I SA/Op 489/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2013 r. o nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Skarbnika Miasta Kędzierzyna-Koźle wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z 28 września 2012 r. uznające za nieuzasadnione zarzuty zobowiązanego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Postanowienie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z 22 sierpnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle przyznał J. G.. dodatek mieszkaniowy i ryczałt na zakup opału w łącznej kwocie 132,31 zł, na okres od 1 września 2005 r. do 28 lutego 2006r.

W wyniku wznowienia postępowania decyzją z 2 czerwca 2010 r. nr [...] uchylił ostateczną decyzję własną z 22 sierpnia 2005 r. oraz odmówił J. G.. przyznania dodatku mieszkaniowego.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Op 237/11 oddalił skargę strony na wskazane wyżej rozstrzygnięcie SKO.

Upomnieniem z 27 kwietnia 2012 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle wezwano J. G. do wykonania obowiązku wpłacenia należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego i ryczałtu opałowego w łącznej wysokości 10.434,80 zł, w tym za okres od 1 września 2005 r. do 28 lutego 2006 r. w kwocie 1.587,72 zł. Wskazano również, że odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu liczy się od 28 stycznia 2011 r. Jednocześnie pouczono, iż nieuregulowanie przedmiotowej należności w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono 15 maja 2012 r.

Kierownik Referatu Windykacji Wydziału Finansowego Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, w dniu 22 czerwca 2012 r. wystawił tytuł wykonawczy wskazując J. G.. jako osobę zobowiązaną do uiszczenia kwoty należności głównej w wysokości 1.587,70 zł oraz odsetek w kwocie 289,53 zł.

W piśmie z 10 września 2012 r. J. G., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kędzierzynie-Koźlu przekazał Prezydentowi Miasta Kędzierzyn-Koźle celem zajęcia stanowiska przez wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Strona powołując się na art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podniosła zarzut przedawnienia dochodzonego od niej roszczenia. W związku z powyższym wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Motywując swoje stanowisko wskazała, iż dodatek mieszkaniowy i ryczałt opałowy są świadczeniami okresowymi, co potwierdza art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowiący, iż dodatek mieszkaniowy wypłaca się w terminie do 10 każdego miesiąca z góry, zatem zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego określającym trzyletni termin przedawnienia roszczeń okresowych, przedmiotowe roszczenie jest przedawnione.

Postanowieniem z 28 września 2012 r. wierzyciel, na podstawie art. 34 § 1 i 2 w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał zarzuty J. G. za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu podał, że strona błędnie zastosowała w kwestii przedawnienia dochodzonych roszczeń art. 118 Kodeksu cywilnego, a tym samym bezpodstawnie wnioskuje o umorzenie prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego, bowiem mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, a nie cywilnym. Wskazał, że w przepisanym terminie 5 lat od dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego wznowiono postępowanie, a zatem najwcześniej od dnia doręczenia decyzji uchylającej poprzednią decyzję i odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego należy liczyć bieg terminu przedawnienia roszczeń Gminy Kędzierzyn-Koźle. Ponieważ decyzja uchylająca została doręczona stronie 17 czerwca 2010 r. w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. Zdaniem organu nienależnie pobrany dodatek mieszkaniowy stanowi zgodnie z art. 60 ustawy o finansach publicznych środek publiczny stanowiący niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, a do spraw w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, stąd uznano, że ewentualne przedawnienie roszczeń nastąpi po 31 grudnia 2015 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł pełnomocnik J. G., żądając jego uchylenia i uznania, że złożone zarzuty są uzasadnione. Powtarzając stanowisko przedstawione w zarzutach, podniósł, że przedmiotowe roszczenia przedawniają się z upływem trzech lat od dnia ich wymagalności, tj. w niniejszej sprawie od dnia pobrania dodatku mieszkaniowego od organu administracji. Wyraził pogląd, że egzekwowane świadczenie nie jest należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym, gdyż nie stanowi dochodu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wymienionego w art. 60 ustawy o finansach publicznych, a zastosowana przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle wykładnia tego przepisu jest zbyt szeroka, przez co narusza interesy strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu rozpoznając zażalenie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

W ocenie Kolegium stanowisko wierzyciela jest co do zasady prawidłowe. Wskazano, iż przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przewidują instytucji przedawnienia, zaś zastosowanie regulacji właściwych dla prawa cywilnego w sprawach administracyjnych nie może nastąpić automatycznie. Nie stanowi również o przedawnieniu przywołany przez J. G. art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określający termin wypłaty tego dodatku.

Zdaniem Kolegium należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, do zwrotu którego zobowiązany był J. G., mieszczą się w pojęciu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, bowiem stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego tj. Gminy Kędzierzyn-Koźle .

Organ wskazał również, że aby można było przymusowo ściągnąć nienależnie pobrane kwoty dodatku mieszkaniowego, decyzja potwierdzająca obowiązek ustalony zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych musi mieć walor ostateczności. Wprawdzie decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z 2 czerwca 2010 r. zapadła 27 stycznia 2011 r., jednakże zaczęła wywoływać skutki prawne dopiero 17 marca 2011 r., tj. w dniu, w którym została doręczona stronie. Zatem termin przedawnienia określony w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w rozpatrywanej sprawie upływałby z dniem 31 grudnia 2016 r.

Zweryfikowano także ustalony przez organ I instancji terminu, od którego należy liczyć odsetki od przedmiotowej należności. Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle uznał, że jest to 28 stycznia 2011 r., czyli dzień następujący po dniu, w którym Kolegium - po rozpatrzeniu odwołania J. G. - wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję z 2 czerwca 2010 r. Ponieważ decyzja Kolegium weszła do obrotu prawnego 17 marca 2011 r., to od tej daty winno się liczyć odsetki od dochodzonej przez organ należności.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pełnomocnik skarżącego wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie art. 10 § 1, art. 73 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieudostępnienie skarżącemu opinii prawnej radcy prawnego sporządzonej w jego sprawie i uniemożliwienie przez to skarżącemu wypowiedzenie się co do jej treści. Ponadto naruszenie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie dodatku mieszkaniowego i ryczałtu opałowego jako zobowiązań podatkowych, podczas gdy roszczenia te są świadczeniami okresowymi, do których powinien mieć zastosowanie art. 118 kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze m.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270).

Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd takiego naruszenia się nie dopatrzył.

Podnieść należy, że upomnieniem z 27 kwietnia 2012 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle wezwano skarżącego do wykonania obowiązku wpłacenia należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. Następnie zaś wobec braku dobrowolnego wykonania zobowiązania w dniu 22 czerwca 2012 r. wystawiony został wobec skarżącego tytuł wykonawczy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015) – zwaną dalej - u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Skarżący w oparciu o art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., otrzymał tytuł wykonawczy zawierający pouczenie o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Rozpoznawana sprawa odnosi się zatem do problematyki zarzutów na postępowanie egzekucyjne i tylko w tym zakresie stanowi przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia sądowego.

Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma zatem treść art. 33 u.p.e.a., który przewiduje zamknięty katalog sytuacji mogących być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z przywołanym przepisem podstawą zarzutu może być tylko:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1057/06, "żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organ egzekucyjny." Oznacza to, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., II FSK 2615/10 oraz z dnia 14 maja 2013 r., I OSK 2366/12 publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W niniejszej sprawie przedmiotem zarzutu skarżącego była kwestia przedawnienia dochodzonego przez organ zobowiązania, a to zgodnie z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., z treści którego wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku.

Przede wszystkim należy wskazać, iż przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) nie przewidują instytucji przedawnienia. W tym nie stanowi również o przedawnieniu przywołany przez pełnomocnika skarżącego art. 8 ust. 1 o dodatkach mieszkaniowych, określający termin wypłaty tego dodatku.

W ocenie Sądu słusznie dla ustalenia właściwego terminu przedawnienia, organ I instancji sięgnął do regulacji art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z ze zm.), który formułuje przykładowy katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, wskazując, że są to dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W wyliczeniu tym nie zostały co prawda wymienione należności związane z zwrotem nienależnie wpłaconych kwot, o których mowa w art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, niemniej zauważyć należy, że wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r., II SA/PO 736/12, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/., zgodnie z którym bez wątpienia charakter należności, o której mowa w art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych świadczy, iż należy ją zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym.

W świetle przytoczonych wyżej okoliczności do spraw takich należności należy odpowiednio stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 67 ustawy o finansach publicznych). Stosownie zaś do art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) - zwanej dalej – O.p., zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Zastosowanie regulacji właściwych dla prawa cywilnego w sprawach administracyjnych jak tego chce pełnomocnik skarżącego jest nieuzasadnione. Jak trafnie wskazano w wyroku z dnia 25 maja 2010 r., III SA/Gd 171/10, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, "z żadnego przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wynika, aby regulacje Kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych mogły mieć (chociażby "odpowiednio") zastosowanie do dodatku mieszkaniowego".

Słuszne jest zatem stanowisko Kolegium, iż należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, do zwrotu których zobowiązany był J. G., mieszczą się w pojęciu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, bowiem stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego .

Stosownie do art. 7 ust. 9 o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, decyzja potwierdzająca obowiązek ustalony w art. 7 ust. 9 ustawy musi mieć walor ostateczności. Decyzja SKO z 27 stycznia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z 2 czerwca 2010 r. zaczęła wywoływać skutki prawne 17 marca 2011 r., tj. w dniu, w którym została doręczona stronie. W świetle powyższego pięcioletni bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1O.p., rozpoczął się z końcem 2011 r., a to znaczy, że upłynie, z dniem 31 grudnia 2016 r.

Mając na uwadze dokonane ustalenie, że przedmiotowe roszczenie nie przedawniło się, to zarzuty na postępowanie egzekucyjne nie były uzasadnione a Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle zasadnie dążył do ściągnięcia należności w postępowaniu egzekucyjnym.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 i 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej – k.p.a., poprzez nieudostępnienie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji opinii wydanej przez radcę prawnego, a brak tej opinii w aktach sprawy zdaniem skarżącego uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do jej treści, zauważyć należy, na co słusznie zwróciło uwagę, odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zarzuty te zostały podniesione dopiero na etapie skargi, stąd organ odwoławczy nie mógł do nich się ustosunkować w toku postępowania odwoławczego.

Jak już wskazano powyżej, jeżeli dany zarzut oraz okoliczności uzasadniające go nie zostaną podniesione przez zobowiązanego, to nie mogą być rozpoznane przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 209/07). Przede wszystkim wskazać jednak należy, że zarzuty te, podniesione dopiero na etapie skargi, nie wynikają z normy art. 33 u.p.e.a., zatem nie mogły one mieć jakiegokolwiek wpływu na wydane rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Na marginesie zauważyć trzeba, że z materiału dowodowego wynika, że skarżący został pismem Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 6 listopada 2012 r. poinformowany, co do charakteru opinii prawnej, o której udostępnienie występował. Opinia została sporządzona na potrzeby organu i zawierała wskazówki, co do trybu postępowania przed organami i procesowania w sprawie, stanowiła zatem materiał pomocniczy dla pracownika prowadzącego postępowanie w sprawie. W efekcie w zebranym materiale dowodowym nie znajdowała się opinia radcy prawnego, nie była ona częścią toczącego się postępowania, a zatem nie stanowiła dowodu w sprawie. Gdyby organ chciał przeprowadzić postępowanie z udziałem osoby posiadającej wiedzę specjalną, wówczas zgodnie z art. 84 k.p.a. powołałby biegłego w celu wydania opinii. Z okolicznościami sprawy biegły powołany stosownym postanowieniem zapoznaje się w toku postępowania na wyraźne żądanie organu podatkowego. Jest w zasadzie "włączany" do toczącego się postępowania dopiero z chwilą jego powołania i to powołania w odpowiedniej wymaganej przepisami prawa procesowego formie. Do chwili owego "włączenia" nie ma nic wspólnego ze sprawą ani ze stanem faktycznym. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wydał stosownego postanowienia i ewentualna współpraca z radcą prawnym nie miała charakteru opinii prawnej.

Mając na uwadze dokonane ustalenie, że przedmiotowe roszczenie nie przedawniło się, to zarzuty na postępowanie egzekucyjne nie były uzasadnione, a Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle zasadnie dążył do ściągnięcia należności w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd postanowił zatem skargę oddalić a to na podstawie art. 151 p.p.s.a.