IV SA/Gl 171/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta C., działając na podstawie art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), art. 7, art. 8, art. 9 ust. 1 i 8a, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 k.p.a., przyznał W.M. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 90 zł jednorazowo. Nadto decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ ustalił, że dochód strony wynosi 782,21 zł i jest niższy od kwoty 813 zł stanowiącej 150% wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ponadto strona znajduje się w trudnej sytuacji ze względu na ubóstwo i bezrobocie. Organ uznał, że ze względu na niskie dochody oraz trudną sytuację rodzinną strona nie jest w stanie zapewnić sobie gorącego posiłku. Jednocześnie stwierdził, że przyznanie pomocy w formie gorącego posiłku jest nieuzasadnione ze względu na możliwość samodzielnego jego przygotowania, co skutkowało przyznaniem zasiłku na zakup żywności.

W.M. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zakwestionował sposób obliczenia jego dochodu. Zdaniem strony do dochodu nie wlicza się bowiem zaciągniętego kredytu lub pożyczki, co mają także potwierdzać liczne opinie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał przepisy prawa określające zasady przyznawania zasiłku celowego określonego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Następnie organ przywołał treść art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wskazując, że w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania m.in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w myśl art. 8 ust. 3-4 tej ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Organ zaznaczył, że przepis ten zawiera zamknięty katalog wyłączeń, które podlegają odliczeniu. Zatem świadczenie nie wymienione w tym przepisie jak m.in. kredyt czy pożyczka, stanowią dochód na gruncie tej ustawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że W.M. w dniu 3 października 2012 r. zwrócił się do organu I instancji o pomoc finansową. Strona jest osobą samotnie gospodarującą, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dochód strony w miesiącu wrześniu 2012 r. wynosił 782,21 zł, na który składa się kwota kredytu zaciągniętego w grudniu 2010 r., spłacanego przez jej rodzinę w wysokości 190 euro miesięcznie. Dochód ten nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, który zgodnie z art. 5 ustawy o ustanowieniu programu (...) nie może przekroczyć 813 zł. W ocenie Kolegium dochód został wyliczony prawidłowo. Kolegium przytoczyło także wyrok wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 700/06, według którego kwoty pożyczek, kredytów wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu.

W skardze W.M. wyraził pogląd, że za dochód można uznać tylko takie składniki, które powodują przysporzenie majątkowe, co nie występuje w przypadku kredytu lub pożyczki, podlegających zasadniczo zwrotowi.

W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2013 r. skarżący poprzez swojego pełnomocnika z urzędu sprecyzował wnioski skargi, domagając się uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił decyzji naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, art. 8 ust. 2 i 4 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez przyjęcie błędnej definicji dochodu, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 3 i 4 w zw. z art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego spraw. Zarzucił także naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż spłata kredytu hipotecznego przez członków rodziny skarżącego stanowi jego dochód w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej oraz uznanie, iż wysokość dochodu została udowodniona mimo, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie spłaca zaciągniętego kredytu osobiście, a dokonuje tego jego siostra. Natomiast organ nie ustalił na jakich zasadach i warunkach spłata ta jest dokonywana oraz czy na skarżącym nie ciąży obowiązek zwrotu na rzecz siostry równowartości spłaconych przez nią rat. Powołano się na wyrok NSA z 20 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 460/01, w którym uznano, że przez dochód należy rozumieć jedynie przysporzenie majątkowe, do których nie należy pożyczka jako podlegająca z istoty zwrotowi. Pominięto, że skarżący nie ma żadnych innych przysporzeń majątkowych, co warunkowałoby przyznanie mu zasiłku okresowego, który otrzymywał w okresie od stycznia do marca 2012 r., w takiej samej sytuacji jak w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zm.). Ponadto wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy).

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wymienione.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości 90 zł.

Decyzja ta została wydana na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2013 r., poz. 182) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o ustanowieniu programu".

Nie ulega żadnym wątpliwościom, że w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne, w tym zasiłek celowy, który przyznawany jest na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych (art. 39 ustawy), co do zasady wymagają spełnienia kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. (art. 8 ust. 1 pkt 1). Tymczasem skarżący kryterium tego nie spełnia, bowiem jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosi 782,21 zł. Natomiast stosownie do regulacji art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programu, w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z kolei zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ww. ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku skarżącego wynosi ono 813 zł. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż W.M. spełnia przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Strona skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nadto uzyskiwany dochód w wysokości 782 zł nie przekracza 150% kryterium dochodowego.

Odnosząc się natomiast do zasadności przyznanego skarżącemu świadczenia, zarówno jego podstawy jak i wysokości, należy podkreślić, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) pomoc w formie posiłku jest udzielana ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego. Ponadto stosownie do treści § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną.

Z przywołanych unormowań prawnych wynika, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia programu w pierwszej kolejności zobowiązane są do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności lub świadczenia rzeczowego możliwe jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji. Wybór przez organ pomocy społecznej formy pieniężnej nie budzi zastrzeżeń w świetle okoliczności sprawy. Mianowicie organ wskazał na konkretną przyczynę tego wyboru, jaką jest możliwość samodzielnego przygotowywania posiłku przez skarżącego. Natomiast skoro przyznanie pomocy w formie pieniężnej w postaci zasiłku celowego jest dopuszczalne wyjątkowo, to winno ono spełniać tą samą funkcję, co świadczenie podstawowe, a więc zaspokajać potrzeby uprawnionych w zakresie dożywiania. Oznacza to, że wysokość świadczenia pieniężnego zasadniczo powinna umożliwić sporządzenie takiego posiłku, o jakim mowa w przepisach dotyczących omawianego programu wieloletniego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc udzielana w ramach programu powinna spełniać cel w przepisach tych założony.

Natomiast organy obu instancji w swoich decyzjach nie wykazały, aby przez udzielenie skarżącemu pomocy pieniężnej w wysokości 90 zł cel ten mógł zostać osiągnięty. Co więcej organy w żaden sposób nie uzasadniły wysokości przyznanego świadczenia. Organ I instancji przyznając świadczenie w wymienionej kwocie nie wyjaśnił sposobu jej ustalenia. Jest to o tyle istotne, gdyż nie wskazano okresu na jaki świadczenie to jest przyznane. Ponadto, jak wynika z danych zawartych w wywiadzie środowiskowym, skarżący poza kwotą 782 zł, która przekazywana jest w całości na pokrycie spłaty raty miesięcznej kredytu zaciągniętego na zakup mieszkania, nie posiada innego źródła dochodu, jak również nie dysponuje żadnymi innymi środkami, z których może zaspokoić chociażby w ograniczonym zakresie jedną z podstawowych potrzeb bytowych, jaką jest żywność. Wobec powyższego ogólnikowe stwierdzenie organu I instancji, że strona znajduje się w trudnej sytuacji, w żadnym razie nie pozwala na ocenę zasadności przyznania świadczenia we wskazanej wysokości.

Przyjdzie podkreślić, że decyzja w sprawie ma charakter uznaniowy, nie jest to jednak równoznaczne z całkowitą dowolnością sposobu załatwienia sprawy. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, na organie ciąży bowiem obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz staranne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zapadłe w niniejszej sprawie decyzje tym wymogom nie sprostały, dlatego obie decyzje nie mogły się ostać.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie wyjaśnić kwestię wysokości świadczenia pieniężnego, które winno być co najmniej porównywalne do faktycznego kosztu przygotowania gorącego posiłku. Organ będzie miał również na względzie, iż rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Ewentualny brak środków wymagać będzie uzasadnienia znajdującego wsparcie w materiale dowodowym.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast Sąd nie podzielił zarzutów skargi w kwestii ustalenia wysokości dochodu skarżącego. Wbrew stanowisku skarżącego ustalenie to nie wynika z faktu pobrania przez niego kredytu hipotecznego, lecz z dokonywanych przez jego rodzinę (siostrę - jak wskazano w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r.) spłat rat tego kredytu. Spłata ta następuje bowiem na jego rzecz, a tym samym zwalnia go z określonych kwotowo zobowiązań finansowych. Bez znaczenia jest to, na jakich warunkach i zasadach siostra dokonuje spłaty rat kredytu. Miesięczne przekazywanie środków na spłatę kredytu (niezależnie czy bezpośrednio bankowi czy za pośrednictwem skarżącego) stanowi przychód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ewentualny zamiar zwrotu siostrze tych należności w przyszłości przez skarżącego nie ma wpływu na ocenę jego aktualnej sytuacji prawnej.

Ponadto należy zauważyć, że ogólnikowe żądanie wniosku skarżącego z dnia 3 października 2012 r. o udzielenie pomocy finansowej zostało skonkretyzowane w toku wywiadu środowiskowego w dniu 10 października 2012 r., podczas którego ustalono, że wnioskowana pomoc ma być przeznaczona na żywność oraz pokrycie części należności za gaz i energię elektryczną. Pod tym ustaleniem skarżący się podpisał bez zastrzeżeń. Skarżący otrzymał pomoc na żywność. Tym samym w tym zakresie wniosek został rozpatrzony. Kwestia pomocy na pokrycie kosztów gazu i energii stanowi przedmiot odrębnego rozstrzygania. Wobec tego, że sprawa administracyjna dotyczyła zaspokojenia konkretnie zgłaszanej potrzeby, która następuje przez przyznanie pomocy w formie posiłku lub zasiłku celowego pominąć należało sformułowania dotyczące zasiłku okresowego, gdyż nie jest on związany z przedmiotem tej sprawy.

Ponadto Sąd na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), przyznał ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w kwocie 240 zł, którą zgodnie z § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia należało powiększyć o 23% podatku VAT, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.