II SA/Kr 1076/13

Uzasadnienie

W dniu 21 marca 2012 r. J.J. zwrócił się do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach nr [....] i [....] w W.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r., znak: [....] Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach nr [....] i [....] w W.

Od decyzji powyższej odwołała się J.S. podnosząc, że organ l instancji nie wykonał wiążących go wskazań zawartych w decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2013 r., poprzez ignorowanie ustaleń analizy urbanistycznej i architektonicznej w zakresie parametrów planowanej inwestycji. Wskazany został w szczególności brak uzasadnienia odstępstwa w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, naruszenie § 6 rozporządzenia polegające na przekroczeniu limitów wskazanych w tym przepisie oraz naruszenie § 5 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 10-20% w sytuacji kiedy przepis ten nie uprawnia do ustalenia granic, a wyłącznie nakazuje ustalenie średniego wskaźnika, który w tym przypadku wynosi 22,2%. Uchybienia powyższe, zdaniem odwołującej się spowodują, że planowana inwestycja będzie miała charakter dominujący i odbiegać będzie od ustalonego ładu architektonicznego całej okolicy.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium Odwoławcze wskazało, że obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Określone w tym rozporządzeniu wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Kolegium Odwoławcze wskazało, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji była już przedmiotem rozpatrzenia przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. Decyzjami z dnia 28 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 21 stycznia 2013 r. organ ten uchylił decyzje Wójta Gminy W. z dnia 9 lipca 2012 r. i z dnia 21 listopada 2012 r. W decyzji z dnia 21 listopada 2013 r. Kolegium Odwoławcze wskazało, na konieczność prawidłowego ustalenia i uzasadnienia górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ponownie przeprowadzona została analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie tej analizy ustalone zostały warunku zabudowy planowanej inwestycji. Obowiązująca linia zabudowy ustalona została w odległości 15 metrów od granicy z drogą gminną i stanowi przedłużenie linii wyznaczonej przez budynek na działce sąsiedniej nr [....] . Ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na wysokości 7-9,5 metra wynika z załączonej do akt sprawy analizy, w której uprawniony urbanista ustalił, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki nie posiadające od strony frontu działki attyk ani gzymsów, a jedynie kalenice, których wysokość stanowi jednocześnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak wynika z analizy, tak ustalona średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (kalenicy) wynosi 9,16 metra. Z uwagi na okoliczność, że parametr ten na działkach sąsiednich charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem, ustalono go na poziomie 7-9,5 metra, co pozwoli na wybudowanie budynków o współczesnej formie architektonicznej, wkomponowanych w otoczenie i nie stanowiących dominant krajobrazu i nie wpływających negatywnie na ład przestrzenny.

W zakresie geometrii dachu ustalono przebieg głównej kalenicy równoległy do drogi gminnej (działki nr....), dach dwu lub wielospadowy o symetrycznych spadkach i nachyleniu połaci od 20° do 45° - co znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie, w której stwierdza się, że ustalone parametry nie zakłócą ładu przestrzennego.

Uzasadnienie w analizie znajduje również szerokość elewacji frontowej od 11 metrów do 15 metrów. Jak ustalono, średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 12,1 metra. Parametr ten w ustalonych granicach wielkości pozwoli jednak, jak podaje autor analizy, na wybudowanie budynków o podstawie prostokąta, o współczesnej formie architektonicznej, a jednocześnie nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w analizowanym terenie. Jednocześnie, zarówno dolna jak i górna ustalona granica nie odbiegają istotnie od średniej określonej dla obszaru analizowanego.

Również uzasadnienie znalazło ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu na poziomie 10-25% oraz wielkość minimalna powierzchni biologicznie czynnej 50% powierzchni działek. Wartości współczynnika zabudowy pomimo, iż odbiegają od wartości średniej w obszarze analizowanym (22,7%), nie wpłynie na zakłócenie ładu przestrzennego, a jednocześnie ograniczy zbyt duże zagęszczenie terenu zabudową. Zdaniem Kolegium również ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej do 50% przy średniej dla obszaru analizowanego 62% nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny i pozwoli na zachowanie terenów zielonych.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, Kolegium zauważyło, że zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Wbrew zarzutowi odwołania, ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy służy dopiero wyznaczeniu wskaźnika nowej zabudowy. Fakt, że rozporządzenie nie wskazuje, że wskaźnik można ustalić poprzez określenie jego wartości minimalnej i maksymalnej, nie świadczy o tym, że ustalenie takie jest niezgodne z prawem.

W zakresie dostępu do drogi publicznej ustalono, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej gminnej, stanowiącej działkę nr [....] .

W zakresie pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że istniejąca infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla realizacji przedsięwzięcia. Działki stanowią teren gruntów rolnych klasy RIVa, RIVb, LzlV, które nie wymagają zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja w tym zakresie uzyskała pozytywne uzgodnienie Starosty T. postanowieniem z dnia 25 czerwca 2013 r., znak: [....] . Decyzja uzgodniona została również z [....] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. - w trybie art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ustawy.

Kolegium Odwoławcze podało, że dokonana analiza wykazała ponadto, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu II instancji w decyzji organ prawidłowo zawarł ponadto warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także wymagania dotyczące interesów osób trzecich.

Wobec powyższych ustaleń, w szczególności faktu, że spełnione są kumulatywnie wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ l instancji miał obowiązek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach nr [....] i [....] w W. Konkluzja taka wynika z przepisu art. 56 zdanie pierwsze, w związku art. 64 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Stanowisko takie prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2007 r., II SA/Bd 525/2007, opubl. Lex Polonica nr 2118458; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 marca 2011 r., II SA/Bk 361/2010, opubl. Lex Polonica nr 2537036).

Reasumując Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w wyniku dokonanej przez Kolegium analizy ustalonych warunków zabudowy i zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone prawidłowo, a ich zachowanie nie wpłynie negatywnie na panujący w obszarze analizowanym ład przestrzenny.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się J.S. zaskarżając ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 roku, Nr 80, poz. 7171 z późn. zm. ) w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 2 pkt 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny poprzez brak klauzuli na kopii mapy zasadniczej, świadczącej o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowej mapy, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy - zaskarżona decyzja bowiem zawiera wyłącznie kopię mapy nieopatrzonej klauzulą, która nie może stanowić załącznika do decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - dalej WSA - z dnia 29 kwietnia 2010 roku, sygn. akt: II SA/Kr 51/10);

2) § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez wyznaczanie w sposób nieprecyzyjny lub przy stosowaniu przedziału poszczególnych wskaźników np. wskaźnik powierzchni zabudowy "do 25%" powierzchni działki, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej "min. 50%", szerokość elewacji "do 15 m" ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 823/09);

3) § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez przekroczenie limitów wskazanych w tym przepisie, tj. przy średniej szerokości elewacji frontowych na poziomie (11,6 metra — średnia obliczona na podstawie tabeli analizy), przy przyjęciu dopuszczalnej tolerancji daje przedział od 9.2 metra (in minus) do 13,9 metra (in plus), a zatem podana wartość od 11,00 m do 15,00 m jest błędna;

4) § 5 ww. rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie od 10% do 20%, w sytuacji kiedy przepis ten nie uprawnia do ustalenia granic, a wyłącznie nakazuje ustalenie średniego wskaźnika, który w tym przypadku wynosi 22,2%, a zatem ustalenie go na poziomie od 10% tym bardziej jest nieprawidłowe i niezrozumiałe (taka argumentacja została podzielona przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia 21 stycznia 2013 roku, sygn. akt:....);

5) § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez brak uzasadnienia odstępstwa w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, która zgodnie z analizą wyłącznie wyjątkowo wynosi 50%, zaś normą są poziomy 80, 70 % przy całkowitej średniej na poziomie 63%, co w konsekwencji prowadzi do zbyt zagęszczonej zabudowy, obejmującej znaczną powierzchnię działki.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to:

1) art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 i 11 K.p.a. w związku z faktem, że sprawa nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy była już przedmiotem postępowań przed organami I i II instancji - dnia 28 sierpnia 2012 roku, sygn. akt: [....] oraz dnia 21 stycznia 2013 roku SKO w T., sygn. akt: SKO. [....] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 21 listopada 2012 roku, znak: [....] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na uchybienia, które ponownie zostały zignorowane;

2) art. 107 § 2 K.p.a. w związku z § 1-10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku oraz przepisów art. 61 ust. 1-5 ustawy, polegające na fundamentalnych brakach w decyzji w zakresie prawem wymaganych elementów składowych decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy tj. w szczególności:

- brak prawidłowej mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tj. zawierającą klauzulę o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

- brak zamieszczenia wyników analizy architektoniczne — budowlanej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w formie załącznika do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją była kilkukrotnie przedmiotem postępowań warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzjami z dnia 2012 r. znak: [....] oraz z dnia 21 stycznia 2013 r. znak: [....] uchyliło decyzje Wójta Gminy W. z dnia 9 lipca 2012 r. i z dnia 21 listopada 2012 r. W ocenie skarżącej pomimo wydania dwóch kasacyjnych decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ I instancji popełnia wciąż identyczne błędy, całkowicie ignorując wiążące go zalecenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w decyzji z dnia 21 stycznia 2013 r. wskazało na uchybienia Wójta Gminy W. popełnione podczas wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, by w kolejnej decyzji wydanej w wyniku odwołania od decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, tym samym uchybieniom przyznać zasadność. I tak dla decyzji Kolegium Odwoławczego ze stycznia 2013 r., odnośnie wielkości powierzchni biologicznie organ zauważył, że "w analizie powinno znaleźć się również wyjaśnienie dla ustalonych w decyzji wartości tego parametru" nie nawiązując do wskazanych parametrów. Natomiast w zaskarżonej decyzji, choć Wójt nie wyjaśnił przyczyn ustalenia takich parametrów - Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że "ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej do 50% przy średniej dla obszaru analizowanego 62% nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny i pozwoli na zachowanie terenów zielonych".

Dla przykładu przytoczono także opinie Kolegium Odwoławczego odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy powierzchni terenu. W pierwszej z ww. decyzji organ podkreślił, że średni wskaźnik dla analizowanego obszaru powinien wynosić w przedmiotowej sprawie 22-23%, przez co wyznaczenie go w granicach 10-20% było całkowicie nieuzasadnione. Z kolei w zaskarżonej decyzji Kolegium zmieniło swoją linię orzeczniczą i uznało, że pomimo tego, że wartości odbiegają od wartości średniej w analizowanym obszarze, nie wpłyną na zakłócenie ładu przestrzennego.

Skarżąca zwróciła uwagę na powyższe rozbieżności wyrażając swoje oburzenie i podnosząc, że sytuacja taka podważa zaufanie obywateli do organów administracji, które w obrębie własnego organu nie potrafią wypracować jednolitej linii orzeczniczej.

Dodano także, że analiza architektoniczno - budowlana jest podstawą ustalenia wymagań dla zabudowy w zakresie parametrów urbanistycznych oraz parametrów architektonicznych. Wyniki analizy w postaci załącznika tekstowego i graficznego powinny być dołączone do decyzji i stanowić jej integralną część, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Bk 183/08, opub. w Lex nr 499844).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na zarzuty skargi podniosło, że wbrew twierdzeniom skarżącej, do decyzji załączone zostały również wyniki analizy (zarówno w formie graficznej jak i tekstowej. W aktach sprawy znajduje się bowiem załącznik graficzny nr 1 do decyzji, stanowiący kopię mapy w skali 1:1000 z zaznaczonym terenem inwestycji, załącznik nr 2 - stanowiący część tekstową wyników analizy oraz załącznik nr 3 stanowiący kopię mapy w skali 1:2000 z zaznaczonym obszarem analizowanym. Wszystkie załączniki do decyzji zostały opieczętowane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

Kolegium Odwoławcze zauważyło, że fakt, że w decyzji organu pierwszej instancji powtórzyły się ustalenia decyzji poprzednio uchylonych przez organ II instancji w żadnym razie nie wynika z rozbieżnego orzecznictwa Kolegium, co błędnie sugeruje autor skargi. Ustalenia parametrów zabudowy w decyzji Wójta Gminy W. z dnia 10 kwietnia 2013 r. znak: [....] wynikają z uzupełnionej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniającej odstępstwa od zasad wyznaczania parametrów zabudowy dopuszczone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej argumenty uzasadniają uchylenie w sprawie obu decyzji organów administracji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W sprawie nie została spełniona przesłanka opisana powyżej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem warunek zapewnienia dostaw tzw. mediów został określony jako zapewnienie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego. W przypadku zaś braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia, koniecznym jest zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu. Trafnie organy obu instancji uznały, że takie zapewnienie dostaw wody, odbioru kanalizacji i dostaw gazu inwestor uzyskał. Może wprawdzie budzić wątpliwości okoliczność, że dostawcy ww. mediów złożyli stosowne oświadczenia w drodze "przystęplowania" pieczęci z informacją o istnieniu warunków dostaw oraz z podpisem osoby występującej jako majster sieciowy, a pod pieczęcią dostawy gazu podpisała się osoba bez podania jakiejkolwiek funkcji - ale te uchybienia nie powinny obciążać samego inwestora. Nie byłoby przeszkód, żeby organ I lub nawet II instancji zwrócił się do dostawców ww. mediów o wyjaśnienie, czy w taki sposób są składane oświadczenia przez te podmioty zapewniające dostawy wody, gazu lub odprowadzania kanalizacji i czy osoby, które złożyły podpisy na tych pieczęciach z oświadczeniami miały takie kompetencje. Tak zasygnalizowana wątpliwość nie stanowią jednak podstawy uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Dostawca energii elektrycznej wydał w dniu 19 marca 2012 r. oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i dostawach energii elektrycznej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (akta administracyjne, karta nr 10), ale to oświadczenie traciło ważność z dniem 20 marca 2013 r. Tymczasem w sprawie decyzję organ I instancji wydał w dniu 10 kwietnia 2013 r. a organ odwoławczy jeszcze później. Na datę wydania decyzji organ nie dysponował oświadczeniem dostawcy energii elektrycznej o możliwości dostawy takiej energii.

To uchybienie ma już większe znaczenie, ale nie jest jedynym w sprawie.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 i 4 u.p.z.p. (stosowanych, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. także do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy) wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy wymaga dokonania uzgodnień, jeżeli projektowane warunki zabudowy lub teren planowanej zabudowy wymaga dokonania takich uzgodnień. Jak wynika z akt sprawy pierwszy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy organ I instancji przesłał do uzgodnienia do Starosty Powiatu T. oraz do [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych i nastąpiło uzgodnienie tego projektu. Ponieważ tak wydana decyzja (po uzgodnieniach) została uchylona, w ponownie prowadzonym postępowaniu, w którym sporządzono nowy projekt decyzji, należało także skierować ten nowy projekt decyzji do uzgodnienia. Brak takich uzgodnień oznacza wadę proceduralną postępowania. Tylko jako błąd literowy należy więc potraktować zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyjaśnienie, że w tej sprawie projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami i to uzgodnienie ze Starostą T. miało miejsce w dniu 25 czerwca 2013 r. znak [....] . Uzgodnienie to miało miejsce, ale dotyczyło innego projektu decyzji i nastąpiło w dniu 25 czerwca 2012 r.

W ocenie Sądu organy nie dochowały wymogu uzgodnienia z wszystkimi organami. Jak wynika z załącznika do decyzji organu I instancji (załącznik nr 2 "Wyniki analizy") znajduje się zapis, zgodnie z którym "projektowana inwestycja nie koliduje z zadaniami rządowymi zawartymi w "studium"" (pkt 9 tiret trzecie tego załącznika). Skoro taki zapis znalazł się w analizie, to należało dokonać uzgodnienia projektu decyzji z wojewodą. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. to z wojewodą dokonuje się uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie w jakim mogłoby to dotyczyć zadań rządowych. Organ I instancji nie mógł samodzielnie dokonywać oceny kolidowania lub braku kolidowania zamierzonej inwestycji z takimi zadaniami rządowymi. Jeżeli jest oczywistym, że planowane zamierzenie nie będzie kolidowało z zadaniami rządowymi, to takiego stwierdzenia nie zamieszcza się w decyzji (czyli także w załączniku do decyzji).

Ponadto, jak wynika to z decyzji organu I instancji (pkt 4 tej decyzji) teren inwestycji znajduje się bezpośrednio przy drodze gminnej nr [....] i wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się właśnie z tej drogi gminnej. To zaś oznaczało, że obowiązkiem organu I instancji było albo zwrócenie się (o ile taka jednostka została w Gminie W. ustanowiona) do zarządu drogi gminnej o zajęcie stanowiska co do ustalania warunków zabudowy w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego, a jeżeli nie powołano zarządu dróg, to sam Wójt Gminy pełniący funkcję zarządcy dróg gminnych w Gminie W. winien zamieścić informację o dokonaniu oceny zgodności projektowanych warunków zabudowy w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego. Taki obowiązek wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i całkowite poniechanie go nie może być oceniane jako działanie zgodne z prawem.

Część zarzutów zawarta w skardze, a dotycząca ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji także jest trafna. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej, a wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalane są na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów.

Taka analiza została w tej sprawie sporządzona i zakreślono obszar tej analizy na kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym zarzut zawarty w skardze o braku klauzuli przyjęcia tej mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie jest zasadny (aczkolwiek sama pieczęć z informacją o przyjęciu poprzez co najmniej kilkakrotnie skopiowanie tej mapy może nie być w pełni czytelna), to jednak skala tej mapy nie odpowiada warunkowi wynikającemu wprost z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym kopia mapy zasadniczej lub kopia mapy katastralnej winna obejmować teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Ponieważ przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie sześciu budynków nie jest inwestycją liniową, w związku z tym należało sporządzić załącznik graficzny do decyzji na kopii w skali 1:1000 (lub 1:500).

Wprawdzie organ I instancji jako załącznik nr 1 do wydanej przez siebie decyzji określił kopię mapy sytuacyjnej w skali 1: 1000 (załącznik nr 1), ale ta mapa nie była podstawą do sporządzenia analizy cech i funkcji zabudowy. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej obszarze, którego sposób i cechy zabudowy oraz zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) ustala się linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji jej gzymsu lub attyki, a także geometrię dachu i kierunek głównej kalenicy dachu.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tej sprawie linia zabudowy ma charakter albo obowiązującej linii zabudowy (tak z decyzji organu I instancji), albo nieprzekraczalnej linii zabudowy (tak z załącznika nr 1 do tejże decyzji). Nie ma więc precyzji w określeniu, jaka to jest linia (nieprzekraczalna czy obowiązująca). § 4 ust. 1 rozporządzenia posługuje się pojęciem obowiązującej linii zabudowy.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, albo na zasadzie wyjątku jako inny wskaźnik niż średnia wielkość powierzchni zabudowy, jeżeli jest to uzasadnione w analizie cechami i funkcjami zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji (załącznik "Wyniki analizy") wskaźnik ten został ustalony w przedziale od 10 % do 25 % powierzchni działek oraz min. 50 % powierzchni biologicznej czynnej.

Rację ma skarżąca podnosząc, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizy wynosi ponad 22 %, a organ ustalił dla inwestora ten wskaźnik w przedziale od 10 % do 25 %. Jedynym wyjaśnieniem zawartym w analizie jest wskazanie, że inwestycja ma być lokalizowana na dużych działkach (łączna powierzchnia obu działek nr [....] i [....] wynosi 0,76 ha). Wyznaczenie w decyzji organu I instancji tego wskaźnika na poziomie minimalnym znacząco niższym od poziomu średniego stanowi rzeczywiste ograniczenie w przyszłości możliwości inwestycyjnych. Skoro jednak sam inwestor nie kwestionował takiego przedziału, to Sąd nie znajduje podstaw do uznania, że w tej sprawie taki przedział narusza interes inwestora. Niewątpliwie tak ustalony wskaźnik chroni w znacznej mierze obszar działek inwestora przed zabudową.

Co do zarzutu zbyt niskiego wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, to należy stwierdzić, że obowiązujące przepisy nie określają sposobu ustalania tego wskaźnika. Nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy. Tak więc zarzut błędnego ustalenia tego wskaźnika nie jest zasadny.

Zasadnym jest zarzut skargi co do nieprawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej. Wskazano bowiem, że średnia szerokość elewacji frontowych istniejących budynków wynosi 12,1 metra, a dla projektowanej inwestycji ustalono szerokość elewacji frontowej od 11 metrów do 15 metrów. Uzasadnienie takiego wyznaczenia tego parametru stanowi wybudowanie przez inwestora budynków we współczesnej formie architektonicznej, a istniejąca na tym terenie zabudowa z lat 60 i 70 XX wieku jest nieciekawa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że dokonując matematycznego ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej, otrzymuje się wynik 11,457 metra (wynikający z podzielenia liczby 688,5 (łączna suma szerokości elewacji frontowych) przez liczbę 60 (suma budynków w obszarze analizy). Tym samym to od tej średniej (11,457 metra) należało obliczać ten parametr. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej może być ustalona z tolerancją do 20%.

Obliczając taką tolerancję uzyskuje się wyniki od 9,1656 (11,457 – 20% z tej liczby) do 13,7484 (11,457 + 20% z tej liczby). Oczywiście nie oznacza to, że organ I instancji winien tak dokładnie ustalać ten parametr. Rację ma skarżąca wskazując, że mógłby on się mieścić w granicach od 9,2 metra (a nawet 9 metrów) do 13,9 metra (lub nawet i 14 metrów), ale wyznaczenie jednak tego wskaźnika powyżej średniej wielkości powiększonej o 20 % wymagałoby już uzasadnienia.

Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż średnia wielkość z tolerancja do 20 %, ale musi to wynikać z analizy. W tej sprawie z analizy nie wynika, dlaczego ustalano szerokość elewacji od 11 metrów do 15 metrów. Nie stanowi zaś takiego wyjaśnienia wskazanie, że inwestor wybuduje budynki o współczesnej formie architektonicznej, skoro organ I instancji nie wie, jaką formę architektoniczną zastosuje inwestor.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

W tej sprawie określenie wysokości oparto nie o średnią wysokość budynków na obszarze analizy, ale o treść samej analizy, która ma uzasadniać przyjęcie innego sposobu ustalania wysokości. Wskazano przy tym, że odstąpienie od tej średniej wielkości (ustalonej dla budynków mieszkalnych na 9,16 metra) wynika z ustalenia warunków dla wybudowania budynków o współczesnej formie architektonicznej dobrze wkomponowanych w otoczenie, nie stanowiących dominant i nie wpływających negatywnie na ład przestrzenny. W ocenie Sądu wprawdzie wyznaczony wskaźnik maksymalnej wysokości (od 7 metrów do 9,5 metra) rzeczywiście odbiega od średniego wskaźnika tego parametru, ale takie jego ustalenia w tej sprawie znajdują uzasadnienie.

Stosownie do § 8 rozporządzenia określono w zaskarżonej decyzji także geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Takie określenie geometrii dachu znalazło się analizie gdzie wskazano, dlaczego ustalono układ połaci dachowych jako dach dwuspadowy lub wielkospadowy.

Mając na uwadze zakres zamierzenia inwestycyjnego (budowa sześciu budynków mieszkalnych), należało także ustalić ilość miejsc parkingowych. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), w decyzji o warunkach zabudowy ustala się sposób zapisywania w zakresie dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w następujący sposób: zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Ani w zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie określono wymaganej ilości miejsc postojowych. Organ I instancji winien sam określić ilość wymaganych miejsc parkingowych mając na uwadze rodzaj planowanej działalności. Skoro planowane przedsięwzięcie polega wybudowanie sześciu budynków mieszkalnych, to oczywistym jest także i wybudowanie miejsc parkingowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 wyraźnie stwierdził, że o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy, co ma wynikać z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie tejże ilości rozstrzygać. Powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie określa ilości miejsc postojowych, a zasadniczo jedynie odległość tych miejsc od planowanej inwestycji. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 712/10, opub. w LEX nr 602507 zawarł tezę, że "usługowo-mieszkalna funkcja planowanej inwestycji, w tym przede wszystkim zamiar urządzenia w niej przychodni weterynaryjnej, wymaga ustalenia ilości miejsc parkingowych. W świetle bowiem § 18 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne".

Mając powyższe na uwadze należy także wskazać, że pozostałe zarzuty skargi, dotyczące braku możliwości wyznaczenia parametrów zabudowy w granicach od wartości minimalnej do wartości maksymalnej, nie są zasadne. Taki sposób wyznaczania tych parametrów jest możliwy, oby tylko miało to uzasadnienie w sporządzonej analizie. Brak takiego uzasadnienia lub też uznanie, że uzasadnienie zawarte w analizie jest niepełne - legło u podstaw uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Nie można uzasadniać odstąpienia od warunków zabudowy oceną przyszłego zachowania się inwestora, który wybuduje budynki we współczesnej formie architektonicznej, skoro ani organy administracji, ani osoba sporządzająca taką analizę nie wie, w jakiej formie architektonicznej zamierza inwestor zrealizować swoją inwestycję.

Także zarzut dotyczący braku zamieszczenia wyników analizy funkcji i cech zabudowy nie jest zasady, bo takie wyniki stanowiły załącznik nr 2 decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie decyzje są przedwczesne, ponieważ organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie naruszając przepisy postępowania określone w art. 7 K.p.a, art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 9, 10 i 10a u.p.z.p., a także przepisy prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku i dotyczącym analizy oraz zapewnienia dostawy energii elektrycznej, a także dokonać uzgodnienia projektu decyzji i załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

O wstrzymaniu wykonywania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.