II SA/Ol 938/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii wymierzył B.D. karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tir. 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm.) zwanej dalej: u.p.p.z., art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744 ze zm.), ust. 1 lit. e części I rozdziału I sekcji IX załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz. UE L 139 z 30.04.2004, s. 55 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem (WE) nr 853/2004 oraz § 1 pkt 36 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr 93, poz. 600) zwanego: rozporządzeniem z dnia 26 maja 2010 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 12 czerwca 2013 r. Spółka A poinformowała Powiatowego Lekarza Weterynarii , iż w dniu 11 czerwca 2013 r. w mleku surowym od dostawcy B.D. stwierdzono obecność antybiotyków. Podczas kontroli przeprowadzonej w Spółce ustalono, że B.D. wprowadziła na rynek 1665 litrów zanieczyszczonego mleka. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie B.D. w B. wykazała, że u jednej krowy zastosowano preparat leczniczy [...] w celu zasuszenia gruczołu mlecznego pod osłoną antybiotyku, bez zachowania okresu karencji niezbędnego do eliminacji leku z organizmu (protokół kontroli sanitarnej z dnia 17 czerwca 2013 r.). Postępowanie B.D., w ocenie organu, spowodowało naruszenie ust. 1 lit. e części I rozdziału I sekcji IX załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 853/2004, a także zagrożenie dla zdrowia publicznego, bowiem spożycie żywności nawet ze śladową ilością antybiotyków może prowadzić do reakcji alergicznych, zakłóceń równowagi mikroflory przewodu pokarmowego oraz uodpornienia się drobnoustrojów na antybiotyki stosowane w lecznictwie. Wysokość kary pieniężnej za wprowadzenie na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego pozyskanych od zwierząt, którym podawano produkty lecznicze, jeżeli te produkty pochodzenia zwierzęcego pozyskano przed upływem okresu karencji określonego dla danego produktu leczniczego, zgodnie z § 1 pkt 36 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r., wynosi od 5000 zł do 15 000 zł, jeżeli ilość tych produktów wynosi powyżej 1000 kg do 2500 kg. Wymierzając karę organ uwzględnił stopień szkodliwości czynu oraz deklarację strony o przestrzeganiu okresu karencji przy umieszczaniu żywności na rynku.

Od tej decyzji B.D. wniosła odwołanie zwracając się z prośbą o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej albo jej umorzenie. Podniosła, że badanie surowego mleka przez zakład mleczarski nie dopuściło do wprowadzenia skażonego antybiotykiem mleka na rynek spożywczy. Poza tym było to zdarzenie jednorazowe.

Z tytułu utylizacji całego skażonego mleka z cysterny samochodu poniosła już karę w wysokości 7000 zł.

Decyzją z dnia [...], nr [...]Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przeprowadzone postępowanie dowodowe organu I instancji potwierdziło fakt wprowadzenia przez skarżącą do obrotu partii mleka surowego, w stosunku do którego nie zachowano odpowiedniego okresu karencji wymaganego przy stosowaniu preparatów antybiotykowych. Takie postępowanie skarżącej naruszyło warunki weterynaryjne niezbędne przy produkcji mleka surowego, określone w ust. 1 lit. e części I rozdziału I sekcji IX załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 853/2004. Nałożona przez organ I instancji kara ma charakter obligatoryjny i w związku z tym wniosek skarżącej o odstąpienie od kary pieniężnej nie mógł zostać uwzględniony. Odnośnie złożonego wniosku skarżącej o umorzenie wymierzonej kary, organ odwoławczy wyjaśnił, że organem właściwym w tej sprawie jest powiatowy lekarz weterynarii.

Na powyższą decyzję B.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż nie został zachowany okres karencji od podania antybiotyku do dnia sprzedaży mleka. Z dokumentacji posiadanej przez skarżącą wynika dokładnie, kiedy krowie podano antybiotyk i kiedy zostało sprzedane mleko. Okres karencji został zachowany, tylko u tej krowy antybiotyk nie został wchłonięty.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że krowa została zasuszona pod osłoną antybiotyków, ale nie zapisano daty podania antybiotyku. Po wycieleniu i okresie powycieleniowym - 5 dni w badanym mleku surowym stwierdzono antybiotyk. Skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego, że został zachowany okres karencji od dnia podania antybiotyku do dnia sprzedaży mleka.

W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2013 r. skarżąca podniosła, że protokół z kontroli w gospodarstwie został sporządzony, kiedy była w nim obecna jedynie jej teściowa. Żadne czynności nie były dokonywane z udziałem skarżącej. Poza tym w załączniku do protokołu kontroli z dnia 17 czerwca 2013 r. wskazano, że preparat [...] został podany w celu zasuszenia po wycieleniu, tymczasem okres zasuszenia trwa do momentu wycielenia. W trakcie kontroli nie ustalono kiedy i jakiej krowie podano ten preparat oraz w jakim dniu upływał okres karencji. Skarżąca podała, że stado liczy ponad 30 sztuk, pozostaje ono pod kontrolą użytkowości mlecznej prowadzonej przez Polską Federację Hodowców Bydła i Producentów Mleka w W. Oddział w O. Każde zdarzenie dotyczące stada jest odnotowywane w wykazie zdarzeń i dokumentowane w raportach wyników. Data zasuszenia krowy i data jej wycielenia zostały zamieszczone w tych wykazach. Krowa Ł. została zasuszona z dniem 15 kwietnia 2013 r. i dzień ten należy uznać za dzień podania preparatu [...]. Dzień wycielenia to 5 czerwca 2013 r. Pomiędzy datą zasuszenia a datą wycielenia upłynęło 51 dni. Z ulotki informacyjnej dotyczącej [...] wynika, że należy go podać co najmniej 42 dni przed terminem porodu. Kolejny okres karencji zalecany przez producenta [...], to: tkanki jadalne - 45 dni, mleko - 5 dni od wycielenia lub 8 dni od wycielenia, jeżeli poród nastąpił przed upływem 45 dni. Poród nastąpił 51 dni po podaniu preparatu, a więc mleko można było oddać na 6 dzień po wycieleniu. Ponieważ wycielenie nastąpiło 5 czerwca 2013 r., mleko zostało oddane do mleczarni 11 czerwca 2013 r. Zdaniem skarżącej, wszystkie rygory związane z podaniem krowie preparatu zostały zachowane, dlatego musiała nastąpić specyficzna reakcja organizmu krowy na antybiotyk, nie był to natomiast efekt niedbalstwa. Do pisma zostały dołączone kserokopie z wykazu zdarzeń prowadzonego w ramach kontroli użytkowości stada oraz ulotka leku [...].

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. pełnomocnik organu podniósł, że podczas kontroli w gospodarstwie skarżącej okazało się, iż tylko jedna krowa należy do skarżącej. Pozostałe krowy należą do jej teściowej i dlatego to w jej obecności została przeprowadzona kontrola. Natomiast mleko do obrotu zostało wprowadzone przez skarżącą, a kara jest wymierzana za wprowadzenie mleka do obrotu bez względu na to, kto jest właścicielem zwierząt. Nie można zweryfikować twierdzenia skarżącej, że zachowano okres karencji, gdyż nie została przedstawiona dokumentacja lekarska, z której wynikałoby kiedy i jakie preparaty były zwierzętom podawane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawa ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, na podstawie ust. 1 lit. e części I rozdziału I sekcji IX załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 853/2004, art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tir. 2 oraz art. 27 u.p.p.z., § 1 pkt 36 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r. na skarżącą została nałożona kara pieniężna w wysokości 5000 zł za wprowadzenie na rynek mleka krowiego, w którym stwierdzono obecność antybiotyków. W ocenie organów obu instancji orzekających w sprawie, skarżąca po podaniu krowie antybiotyku nie zachowała okresu karencji niezbędnego do eliminacji tego leku z organizmu krowy.

W rozdziale I sekcji IX załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 zostały określone wymogi dla przedsiębiorstw sektora spożywczego produkujących lub zbierających surowe mleko i siarę. Zgodnie z ust. 1 lit. e części I rozdziału I sekcji IX załącznika III do tego rozporządzenia, surowe mleko i siara muszą pochodzić od zwierząt w stosunku do których, w przypadku podawania im dozwolonych substancji lub produktów, zachowane zostały okresy karencji określone dla takich produktów lub substancji.

Za niewykonywanie obowiązków lub naruszanie wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 853/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia, została przewidziana kara pieniężna (art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tir. 2 u.p.p.z.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.p.z., kary pieniężne są wymierzane w drodze decyzji przez powiatowego lekarza weterynarii. Wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. Na podstawie § 1 pkt 36 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r. wysokość kar pieniężnych za wprowadzenie na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego pozyskanych ze zwierząt lub od zwierząt, którym podawano produkty lecznicze, jeżeli te produkty pochodzenia zwierzęcego pozyskano przed upływem okresu karencji określonego dla danego produktu leczniczego, wynosi:

a) od 1.000 zł do 5.000 zł, jeżeli ilość tych produktów wynosi do 1 000 kg,

b) powyżej 5.000 zł do 15.000 zł, jeżeli ilość tych produktów wynosi powyżej 1 000 kg do 2 500 kg,

c) powyżej 15.000 zł do 30.000 zł, jeżeli ilość tych produktów wynosi powyżej 2 500 kg.

Zdaniem organów, skarżąca wprowadziła do obrotu 1665 litrów mleka surowego, w stosunku do którego nie zachowano odpowiedniego okresu karencji wymaganego przy stosowaniu preparatów antybiotykowych i takie postępowanie naruszyło wymogi niezbędne przy produkcji mleka surowego, określone w ust. 1 lit. e części I rozdziału I sekcji IX załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 853/2004, jak również spowodowało zagrożenie dla zdrowia publicznego. Orzekając o wymierzeniu kary pieniężnej za dokonane naruszenie, organy oparły się na ustaleniach zawartych w protokołach kontroli przeprowadzonej w zakładzie mleczarskim, do którego zostało dostarczone skażone mleko, oraz w gospodarstwie skarżącej. Kontrola w gospodarstwie skarżącej została dokonana jednakże podczas jej nieobecności.

W ocenie Sądu, podjęte przez organy rozstrzygnięcia są co najmniej przedwczesne, gdyż zostały oparte na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym tej sprawy. Organy nie ustaliły, czy faktycznie nie został zachowany okres karencji po podaniu krowie antybiotyku. We wniesionej skardze skarżąca podniosła, że został zachowany okres karencji przewidziany przez producenta leku. Na potwierdzenie swoich twierdzeń przedłożyła kserokopię wykazu zdarzeń i wyników użytkowości mlecznej krów, zawierające informacje o podawaniu krowie antybiotyku. W toku prowadzonego postępowania organy nie zwróciły się do skarżącej, aby przedstawiła dokumentację dotyczącą podawanych krowom leków. Zaniechanie przez organ wyjaśnienia wszystkich okoliczności rozpatrywanej sprawy stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: kpa., jak i przepisu art. 77 § 1 kpa. oraz statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów art. 80 kpa. Zaznaczyć trzeba, że z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 kpa., nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przepis art. 80 kpa. nakazujący organowi dokonywanie oceny w przedmiocie udowodnienia danych okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny wziąć pod uwagę posiadaną przez skarżącą dokumentację dotyczącą leków podawanych krowom w okresie poprzedzającym zdarzenie wprowadzenia mleka do obrotu z zawartością leku i dopiero wtedy ocenić, czy został zachowany przez skarżącą okres karencji po podaniu leku a przed wprowadzeniem mleka do obrotu. Powinny również uzasadnić, dlaczego za wprowadzenie do obrotu skażonego mleka w ilości 1665 litrów została wymierzona kara w wysokości 5000 zł, podczas, gdy w § 1 pkt 36 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r. ilość produktów za wprowadzenie których ustalona została stawka kary została wskazana w jednostce - kg.

Reasumując, w oparciu o przedłożony materiał sprawy Sąd nie miał możliwości dokonania merytorycznej oceny, czy zastosowana w sprawie regulacja dotycząca sankcji na naruszenie przy wprowadzaniu produktów pochodzenia zwierzęcego jest prawidłowa, skoro nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny, które to ustalenia są niezbędne do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego. Na etapie postępowania sądowego nie ma możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż Sąd stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ustawy ppsa. Dodać także należy, iż stosownie do art. 106 § 3 ustawy ppsa. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 6 października 2005r. sygn. akt II GSK 164/05, opublikowanego ONSAiWSA Nr 2/2006, poz. 45, celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 ustawy ppsa, nie jest jednak ustalenie stanu faktycznego w sprawie (sprzeciwia się temu funkcja kasacyjna sądu), lecz ocena, czy orzekające organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej i czy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z przepisami prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie

art. 152 cyt. ustawy.