zwrotu dotacji niewykorzystanej (art. 168 ust. 1 u.f.publ.), a nie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, czy pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, o których mowa w art. 169 ust. 1, 2 i 3 u.f.publ.

Nietrafne jest również odwołanie się do wyroku WSA z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. akt V SA/Wa 573/10. Strona skarżąca powołuje się na wyrwany z kontekstu wyłącznie ten fragment uzasadnienia, który ma legitymować stanowisko zajęte w sprawie. Tymczasem w przedmiotowym wyroku Sąd przedstawił pogląd zbieżny z poglądem tut. Sądu, z którego wynikało, że WSA nie podzielił wywiedzionej w skardze interpretacji skarżącego co do zmiany brzmienia dotychczas obowiązującego przepisu art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, obowiązującym aktualnie art. 168 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), który stanowi, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona.

Sąd wskazał w swoim wyroku, że przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Ustawodawca zrezygnował z innej możliwości wykorzystania dotacji jaką jest zapłata. Sąd podzielił przy tym opinię organu, że zmiana ta miała na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu, który budził kontrowersję i pozwalał na dowolną jego interpretację (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. akt V SA/Wa 573/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pozostałe wyroki, na które wskazuje w skardze pełnomocnik Stowarzyszenia, odnoszą się do regulacji zawartej w przepisie art. 251 ust. 4 u.f.publ., który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.