II SA/Gl 1661/13

Uzasadnienie

Rada Gminy Wielowieś w dniu 27 października 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/264/06, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W podstawie prawnej tej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.). Uchwała ta została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2006r., nr 142, poz. 4050).

Skargę na tę uchwałę pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Rady Gminy Wielowieś, Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód w Gliwicach. We wniesionej skardze Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności części przepisów zaskarżonej uchwały zawartych w § 3 ust. 11 i 12 , § 8, § 13, § 22, § 23 i § 25 ust. 3. Zarzucił, że postanowienia § 3 ust. 11 i 12, § 8, § 13 zostały podjęte bez podstawy prawnej, a przepisy § 23, § 25 ust. 3 z przekroczeniem delegacji ustawowej i wreszcie § 22 stanowi powtórzenie regulacji ustawowej.

W pierwszym z zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów regulaminu, a to w § 3 ust. 11 zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla zdrowia lub mienia. W § 3 ust. 12 uchwały Rada Gminy zobowiązała natomiast właścicieli nieruchomości do utrzymywania w należytym stanie terenów zielonych wchodzących w skład ich nieruchomości przez koszenie trawników, usuwanie chwastów, zeschłej skoszonej trawy, opadłych liści, złamanych gałęzi oraz usuwania innych nieczystości. W § 8 regulaminu nałożono na organizatora imprezy o charakterze publicznym obowiązek wyposażania miejsc, w których się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet (jedna na 400 uczestników imprezy, a w przypadku sprzedaży i konsumpcji piwa podczas imprezy jednej na 200 uczestników) oraz do oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy, w tym terenów przyległych, gdy zachodzi taka potrzeba. Wreszcie w § 13 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przechowywania przez okres roku dowodów zapłaty za wykonane usługi odbioru odpadów i usuwania nieczystości ciekłych. W ocenie organu ochrony prawnej wszystkie wyżej wymienione regulacje nie miały oparcia w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który zawiera został zamknięty katalog kwestii przekazanych radzie gminy do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Uzasadniając zarzuty przekroczenia przez Radę Gminy Wielowieś upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie Prokurator wskazał na § 23 regulaminu, którym wprowadzono zakaz chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich, a także ptactwa hodowlanego (gołębi) na terenach zabudowy mieszkaniowej oraz § 25 ust. 3, którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji. W pierwszym z tych przepisów – zdaniem skarżącego - w sposób nieuzasadniony wprowadzono zakaz hodowli gołębi na terenach mieszkaniowych nie są one, bowiem zwierzętami gospodarskimi, ani zwierzętami domowymi, o jakich jest mowa w art. 4 ustawy. Wydając drugi z zakwestionowanych przepisów rada była uprawniona do wskazania w tej materii jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Przepisem § 22 regulaminu Rada nałożyła wreszcie na gminę obowiązek ochrony przed bezdomnymi zwierzętami lub pozostawionymi czasowo bez opieki poprzez ich interwencyjne wyłapywanie oraz zapewnienie opieki i schronienia. W opinii Prokuratora regulacja ta nie powinna znaleźć się w regulaminie, gdyż stanowi powtórzenie przepisu art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002 z późn. zm.)

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wielowieś wniósł o umorzenie postępowania argumentując, że skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę jej mocy prawnej. W dniu 27 grudnia 2012 r. Rada Gminy Wielowieś podjęła bowiem uchwałę nr XX/189/2012 "w sprawie podjęcia Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Wielowieś", którą uchylona została zaskarżona uchwała. Wójt Gminy dodał, że nowa uchwała w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę, nie weszła jeszcze co prawda w życie, gdyż nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, tym niemniej poprzednia uchwała utraciła swoją moc prawną w oparciu o art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897). Zgodnie bowiem z tym przepisem regulaminy utrzymywania czystości i porządku w gminach uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, a ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r.

Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. do stanowiska Wójta Gminy Wielowieś zajętego w odpowiedzi na skargę odniósł się Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach dowodząc, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 , poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Stwierdził, że w świetle utrwalonej w judykaturze wykładni w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, którą uchylono lub zmieniono przed wydaniem wyroku nie przestaje istnieć przedmiot skargi i tym samym nie została zamknięta została droga do wydania wyroku. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dodaje, że aby stan bezprzedmiotowości nie powstał musi być spełniony dodatkowy warunek, a to zdolność zmienionej (uchylonej ) uchwały do dalszego wywoływania skutków prawnych. Prokurator zwrócił także uwagę na różne skutki, jakie powoduje uchylenie aktu normatywnego i stwierdzenie jego nieważności. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały skutek ten będzie bowiem ex tunc, a zatem będzie wywoływał taki stan, jakby taki akt nie został w ogóle podjęty. W ocenie sądów administracyjnych ta właśnie różnica wyklucza możliwość przyjęcia stanu bezprzedmiotowości postępowania sądowego w sytuacji uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 oraz nawiązujące do tej uchwały liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych.

Postanowieniem 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 143/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego Gliwice – Zachód w Gliwicach na opisaną uchwałę Rady Gminy Wielowieś uznając , że została ona wniesiona już po utracie przez tę uchwałę mocy prawnej. Sąd przyjął bowiem, że przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu 2 stycznia 2013 r., a zatem w dacie, gdy uchwała Rady Gminy Wielowieś z dnia 27 października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy utraciła już swoją moc prawną z uwagi na upływ okresu jej obowiązywania, który został wskazany w art. 22 ust 2 ustawy zmieniającej z dnia 11 lipca 2011 r. W konsekwencji Sąd ten uznał, że w tej sytuacji w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska WSA odniósł się do szczegółowo do argumentacji zawartej w piśmie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach, konkludując, że w jego przekonaniu brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała, która utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem na nią skargi, może być kontrolowana przez sąd administracyjny, a także, iż sąd ten zachował w stosunku do takiego aktu kompetencje do stwierdzenia jego nieważności. Sąd ten dodał, że nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na nieobowiązującą już uchwałę czy kontynuowanie skutecznie wszczętego postępowania w sytuacji, gdy nie można stwierdzić, że nieobowiązujące już postanowienia takiej uchwały wywołały skutki prawne, a w szczególności były podstawą powstania oraz nadal rodzących się stosunków prawnych lub mogą doprowadzić do takich skutków na mocy reguł intertemporalnych. W przypadku wniesienia skargi po utracie mocy obowiązującej przez tego rodzaju akt, skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, zaś w przypadku utraty przez ten akt mocy obowiązującej po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu.

W skardze kasacyjnej od tego postanowienia wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Gliwicach zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że skarga została wniesiona na nieistniejący akt prawa podczas gdy została ona wniesiona przez legitymowany podmiot na istniejący i obowiązujący akt. Prokurator Okręgowy wniósł ponadto o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wykazu listów poleconych nadanych w placówce pocztowej wskazującego na wniesienie skargi w dniu 31 grudnia 2012 r., a nie w dniu 2 stycznia 2013 r., jak błędnie przyjął WSA w oparciu o datę widniejącą na stemplu oznaczającym wpływ tego pisma do organu. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie ustalił, że skarga została wniesiona na akt już nieistniejący, gdy tymczasem w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała jeszcze obowiązywała. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Gliwicach "na marginesie" odniósł się także do stanowiska WSA dotyczącego "bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, która przed wydaniem wyroku została uchylona bądź zmieniona" powtarzając argumenty podniesione w piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013r. Dodatkowo na poparcie swojego stanowiska Prokurator przytoczył tezy zawarte w kilku wyrokach WSA w Gorzowie Wielkopolskim.

Postanowieniem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13, sprostowanym postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Gliwicach. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA podzielił stanowisko Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach co do wadliwego ustalenia daty, w jakiej wniesiona została skarga Prokuratora Rejonowego Gliwice –Zachód w Gliwicach. Zdaniem NSA w sprawie wniesionej skargi zastosowanie miał art. 83 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. W ocenie NSA WSA w Gliwicach zaniedbał zbadania kompletności akt przekazanych mu przez organ gminy w zakresie daty wniesienia skargi opierając się jedynie na prezentacie umieszczonej przez Urząd Gminy Wielowieś na egzemplarzu skargi. W konsekwencji NSA uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane przed skompletowaniem akt sprawy, a co zatem idzie z naruszeniem art. 62 p.p.s.a. i oznaczało zignorowanie przez Sąd I instancji art. 83 § 3 p.p.s.a.

Jedynie na marginesie niniejszej sprawy NSA podzielił pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że uchylenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, bowiem sąd administracyjny w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego nieważności od chwili jego podjęcia. Uchylenie uchwały nawet wynikające z normy ustawowej, nie ma zaś takiego skutku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując skargę zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie zanalizować należy zakres związania WSA w Gliwicach postanowieniem NSA, którym uchylone zostało postanowienie sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozważając zakres zastosowania tego przepisu zwrócić należy uwagę, że odnosi się on do przypadków związania sądu I instancji wydanymi przez NSA orzeczeniami, o jakich jest mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a. a zatem takimi, którymi uchylono zaskarżone orzeczenie w całości lub części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydal takie orzeczenie. Taka sytuacja w przypadku rozpatrywanej sprawy nie miała jednakowoż miejsca, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w analizowanym postanowieniu ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r. , sygn. akt II SA/Gl 143/13, którym odrzucono skargę Prokuratora Rejonowego Gliwice – Zachód na uchwałę Rady Gminy Wielowieś z dnia 27 października 2006 r. W doktrynie i orzecznictwie zwraca się zasadnie uwagę, że wykładnia prawa wiążąca sąd, któremu sprawa został przekazana do ponownego rozpatrzenia, nie może wykraczać poza zakres kontroli orzekania wyznaczony granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że w orzeczeniu kasacyjnym niedopuszczalne jest formułowanie wiążących wykładni co do niezaskarżonych części orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz wychodzącej poza podstawy zaskarżenia sformułowane w skardze kasacyjnej (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Komentarz, Warszawa 2011, s. 624-626 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2007 r., III SA/Gl 1672/06). W konsekwencji stwierdzić należy, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Gliwicach tylko w kwestii braku podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc po tych uwagach wstępnych do rozpatrzenia skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód wskazać należy, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w brzmieniu wprowadzonym art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 175, poz. 1458 ze zm. dalej zwanej ustawą). Przepis ten wszedł w życie z dniem 13 października 2005 r. zmieniając normę upoważniającą radę gminy do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz nakazując dostosowanie wcześniej uchwalonych regulaminów do przyjętego przez gminę planu gospodarki odpadami (w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty uchwalenia tego planu). Przed wniesieniem skargi przez Prokuratora Rejonowego Gliwice- Zachód przepisy art. 4 omawianej ustawy były jeszcze dwukrotnie zmieniane, a to ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach ( Dz. U. Nr 79, poz. 666), którą zmieniono brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a i wreszcie ustawą z dnia ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 152, poz.897, dalej zwaną "ustawą zmieniającą"). Tą drugą ustawą w sposób gruntowny zmienione zostało brzmienie przepisów art. 4 ust. 2 oraz ust. 3 omawianej ustawy. Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., jednak na mocy postanowień zamieszczonych w art. 22 ust. 2 tej ustawy regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem jej wejścia w życie zachowały moc obowiązującą do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy i mogły być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie zmieniającej. Rada Gminy Wielowieś przed upływem tego terminu podjęła uchwałę nr XX/189/2012 z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie nowego regulaminu zgodnego z nową normą upoważniającą, jednakowoż w dacie wniesienia skargi przez Prokuratora uchwała ta nie weszła jeszcze w życie, bowiem nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W związku z tym w dacie wniesienia skargi, co miało miejsce, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 31 grudnia 2012 r., obowiązywała jeszcze uchwała z 2006 roku. Po wniesieniu skargi upłynął jednak 12 miesięczny termin wskazany w art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej, co skutkowało utratą mocy prawnej przez ten akt prawa miejscowego.

Wskazać w tym miejscu należy, że ustalenie daty, w której ww. uchwała straciła moc prawną nastręcza wątpliwości interpretacyjne. Zgodnie bowiem ze stosowaną odpowiednio zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011, Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), terminy wejścia w życie aktu normatywnego określone w miesiącach kończą się z upływem dnia, który datą odpowiada dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Pomocnicze zastosowanie tej zasady do określenia daty utraty mocy obowiązującej aktu pozwala przyjąć, że jeżeli początek 12 miesięcznego terminu stanowi 1 stycznia 2012 r., to jego koniec liczony w miesiącach upływa z dniem 1 stycznia 2013 r. Biorąc natomiast pod uwagę literalne brzmienie art. 22 ust. 2 ustawy przywołanej wyżej przyjąć należałoby, że skoro dotychczasowe regulaminy w gminach miały obowiązywać przez 12 miesięcy od dnia 1 stycznia 2012 r. to dwunastym miesiącem jest grudzień 2012 r. i z jego upływem, czyli z dniem 31 grudnia 2012 r. dotychczasowe regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach utraciły moc. W niniejszej sprawie kwestia czy zaskarżona uchwała utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 2013 r. czy też z dniem 2 stycznia 2013 r. nie rodzi jednak istotniejszych skutków, albowiem po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny bez wątpienia zaskarżona uchwała z woli ustawodawcy utraciła już swoją moc prawną.

Wobec tego przypomnieć należy, że przynależność aktu normatywnego do systemu prawa ma miejsce od formalnego zakończenia jego ustanawiania (promulgacji) do wejścia w życie normy derogującej (usuwającej akt z systemu prawa). Od okresu przynależności aktu do systemu należy jednak odróżnić okres jego stosowalności, dotyczący możliwości zastosowania danego aktu i wydawania na jego podstawie rozstrzygnięć indywidualnych (por. T. Pietrzykowski: Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiana przepisów a problem stosowania prawa. Warszawa 2011, s. 11-21). Okres ten nie zawsze pokrywa się z czasem obowiązywania aktu. W szczególności przepis derogowany nie jest już przepisem obowiązującym, ale na mocy przepisów intertemporalnych lub ogólnych zasad prawa intertemporalnego, w tym także zasady tempus regit actum obowiązującej m.in. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może on znajdować zastosowanie jako podstawa wydawanych rozstrzygnięć albo źródło nadal uznawanych obowiązków lub uprawnień określonych adresatów. Uchylenie przepisu nie przesądza zatem jeszcze sprawy jego dalszej stosowalności, rozumianej jako konieczność lub możliwość traktowania jego postanowień jako kryterium oceny prawnych skutków normowanych nim zdarzeń. Podkreślenia wymaga, że część tych różnic pozostaje w związku z różnymi przyczynami powodującymi ustanie mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego. Akt taki może zostać bowiem uchylony z woli organu, który go ustanowił i zastąpiony nowym aktem opartym na tym samym nie zmienionym upoważnieniu ustawowym, może on utracić także swoją moc prawną z powodu upływu czasu. W tych przypadkach nie można zaś arbitralnie stwierdzić, że także i takie akty nie mogą podlegać kontroli sądowej. Odpowiedź na to pytanie zależy więc od natury danego aktu, bowiem akty prawa miejscowego mogą mieć zróżnicowaną treść, a ich postanowienia mogą wywoływać rozmaite skutki prawne, o różnym czasie trwania.

We wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego dominowało stanowisko, że nie można orzekać o nieważności czy niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli została ona uchylona lub utraciła swoją moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez sąd. W związku z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 ( (OTK 1994 , nr 2, poz. 44) wykształciła się jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym linia orzecznicza, do której nawiązał "na marginesie" NSA w omówionym wyżej postanowieniu II OSK 2231/13. Zgodnie z tą linią uchylenie lub zmiana aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi wniesionej na ten akt. Pogląd ten opiera się na przekonaniu, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Powołując się wskazaną wyżej uchwałę Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie przestała mimo jej uchylenia lub zmiany kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.

Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest jednak, co należy podkreślić, uzależnienie dopuszczalności orzekania przez sąd o legalności już nieobowiązującej uchwały od skutków jakie ona wywołała, wywołuje bądź może wywoływać. Skutki tego rodzaju aktów mogą być jednak rozmaite. Jedne z nich stanowią bowiem podstawę do wydawania indywidualnych orzeczeń administracyjnych (decyzji i postanowień), które mimo utraty mocy obowiązującej przez taki akt, nadal będą pozostawać w obrocie prawnym i mogą stanowić źródło uprawnień i obowiązków (tytułem przykładu wskazać można tutaj na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która może znaleźć zastosowanie w trakcie legalizacji samowoli budowlanej mającej miejsce w dacie jej obowiązywania). Inne akty prawa miejscowego nie dają natomiast podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięć, a wywierane przez nie skutki nie kreują trwających w czasie stosunków prawnych, w szczególności zaś obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone postanowieniami zawartymi w takich aktach przestają obowiązywać z chwilą utraty przez nie mocy obowiązującej bez jakichkolwiek po tej dacie konsekwencji.

Głównym argumentem przemawiającym za dopuszczalnością kontroli nieobowiązujących już aktów prawa miejscowego jest różnica w skutkach, jakie niesie za sobą uchylenie takiego aktu czy jego zmiana w porównaniu ze stwierdzeniem jego nieważności. W tym drugim przypadku skutki te są charakteryzowane jako "ex tunc". W istocie nie jest jednak możliwe, aby z mocą wsteczną wywołać skutki w przeszłości, na mocy rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność aktu (uchwały). Stwierdzenie to odnieść należy zatem wyłącznie do sfery normatywnej, gdyż dotyczy kwestii obowiązywania i potwierdza wadliwość przyjętego rozwiązania normatywnego. Dyskusyjne jest przy tym, czy orzeczenie o nieważności ma charakter deklaratoryjny, czy konstytutywny. Mając na względzie przysługujące aktom normatywnym powszechnie obowiązującym domniemanie legalności, należy skłonić się do uznania konstytutywnego charakteru orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały. Orzeczenie nieważności uchwały nie niweczy natomiast ex lege skutków wywołanych taką uchwałą, rozumianych jako władcze działania podjęte wobec adresatów, na podstawie wadliwej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia wydane w sprawach indywidualnych na podstawie uchwały, której nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Gdy zatem uchwała wywołała skutki i doszło na podstawie tego wadliwego aktu do wydania rozstrzygnięć wobec podmiotów, to będą one podlegały wzruszeniu w odrębnych trybach. Uproszczeniem jest zatem teza, że stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutki ex tunc, nie powoduje ono bowiem żadnych bezpośrednich następstw w sferze faktycznej (nie jest wszak możliwe następcze wywołanie skutków w przeszłości), jak również w sferze prawnej, skoro do usunięcia następstw uchwały konieczne jest przeprowadzenie postępowań prowadzących do wzruszenia ewentualnie wydanych rozstrzygnięć. Nawiązując do stanowiska Prokuratora Okręgowego w Gliwicach zajętego w piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013 r., a także do argumentacji podniesionej przez niego "niejako na marginesie" we wniesionej skardze kasacyjnej, koniecznym wydaje się także zwrócenie uwagi na problemy jakie mogą wystąpić w związku ze stosowaniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, czy odpowiednio art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U.2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.), bądź art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( j.t. Dz. U z 2001, N142, poz. 1590 ze zm.). W szczególności z uwagi na brzmienie wskazanych przepisów ustaw samorządowych , które jako lex specialis powinny być wykładane literalnie, rozważenia wymagałaby, być może w drodze uchwały NSA, prawna możliwość stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, od którego uchwalenia upłynął już rok i który z woli ustawodawcy utracił już swoją moc prawną.

Doceniając wagę zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny poglądu, który ukształtował w dużej mierze orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące omawianej kwestii dostrzec jednakowoż przyjdzie, że z dniem 17 października 1997r. (data wejścia w życie Konstytucji R.P.) utracił on już kompetencje do przeprowadzania wykładni legalnej przepisów ustaw. Co jednak ważniejsze wspomniana uchwała została podjęta w sprawie wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem dotyczyła przepisu, który uzależnia możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli legalności uchwały organu gminy od wykazania przez skarżącego, że postanowienia zaskarżonego przez niego aktu dotyczą sfery jego interesu prawnego i ten interes prawny naruszają. Wymóg taki co oczywiste nie dotyczy prokuratora tym niemniej, wniesienie skargi przez ten organ ochrony prawnej na nieobowiązujące już czy tracące moc prawną akty prawa miejscowego powinno dotyczyć takich aktów, które w dalszym ciągu mogą oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów czy organów administracji publicznej. W ocenie składu orzekającego tego rodzaju możliwość oddziaływania nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego powinna zostać wykazana lub przynajmniej uprawdopodobniona w skardze prokuratora wnoszonej w oparciu o przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. czy w jego późniejszych pismach procesowych, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca.

W przekonaniu Sądu stwierdzenie nieważności kwestionowanych postanowień nieobowiązującego już regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wielowieś nie było wreszcie konieczne również dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. W szczególności znaczną część kwestionowanych przez Prokuratora nakazów wywieść można z przepisów rangi ustawowej, w tym także innych uregulowań zamieszczonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak jest także prawnej możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności karnej właścicieli nieruchomości, czy organizatorów imprez masowych w związku z naruszeniem przez nich zakwestionowanych w skardze przepisów regulaminu. Mieć tu należy na uwadze przepis art.2 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń ( tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 46, poz.275, ze zm.), zgodnie z którym jeżeli według nowej ustawy czyn objęty orzeczeniem nie jest już zabroniony pod groźbą kary, ukaranie uważa się za niebyłe.

Rozważając dopuszczalność badania przez sąd administracyjny legalności aktu normatywnego, który utracił już swoją moc prawną w związku z upływem terminu ustawowego wyznaczającego czas jego obowiązywania oraz zmianą ustawowej podstawy prawnej do jego wydania, wskazać należy wreszcie na aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wskazuje się na brak podstaw do orzekania w zakresie legalności aktów prawa miejscowego, które zostały wydane w oparciu o nieobowiązujące już bądź zmienione przepisy, czy podjęte przez organ, który z woli ustawodawcy utracił już kompetencję do ich stanowienia. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia na co wskazano na wstępie niniejszej sprawie. W doktrynie podkreśla się dodatkowo, że zasada tempus regit actum nakazująca sprawę wszczętą pod rządami oznaczonych przepisów rozstrzygać na ich podstawie, choćby zostały formalnie uchylone, nie ma zastosowania w przypadku skargi wniesionej na akt prawa miejscowego, który przestał obowiązywać po wniesieniu skargi (por. W. Płowiec, utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na skutek uchylenia lub zmiany przepisu upoważniającego do jego wydania, ZNSA 2012 , nr 4; I Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie ZNSA 2012 , nr 4; M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA 2013, nr 3). W ślad za tymi poglądami doktryny podąża też orzecznictwo wskazujące w takich sprawach na bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn, a to z powodu braku sprawy administracyjnej, która stanowiłaby przedmiot orzekania (por. postanowienia NSA z dnia 29 września 2009 r. II OSK 502/09, z 6 października 2010 r. , II OSDK 548/09, 7 lutego 2012 r. , II OSK 113/12 i 27 czerwca 2012 r. OSK 849/12. ).

Wobec powyższych rozważań przesądzających, że sąd administracyjny nie jest władny poddać kontroli postanowień zaskarżonego regulaminu utrzymania czystości i porządku, po dniu, w którym utracił on już swoją moc prawną i w związku ze zmianą upoważnienia ustawowego do jego wydania, należało w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe.